土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損問題研究

土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損問題研究

一、農(nóng)民土地權(quán)益受損原因分析改革開放以來，隨著國家工業(yè)化和城市化進程的加快，政府大規(guī)模利用土地征用法占用了大量農(nóng)民土地。相關(guān)資料表明,1986—1995年,我國平均每年減少的耕地面積統(tǒng)計數(shù)高達1027萬畝;1996—2000年,中央政府加大了耕地保護的力度,但耕地面積仍然凈減少2700萬畝。在土地非農(nóng)化的過程中,由于土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,土地征用增值收益大多為政府或國家所占有,農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。劉田等的研究表明,在最近20年間,國家通過土地征用,從農(nóng)民手里拿走的土地資產(chǎn)收益高達2萬多億元(劉田,2001)。南京市2002年政府土地征用最低價每畝8萬元,最高價每畝20萬元;政府轉(zhuǎn)手拍賣最低價每畝120萬元,最高價每畝980萬元(萬朝林,2003)。近年來,理論界致力于探討土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的原因,并研究如何在土地征用中保護農(nóng)民的土地權(quán)益。陳利根等(2003)認(rèn)為,由于現(xiàn)行法律對政府土地征用只有授權(quán)而沒有限權(quán),致使政府土地征用具有較大的自由裁量權(quán),政府的任何意圖都可以看成是“公共目的”或“公共利益”,這是土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的根源;游有雄(2004)認(rèn)為,農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的產(chǎn)權(quán)缺陷為土地征用權(quán)侵害、剝奪農(nóng)民集體土地所有權(quán)權(quán)益提供了機會;梁偉等(2003)認(rèn)為,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊使得政府能夠運用低價征地政策等最大限度地獲取土地資本的增值收益;黃祖輝等(2002)認(rèn)為,在現(xiàn)行征地制度下,非公共利益性質(zhì)的征地活動剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán),給集體所有者帶來了損失,用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益;牛若峰(2003)認(rèn)為,在現(xiàn)行中國政治體制和權(quán)力架構(gòu)下,農(nóng)民作為人數(shù)眾多的弱勢群體起不到應(yīng)有的制衡作用,以至于自己的權(quán)益受到侵犯卻無可奈何;錢忠好(2004)認(rèn)為,我國農(nóng)民缺乏維護自身利益的土地權(quán)力基礎(chǔ)和組織保障、我國政府特別是地方政府具有侵害農(nóng)民土地權(quán)益的利益驅(qū)動、公共利益界定和征地補償標(biāo)準(zhǔn)制定存在技術(shù)上的困難等導(dǎo)致土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害。進一步地,一些研究人員指出,要在土地征用中切實保護農(nóng)民土地權(quán)益,就必須明確界定公共利益,規(guī)范政府土地征用行為;提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn),完善土地征用補償機制;賦予農(nóng)民國民待遇,完善社會保障體系;建立有效約束機制,避免政府濫用土地征用權(quán)(周其仁,2001;蔣省三等,2003;錢忠好,2004)。本文致力于運用巴澤爾(1997)的產(chǎn)權(quán)公共域理論研究交易費用、產(chǎn)權(quán)公共域與農(nóng)地征用中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害問題,并試圖構(gòu)建一個交易費用—產(chǎn)權(quán)公共域—產(chǎn)權(quán)侵害的理論分析框架分析農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)遭受侵害的交易費用原因。作者研究的中心思想是,土地產(chǎn)權(quán)的明確界定和有效執(zhí)行為保護當(dāng)事人的權(quán)益提供了有效保障,但是,如果產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行的費用即交易費用太高,并足以抵消給當(dāng)事人增加的收益,則當(dāng)事人就會缺乏明晰界定和有效執(zhí)行土地產(chǎn)權(quán)的動力。交易費用的產(chǎn)生既與技術(shù)因素或正常因素有關(guān),又與非技術(shù)因素或非正常因素有關(guān)。過高的交易費用迫使農(nóng)民不得不放棄一部分土地權(quán)力,使得一部分有價值的產(chǎn)權(quán)資源流入公共域,由此產(chǎn)生巴澤爾意義上的產(chǎn)權(quán)公共域或產(chǎn)權(quán)“公地”。土地產(chǎn)權(quán)公共域或產(chǎn)權(quán)公地的存在不僅影響到土地資源利用效率的提高,而且為當(dāng)事人相互侵權(quán)提供了條件。二、交易費用、公共區(qū)域和公共所有權(quán)的侵犯(一)交易費用．當(dāng)事人之間存在著一種相對無保留的利益關(guān)系H.Demsetz(1967)指出,“產(chǎn)權(quán)是社會的一個工具,它的意義來自于這個事實:它們能夠幫助一個人在與他人交易中形成一個可以合理把握的預(yù)期……誰擁有產(chǎn)權(quán),他人就會允許他以某種方式行事?！庇纱丝梢?產(chǎn)權(quán)不僅包含著所有者支配自己財產(chǎn)的權(quán)利,更為重要的是它表明了兩種所有權(quán)之間權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系(段毅才,1992)。如果產(chǎn)權(quán)被明確充分地界定并被無保留、無障礙地完全執(zhí)行,那么,當(dāng)事人之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系就會清晰明了,在科斯定理的作用下,當(dāng)事人之間的自由談判會導(dǎo)致財富配置的帕累托最優(yōu)。但是,產(chǎn)權(quán)安排不是免費午餐,產(chǎn)權(quán)的界定需要成本,產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行也需要成本。這就存在所謂的交易費用*。在現(xiàn)實世界中,交易費用就象物理學(xué)中的摩擦力一樣,時時刻刻存在于各種交易活動中。因此,在交易費用大于零的世界里,當(dāng)交易費用超過當(dāng)事人界定和執(zhí)行產(chǎn)權(quán)所帶來的預(yù)期收益的增加時,當(dāng)事人就會缺乏界定和執(zhí)行產(chǎn)權(quán)的激勵,就會因此放棄一部分權(quán)利,從而使一部分有價值的資源(也稱之為租)留在了公共域。為此,巴澤爾(1997)曾精辟地指出,“除非產(chǎn)權(quán)得到完全界定——在交易費用為正的情況下,這是永遠做不到的——部分有價值的產(chǎn)權(quán)將總是處在公共領(lǐng)域中”。(二)交易費用形成的產(chǎn)權(quán)公共域就交易費用形成的產(chǎn)權(quán)公共域引致的產(chǎn)權(quán)侵害而言,存在下列兩種可能性:按照巴澤爾(1997)的觀點,由于商品屬性的復(fù)雜性,測定每種屬性都需要付出成本,這可能使得徹底界定產(chǎn)權(quán)的代價過于高昂。從經(jīng)濟的角度考慮,這種產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行技術(shù)上的困難所產(chǎn)生的交易費用使產(chǎn)權(quán)不可能得到充分的界定,并使不能充分界定產(chǎn)權(quán)資源留在了公共域中。我們將正常因素或技術(shù)因素產(chǎn)生的交易費用形成的產(chǎn)權(quán)公共域稱為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ。此種狀態(tài)下又存在兩種可能性:其一,相關(guān)當(dāng)事人處于平等地位,能夠公平地獲取公共域產(chǎn)權(quán)資源。不難理解,這種情況下并不存在所謂的產(chǎn)權(quán)侵害**;其二,相關(guān)當(dāng)事人處于不平等地位,某一方當(dāng)事人組織、談判能力較弱,在爭奪公共域產(chǎn)權(quán)資源時處于弱勢地位。此時,盡管該當(dāng)事人具有占有公共域產(chǎn)權(quán)的意愿,但卻不得不非自愿地放棄對公共域產(chǎn)權(quán)資源的爭奪,由此產(chǎn)生對該當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)侵害。一些非正常因素或非技術(shù)因素往往使產(chǎn)權(quán)界定和執(zhí)行的交易費用偏高,當(dāng)事人因此被迫放棄對一部分產(chǎn)權(quán)的追求,從而使得這部分產(chǎn)權(quán)留在了公共域中。我們將非正常因素或非技術(shù)因素產(chǎn)生的交易費用形成的產(chǎn)權(quán)公共域稱為產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。一個顯而易見的結(jié)論是,留在產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)構(gòu)成了對產(chǎn)權(quán)所有人的產(chǎn)權(quán)侵害。因為,如果沒有這些非正常因素的存在,這部分產(chǎn)權(quán)將會被產(chǎn)權(quán)當(dāng)事人所擁有并得到有效的執(zhí)行。同樣,在這種狀態(tài)下也存在兩種可能性:其一,如果產(chǎn)權(quán)相關(guān)當(dāng)事人處于平等地位,能夠公平地獲取公共域產(chǎn)權(quán)資源,則有助于當(dāng)事人減少自己產(chǎn)權(quán)受侵害的程度;其二,如果相關(guān)當(dāng)事人處于不平等地位,則當(dāng)事人將遭受較為嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)侵害。交易費用、產(chǎn)權(quán)公共域與產(chǎn)權(quán)侵害關(guān)系示意圖見圖1。(三)關(guān)于交易成本、公共區(qū)域和侵犯財產(chǎn)關(guān)系的解釋1.交易費用中的產(chǎn)權(quán)設(shè)C1為正常因素或技術(shù)因素引起的交易費用,Q為產(chǎn)權(quán)總量(Q是常量),A為可以得到充分界定并有效執(zhí)行的那部分產(chǎn)權(quán),B為由于C1的存在而不得不留在公共域中的產(chǎn)權(quán),它形成了產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ。交易費用C1和產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ之間的關(guān)系可簡單地描述為:圖2為交易費用C1、產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ及其產(chǎn)權(quán)侵害關(guān)系圖。(1)式表明,處于公共域中的產(chǎn)權(quán)B與正常因素或技術(shù)因素引起的交易費用C1有關(guān)。根據(jù)成本的一般屬性,C1值越大,保留在公共域中的產(chǎn)權(quán)越多;(2)式表明,在產(chǎn)權(quán)總量一定的前提下,保留在公共域中的產(chǎn)權(quán)越多,可以被明晰界定和有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)就越少*。根據(jù)巴澤爾的理論,由于交易費用C1的存在,產(chǎn)權(quán)不可能得到完全的界定。也就是說,產(chǎn)權(quán)公共域Ⅰ是永遠存在的,只不過隨著技術(shù)因素的變化,公共域中的產(chǎn)權(quán)會有所增減。設(shè)G1代表當(dāng)事人G1爭奪公共域Ⅰ產(chǎn)權(quán)資源的能力,G2代表另一方當(dāng)事人G2爭奪公共域Ⅰ產(chǎn)權(quán)資源的能力,并假定這種能力可以比較和量化。則:當(dāng)G1-G2<0,這表明當(dāng)事人G1爭奪公共域產(chǎn)權(quán)資源的能力弱于G2。此時會發(fā)生對G1的產(chǎn)權(quán)侵害。2.交易費用c2與產(chǎn)權(quán)公共域產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ是由于非正常因素或非技術(shù)因素產(chǎn)生的交易費用C2所導(dǎo)致的。不難理解,如果不存在非正常因素,當(dāng)事人G1將完全擁有A的產(chǎn)權(quán)。然而,由于非正常因素的存在,他被迫放棄對一部分產(chǎn)權(quán)的追求,從而使得這部分產(chǎn)權(quán)留在了公共域中,使公共域中的產(chǎn)權(quán)得到了擴張。從這個意義上講,公共域Ⅱ中的產(chǎn)權(quán)是A的一部分產(chǎn)權(quán)。顯然,留在公共域Ⅱ中的產(chǎn)權(quán)已構(gòu)成對當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)侵害。設(shè)C2為非正常因素引起的交易費用;A為可以界定清楚并且能夠有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán);A1為由于C2的存在不得不留在公共域中的產(chǎn)權(quán),它形成了產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ;A2為真正明晰界定并有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán);交易費用C2和產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ之間的關(guān)系可簡單地描述為:圖3為交易費用C2、產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ及其產(chǎn)權(quán)侵害關(guān)系圖。(4)式表明,A1與非正常因素引起的交易費用C2成正比。C2越大,產(chǎn)權(quán)所有人被迫放棄的產(chǎn)權(quán)也就越大;(5)式表明,產(chǎn)權(quán)所有人真正能擁有的產(chǎn)權(quán)A2與C2成反比,C2越小,真正為產(chǎn)權(quán)所有人擁有的產(chǎn)權(quán)也就越多;(6)式表明,A1和A2共同構(gòu)成在不存在非正常因素下可以界定清楚并有效執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)A。同樣,我們假設(shè)G1代表當(dāng)事人G1爭奪公共域Ⅱ產(chǎn)權(quán)資源的能力,G2代表另一方當(dāng)事人G2爭奪公共域Ⅱ產(chǎn)權(quán)資源的能力,并假定這種能力可以比較和量化。則:當(dāng)G1-G2≥0時,當(dāng)事人G1爭奪公共域產(chǎn)權(quán)資源的能力至少不弱于G2,能夠通過對產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ中產(chǎn)權(quán)的爭奪,減少對自己的產(chǎn)權(quán)侵害。當(dāng)G1-G2<0時,當(dāng)事人G1爭奪公共域產(chǎn)權(quán)資源的能力弱于其他攫取人,無法平等地獲取產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ中的產(chǎn)權(quán)資源。在這種狀態(tài)下,當(dāng)事人受到較大的產(chǎn)權(quán)侵害。三、土地的征收方式我國現(xiàn)行的土地征用制度發(fā)端于計劃經(jīng)濟時代,其歷史可追溯到建國初期,目前已初步形成以《憲法》為基礎(chǔ)、以《土地管理法》及相關(guān)條例為中心的土地征用制度法律體系。1950年《土地改革法》規(guī)定了土地征用的兩種形式:沒收和征收;1950年公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第9條規(guī)定,“城市郊區(qū)所有沒收或征收得來的農(nóng)業(yè)土地,一律歸國家所有,由市人民政府管理”,“國家為市政建設(shè)及其他需要收回由農(nóng)民耕種的國有土地時,應(yīng)給耕種該項土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓谩薄?982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定,國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè),可以征用集體所有的土地,而且“征用的土地,所有權(quán)屬于國家,用地單位只有使用權(quán)”;1986年和1998年的《土地管理法》進一步明確指出,“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”;第十屆全國人民代表大會第二次會議修改的《憲法》規(guī)定,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！辈豢煞裾J(rèn),現(xiàn)行土地征用制度的產(chǎn)生有其特殊的時代背景,它在保證國家社會經(jīng)濟發(fā)展的同時也在一定程度和一定范圍內(nèi)侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。(一)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定:一個從理論上分析,土地征用是政府為了公共利益的需要而依法強制地取得他人土地并給予補償?shù)男袨?。RaleighBarlowe(1978)認(rèn)為,征用權(quán)是最高統(tǒng)治者在沒有征得所有者同意的情況下將財產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力,是政府與生俱來的權(quán)力,是一種憲法特權(quán)。土地征用是典型的公權(quán)行為。國家出于公共利益的需要,在一定范圍內(nèi)征用土地是完全應(yīng)該的。但是,公共利益這一概念具有高度的抽象性,如何準(zhǔn)確界定公共利益已成為世界性的難題。因為,一方面,隨著時間的推移和經(jīng)濟的發(fā)展,土地征用的公共利益含義不斷變化,例如,美國土地征用公共目的的內(nèi)容已從過去的“公共使用土地”擴大到“公共利益土地”;另一方面,當(dāng)人們的土地利用行為界于公共利益與私人利益之間時,其土地利用的性質(zhì)具有不確定性。與此同時,盡管土地征用是一種典型的非市場方式,但并不否認(rèn)它又是一種經(jīng)濟行為。就土地征用的補償而言,它要求國家對被征用人或其他人給予一定的經(jīng)濟補償。一般說來,土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的確定主要有完全補償原則、不完全補償原則和相當(dāng)補償原則,并且就國際趨勢分析,往往對被征用者給予更充分、更完全的補償。然而,作為制定土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的土地價值的測定存在技術(shù)上的困難?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的資源環(huán)境經(jīng)濟理論認(rèn)為,土地資源除了能夠給人類帶來直接的物質(zhì)享受外,還有其他方面的功能。諸培新等(2003)指出,土地資源價值包括直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值等;錢忠好(2003)指出,農(nóng)用地不僅具有提供農(nóng)產(chǎn)品獲得直接生產(chǎn)性收益的功能、提供社會保障及勞動享受等非生產(chǎn)性功能,還有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保障生態(tài)安全等功能。無疑,對土地資源間接使用價值、選擇價值、非使用價值、非生產(chǎn)性收益的計量存在技術(shù)上的困難(錢忠好,2004),這使得人們只能根據(jù)能確認(rèn)的土地價值來界定和執(zhí)行土地產(chǎn)權(quán),從而使一部分土地產(chǎn)權(quán)留置于公共域Ⅰ中。(二)國家土地征用權(quán)的濫用盡管《土地管理法》規(guī)定,“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理,已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有,村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。”農(nóng)民集體在法律上、名義上擁有集體所有制土地的較為完全的產(chǎn)權(quán),但是,由于土地征用相關(guān)法律、法規(guī)的不當(dāng)限制,農(nóng)民不得不放棄一部分本該屬于自己的權(quán)利。我國現(xiàn)行土地征用制度的典型特征是政府壟斷(錢忠好,2004):政府禁止土地所有權(quán)市場、壟斷一級土地市場,土地征用成為國家獲得非農(nóng)建設(shè)用地的主要手段。我國《憲法》、《土地管理法》明確規(guī)定土地征用須以公共利益需要為目的,但相關(guān)法律不僅未對公共利益做出明確的界定,而且《土地管理法》將征地范圍從《憲法》規(guī)定的公共利益需要擴大為包括非公共利益需要的一切用地項目,“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。這導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用,國家土地征用行為缺乏規(guī)范,征用權(quán)遠遠超出公共利益的需要(鄭振源,2000)。曲福田等的研究表明,某省11個縣1992年的200個最大的用地項目中,屬于公共事業(yè)的僅有42項,而以盈利為目的的公司、企業(yè)項目高達148項,其中房地產(chǎn)項目35項(曲福田,1997)。對公共利益的解釋變成職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力(黃東東,2003)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定,任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地,這意味著即使不符合公共利益的農(nóng)地轉(zhuǎn)用也必須先征為國有,土地征用是集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的唯一方法和途徑;第六十三條規(guī)定,除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外,農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),一切經(jīng)營或變相經(jīng)營集體建設(shè)用地都是非法的。雖然國家規(guī)定了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民所有,然而,在農(nóng)地非農(nóng)化的過程中,上述法律規(guī)定和限制的存在使農(nóng)民獲取農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的成本極為高昂而不得不放棄這部分權(quán)利,進而形成土地產(chǎn)權(quán)公共域Ⅱ。(三)農(nóng)民團體對政府權(quán)力的存在較大的自無論是對流入公共域Ⅰ的產(chǎn)權(quán),還是流入公共域Ⅱ的產(chǎn)權(quán),農(nóng)民都不能以一個平等者的身份來分