城市化與經(jīng)濟(jì)全球化

城市化與經(jīng)濟(jì)全球化

城市化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或地區(qū),一些較低層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整,如城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,有賴于城市化來(lái)解決。城市化帶來(lái)需求結(jié)構(gòu)和供給結(jié)構(gòu)的巨大變化,徹底打破許多商品及服務(wù)的供求平衡,形成以城市經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容的新平衡。城市化所引發(fā)的主要生產(chǎn)要素的重新配置,逐漸趨向于合理化、集約化。走城市化之路,是解決一系列社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的根本出路。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,政府、企業(yè)等投資主體在城市工業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)Y金的需求量猛增,城市化建設(shè)投融資的作用日顯突出。城市化建設(shè)既有公益性非盈利投資,又有競(jìng)爭(zhēng)性盈利投資。因此,投融資的來(lái)源渠道和運(yùn)作模式截然不同。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),采取多種方式最大限度滿足不同投資主體的城市化建設(shè)投融資需要,對(duì)于推動(dòng)我國(guó)新型城市化的發(fā)展具有重要意義。1發(fā)達(dá)國(guó)家的城市建設(shè)投資模式與投資的比較1.1市政債券—美國(guó)的城市化建設(shè)投融資方式美國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式由民間資本投入完成。美國(guó)的能源、交通運(yùn)輸、電信業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等大都是由民間投資經(jīng)營(yíng),地方政府的作用是在非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提供服務(wù)。美國(guó)城市化建設(shè)投融資的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是發(fā)行市政債券。在非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上,主要采用以市政債券為主的投融資模式。市政債券分為一般責(zé)任債券和項(xiàng)目收益?zhèn)瘍深?。這兩類債券都是以地方政府的全部稅收收入作為擔(dān)保。一般責(zé)任債券由地方政府發(fā)行,并依靠地方政府的稅收收入來(lái)?yè)?dān)保和償還。項(xiàng)目收益?zhèn)峭ㄟ^(guò)向用戶收費(fèi)或?qū)ｉT的稅收收入來(lái)?yè)?dān)保和償還。對(duì)于涉及到城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的醫(yī)療保健、高等教育、交通運(yùn)輸和公用事業(yè)等建設(shè)項(xiàng)目,地方政府通過(guò)發(fā)行收益?zhèn)M(jìn)行融資。對(duì)于那些收益不足以償還債務(wù)的城市建設(shè)項(xiàng)目,地方政府則通過(guò)銷售稅、燃料稅等特別稅收來(lái)?yè)?dān)保和償還。近年來(lái),美國(guó)每年發(fā)行的市政債券占美國(guó)債券市場(chǎng)的比例在10%左右,目前,美國(guó)市政債券的總體規(guī)模約為1.4萬(wàn)億美元。二是將那些非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過(guò)影子價(jià)格等技術(shù)方法,轉(zhuǎn)化為可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,以此吸引民間資本的投入,從而將其交由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作,通過(guò)市場(chǎng)有效配置資源。1.2政府投入,地方政府融資德、法兩國(guó)的城市基礎(chǔ)建設(shè)投融資模式具有兩個(gè)基本的特征。一是法制化管理。法制化管理是德、法兩國(guó)城市化建設(shè)投融資的有力保障。為了確保融資渠道,有效促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),德、法兩國(guó)將政府相關(guān)部門、相關(guān)企業(yè)和居民個(gè)人享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)義務(wù)等進(jìn)行了明確的法律規(guī)定,杜絕責(zé)任不明、責(zé)權(quán)不清現(xiàn)象。同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施從規(guī)劃到使用、從項(xiàng)目投融資到經(jīng)營(yíng)都實(shí)行嚴(yán)格的法制化管理。二是高度重視前期規(guī)劃。德、法兩國(guó)規(guī)定,所有政府都要進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期規(guī)劃,如果規(guī)劃項(xiàng)目批準(zhǔn),必須嚴(yán)格執(zhí)行,任何部門不得擅自更改,有效保證建設(shè)工期及投資到位。德、法兩國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的投融資渠道主要有以下幾種:第一,政府直接投入。德、法兩國(guó)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中擁有主體地位,因此,政府投入是德、法兩國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來(lái)源。德、法兩國(guó)都把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分為非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)深?。非?jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目完全由政府財(cái)政預(yù)算投入。中央政府和地方政府在項(xiàng)目的投資中有明確的責(zé)任和分工。對(duì)于那些社會(huì)效益大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,如巴黎的香榭麗舍大街,內(nèi)、外環(huán)線都由法國(guó)中央政府投資修建。德國(guó)州際高速公路也是由德國(guó)聯(lián)邦政府投資修建。對(duì)于一般性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,各級(jí)政府和企業(yè)都要承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。例如,慕尼黑市的地鐵項(xiàng)目,在線路建設(shè)上,德國(guó)聯(lián)邦政府投資50%,巴伐利亞州政府投資30%,慕尼黑市政府投資20%,而地鐵車輛的購(gòu)置則由慕尼黑市地鐵公司出資,聯(lián)邦政府提供50%的補(bǔ)助。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,政府鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)融資,并按照一定的比例對(duì)企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)助。第二,銀行貸款融資。在地方政府的財(cái)政資金不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資需求的情況下,德、法兩國(guó)的地方政府可以通過(guò)銀行貸款進(jìn)行融資。但是,貸款規(guī)模必須低于地方政府財(cái)政預(yù)算收入可承擔(dān)的最高貸款額度。第三,特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓融資。德、法兩國(guó)地方政府掌握著城市基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)于供水、供氣、污水處理、垃圾處理等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,在項(xiàng)目通過(guò)規(guī)劃立項(xiàng)后,地方政府通過(guò)招投標(biāo)的方式,在公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)之間中選擇一家企業(yè),特許其進(jìn)行該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資中占據(jù)有利的地位。第四,發(fā)行地方政府債券。發(fā)行地方政府債券是德、法兩國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中投融資的又一重要手段。德、法兩國(guó)的地方債券市場(chǎng)都很發(fā)達(dá),良好的融資環(huán)境為德、法兩國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了可靠的融資渠道。第五,其他融資渠道。除上述幾種融資渠道外,德、法兩國(guó)也廣泛采取世界銀行貸款、項(xiàng)目融資、BOT(BuildOperateTransfer)等國(guó)際融資方式籌集資金。1.3日本投融資模式日本城市化建設(shè)不但有中央政府和地方政府的參與,還有官方代理機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)的參與。中央政府負(fù)責(zé)那些跨行政區(qū)的大型區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。地方政府則負(fù)責(zé)與城市居民日常生活直接相關(guān)的一般性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。官方代理機(jī)構(gòu)和私營(yíng)企業(yè)運(yùn)作那些經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。日本的城市化建設(shè)投融資模式有以下幾種:第一,低息貸款制度。非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于政府的財(cái)政撥款。日本政府通過(guò)政府開(kāi)發(fā)銀行向那些跨行政區(qū)的大型區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供長(zhǎng)期低息貸款。日本的低息貸款制度對(duì)民間資本產(chǎn)生了強(qiáng)大的誘導(dǎo)效應(yīng),許多商業(yè)銀行積極向政府開(kāi)發(fā)銀行的項(xiàng)目提供貸款,有效保障了大型區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資金的需求。第二,“租稅特別措施”。日本政府在1950年代初實(shí)施“租稅特別措施”,降低法人稅的稅率。到1970年代中期,日本的法人稅率比同期英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)的法人稅率低10個(gè)百分點(diǎn)左右。長(zhǎng)期的低稅率使得從事區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)資本積累加速,大大提高了這些企業(yè)的投融資能力。第三,地方債券。日本地方政府發(fā)行的市政債券分為普通債券和公共債券兩類。普通債券由各級(jí)地方政府發(fā)行,公共債券由政府擔(dān)保下的企業(yè)發(fā)行。日本的地方債券主要用于區(qū)域開(kāi)發(fā)的公共用地購(gòu)置和地方道路、義務(wù)教育設(shè)施、公營(yíng)住宅及其他公用事業(yè)的建設(shè)。2中國(guó)城市建設(shè)投資的特點(diǎn)和問(wèn)題2.1中央和地方財(cái)政之間的農(nóng)業(yè)、財(cái)政資金來(lái)源目前,我國(guó)城市化建設(shè)的資金來(lái)源主要有以下幾種渠道:第一,政府財(cái)政投入。包括中央和地方預(yù)算內(nèi)資金,如鐵路、電力、郵電和民航等國(guó)家有關(guān)部委負(fù)責(zé)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;中央對(duì)國(guó)家級(jí)歷史文化名城的專項(xiàng)財(cái)政撥款;城市維護(hù)建設(shè)費(fèi);公用事業(yè)附加費(fèi);中央和地方財(cái)政臨時(shí)性或一次性補(bǔ)助、特殊政策增加的收入;其他收入,如自來(lái)水增容費(fèi)、水資源費(fèi)等。在這些資金來(lái)源渠道中,除財(cái)政臨時(shí)性的補(bǔ)助和收入外,資金來(lái)源都是固定性的,具有較好的穩(wěn)定性。第二,借款。包括國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款、國(guó)外金融機(jī)構(gòu)貸款以及利用外資等。第三,其他經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。包括環(huán)境衛(wèi)生收費(fèi)、公園門票收費(fèi)、房租收費(fèi)和其他經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)等。2.2中國(guó)城市化投資的主要問(wèn)題2.2.1年來(lái)城市化率較高,但投資總量較低改革開(kāi)放以來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷加快。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,2012年末,我國(guó)城市總數(shù)已經(jīng)達(dá)到655個(gè),與1978年末相比,增加472個(gè);城鎮(zhèn)人口為7.1億人,與1978年相比,增加5.4億人,城市化率達(dá)到52.6%,比1978年增加34個(gè)百分點(diǎn),城市化率年均增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn),城市化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要引擎。但是,由于我國(guó)城市建設(shè)投融資機(jī)制不完善、體制不合理,長(zhǎng)期以來(lái),城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例偏低,投資總量不足,特別是我國(guó)西部地區(qū)由于各種因素的制約,歷史欠賬較多,包袱沉重,導(dǎo)致我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不協(xié)調(diào)。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)2001—2012年的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的均值為5.55%,占GDP的均值為2.9%(表1)。2.2.2施投資監(jiān)管缺位我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后,政府在城市化基礎(chǔ)設(shè)施投資的某些領(lǐng)域仍然承擔(dān)著主要責(zé)任和義務(wù),由于監(jiān)管上的錯(cuò)位、越位和缺位現(xiàn)象,導(dǎo)致這些領(lǐng)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素嚴(yán)重缺失。在投融資過(guò)程中,行政管理替代市場(chǎng)規(guī)律,資金利用率低,浪費(fèi)嚴(yán)重。2.2.3稅收成本與城市經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的收入規(guī)模不目前,我國(guó)城市化建設(shè)資金渠道主要來(lái)源于城市建設(shè)維護(hù)稅和公共事業(yè)附加稅兩項(xiàng)稅收和其他城市經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。但是,這兩項(xiàng)稅收和城市經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的收入規(guī)模很小,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)的需求。例如,2011年我國(guó)征收的城市建設(shè)維護(hù)稅為2777億元,僅占當(dāng)年城市建設(shè)資金投入量的16.5%,尚不夠支付城市基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)用,更談不上新項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。資金供給不穩(wěn),渠道有限的問(wèn)題嚴(yán)重制約著我國(guó)新型城市化的發(fā)展。3城市中小企業(yè)自籌資金來(lái)源情況分析估計(jì)2013—2016年,我國(guó)城市化率提高的速度較快,每年約提高1.2個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)2013—2016年,我國(guó)城市化率分別為53.7%、54.9%、56.1%和57.3%。城市化率的提高將帶動(dòng)投資量增加。根據(jù)二者之間的正相關(guān)關(guān)系,使用線性回歸方程進(jìn)行預(yù)測(cè)。預(yù)計(jì)2013—2016年,新增投資量分別為11542.8億元、16022.5億元、20544億元和26602億元,累計(jì)帶動(dòng)新增投資額達(dá)到74711億元。據(jù)測(cè)算,目前在我國(guó)城市化建設(shè)的投資來(lái)源中,國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金占比分別為4.39%、18.69%、3.92%、54.79%和18.21%,其中企業(yè)自籌資金占比高達(dá)54.79%,成為資金來(lái)源的最大部分(1)。但是,在有些情況下,自籌資金并不完全是企業(yè)的資金積累,有相當(dāng)部分來(lái)自銀行貸款。我們按照自籌資金企業(yè)完全自有和50%來(lái)自銀行的兩種不同情況,分別對(duì)2013—2016年的融資規(guī)模進(jìn)行分析。第一,企業(yè)自籌資金全部自有。2002年以來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,民間資本迅速增長(zhǎng),企業(yè)的資金積累實(shí)力明顯增強(qiáng)。因此,許多經(jīng)濟(jì)實(shí)體用于生產(chǎn)建設(shè)的自籌資金全部來(lái)自企業(yè)自身積累。假如2013—2016年城市化建設(shè)新增資金的資金來(lái)源中的自籌資金全部是企業(yè)自己擁有,初步測(cè)算,2013—2016年由城市化率提高帶動(dòng)的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金累計(jì)增加3978億元,國(guó)內(nèi)貸款累計(jì)增加16933.6億元,利用外資累計(jì)增加3555.9億元,自籌資金累計(jì)增加49640億元,其他資金累計(jì)增加16498.3億元。在行業(yè)資金來(lái)源劃分中,由于城市化建設(shè)帶動(dòng)投資總額增長(zhǎng)最多的5個(gè)行業(yè)依次是:(1)房地產(chǎn)業(yè);(2)交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè);(3)水、電力、燃?xì)獾瘸鞘泄彩聵I(yè);(4)水利、環(huán)保和公共設(shè)施管理業(yè);(5)道路運(yùn)輸業(yè)。房地產(chǎn)和各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將成為城市化推進(jìn)中最大的投資需求擴(kuò)張和受益行業(yè)。第二,自籌資金50%來(lái)自銀行貸款。如果自籌資金50%來(lái)自銀行貸款,50%為企業(yè)自有積累,那么2013—2016年,城市化帶來(lái)的投資新增量中,來(lái)自國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、利用外資、其他資金總額保持不變,而來(lái)自國(guó)內(nèi)貸款的資金量為41753.7億元,比自籌資金30%來(lái)自銀行情況下,增加了9928億元,增長(zhǎng)了31.2%。來(lái)自自籌資金的資金量為24820.2億元,比自籌資金30%來(lái)自銀行情況下,減少了9928.1億元,降低了28.6%。在自籌資金50%來(lái)自銀行貸款的情形下,城市化建設(shè)帶動(dòng)了自籌資金明顯減少,但仍有一些行業(yè)自籌資金量較大,自籌資金量最大的5個(gè)行業(yè)分別是:(1)非金屬礦物制品業(yè);(2)房地產(chǎn)業(yè);(3)交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè);(4)水利、環(huán)保和公共設(shè)施管理業(yè);(5)水、電力、燃?xì)獾瘸鞘泄彩聵I(yè)。4積極推行市政債券,促進(jìn)城市建設(shè)和市場(chǎng)化發(fā)展從發(fā)展趨勢(shì)看,雖然財(cái)政投入在城市化建設(shè)投融資中占有相當(dāng)重要的比例,但由于稅收體制對(duì)地方財(cái)政能力的限制,以及各地方財(cái)力的差異,此模式難以擔(dān)當(dāng)城市化建設(shè)投融資的主角。銀行貸款是城市化建設(shè)重要的融資來(lái)源,但鑒于城市建設(shè)的公益性特征有悖于商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目的,商業(yè)銀行在城市化建設(shè)投融資中也難擔(dān)重任,但國(guó)家政策性開(kāi)發(fā)銀行則具有較大的機(jī)會(huì)。受投融資體制和資本市場(chǎng)不健全的影響,市場(chǎng)化融資模式在城市化建設(shè)投融資中的比重還偏低,隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展,市場(chǎng)化融資有望成為我國(guó)城市化建設(shè)投融資的重要資金來(lái)源。其它融資方式,如各類信托、市政債券,有賴于地方政府良好的信用構(gòu)建和宏觀金融政策的松動(dòng)。從短期看,要充分利用國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)的信貸支持,滿足城市化建設(shè)的巨大資金需求,有效解決城市建設(shè)的公益性特征與商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目的不一致的問(wèn)題。采取有效措施激活民間資本,積極鼓勵(lì)民間資本參與經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),使政府的財(cái)政性資金更多地投入到非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)上。利用信托產(chǎn)品和委托貸款,吸引民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn),有償、有期轉(zhuǎn)讓市政項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán),吸引國(guó)內(nèi)外資本參與可收費(fèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng),加快城市化建設(shè)步伐。利用BOT(BuildOperateTransfer)或BT(BuildingTransfer)及市政項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣,在不改變權(quán)屬關(guān)系和法定用途的前提下,將城市經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)、城市維護(hù)管理的經(jīng)營(yíng)權(quán)以及城市公用事業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)有償、有期地轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個(gè)人。從中期看,充分發(fā)揮證券市場(chǎng)的作用,全面推進(jìn)以證券化為核心的金融秩序。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入需要全面金融創(chuàng)新的階段,特別是隨著城市化的快速發(fā)展,城市化建設(shè)中的金融創(chuàng)新更為迫切,應(yīng)當(dāng)通過(guò)開(kāi)發(fā)各種適應(yīng)城市化建設(shè)投融資需要的金融工具和產(chǎn)品,如,基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、基礎(chǔ)