理性地界定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

理性地界定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

恩施的經(jīng)濟(jì)打破了古典時(shí)期“預(yù)算平衡”的基本理念，提出了“功能預(yù)算”的理論，為“預(yù)算”鋪平了道路。政府的預(yù)算赤字是一個(gè)流量概念,指政府當(dāng)年收不抵支的部分。預(yù)算赤字會(huì)形成政府債務(wù),如果沒有及時(shí)地全部?jī)斶€,就會(huì)累積構(gòu)成政府的債務(wù)余額,政府債務(wù)余額是一個(gè)存量,無論是預(yù)算赤字還是債務(wù)余額都反映了政府收不抵支的財(cái)務(wù)狀況。因此,在主流經(jīng)濟(jì)理論看來,政府的赤字預(yù)算和債務(wù)都隱含著其“破產(chǎn)”的可能性。根據(jù)凱恩斯主義的經(jīng)濟(jì)理論,赤字預(yù)算是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退的重要手段,而經(jīng)濟(jì)衰退是一個(gè)持續(xù)的過程,這就意味著難以在短期內(nèi)保證政府的赤字預(yù)算回歸平衡,債務(wù)累積存在必然性。所以,預(yù)算赤字和債務(wù)余額就理所當(dāng)然地成為財(cái)政學(xué)家和政治家關(guān)注的兩個(gè)判斷政府財(cái)政破產(chǎn)可能性的重要指標(biāo)。如果赤字率和債務(wù)率超過了一定的界限,就被認(rèn)為存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。例如,1991年,歐共體國(guó)家就在《馬斯特里赫特條約》中提出了關(guān)于赤字和債務(wù)的“國(guó)際安全線”,作為衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《馬約》規(guī)定,財(cái)政狀況穩(wěn)定是指成員國(guó)財(cái)政不應(yīng)有“過度赤字”,一是赤字占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不應(yīng)超過3%;二是政府債務(wù)總額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不應(yīng)超過60%。我國(guó)中央政府為了控制地方政府財(cái)政赤字帶來的風(fēng)險(xiǎn),在《預(yù)算法》第二十八條中明文規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@就是說,在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政工作中已形成了基本的共識(shí),即使用赤字率和債務(wù)率來作為衡量政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。然而,在理論上,關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的討論方興未艾。盡管關(guān)于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)涌現(xiàn)了一系列的經(jīng)典文獻(xiàn),也形成了基本的分析范式,但從已有的研究中不難看出,如何界定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本問題卻仍然沒有達(dá)成共識(shí)。本文將在已有相關(guān)研究的述評(píng)基礎(chǔ)之上,對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新界定,并進(jìn)一步探討財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成的原因,進(jìn)而提出對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理的基本看法。一、文獻(xiàn)評(píng)論(一)政府債務(wù)研究在混合經(jīng)濟(jì)中,政府行使其職能是在政府預(yù)算中體現(xiàn)出來的。就財(cái)政論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)政府自身收不抵支時(shí),就會(huì)形成赤字和債務(wù),這意味著財(cái)政的不平衡,而財(cái)政不平衡蘊(yùn)含著政府無力償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此,判斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)則就是財(cái)政平衡。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的定義,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在遭受某種沖擊,如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)偏離預(yù)期、失業(yè)率上升、利率升高、貨幣貶值、貿(mào)易條件惡化、自然災(zāi)害、政府擔(dān)保需要償付等后,財(cái)政運(yùn)行結(jié)果顯著偏離預(yù)算(或其他財(cái)政預(yù)測(cè))的可能性。事實(shí)上就財(cái)政論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以說是從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)期就已興起并一直延續(xù)至今的傳統(tǒng)。只不過近些年來,經(jīng)濟(jì)學(xué)家在這一傳統(tǒng)框架下進(jìn)行了拓展,并形成了新的內(nèi)容,主要包括以下兩個(gè)方面的進(jìn)展:1.突破了以往對(duì)政府債務(wù)的局限認(rèn)識(shí),對(duì)政府債務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行了拓展。這方面的研究以世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Brixi和Schick為代表。他們提出“政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”,將政府債務(wù)區(qū)分為兩個(gè)層次:第一個(gè)層次是直接負(fù)債和或有負(fù)債,前者是指任何情況下都存在的負(fù)債,與其他事件的發(fā)生無關(guān);后者是指在特定情況下才存在的負(fù)債,與其他事件的發(fā)生相關(guān)。第二個(gè)層次是顯性負(fù)債和隱性負(fù)債,前者是通過法律契約或承諾等形式確定的負(fù)債;后者是根據(jù)將來可能出現(xiàn)的情況推定的道義上的負(fù)債。兩個(gè)層次相互交叉形成四種類型的政府債務(wù):直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債、或有隱性負(fù)債。這實(shí)際上指出了兩種類型的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):一是直接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),即由財(cái)政直接承擔(dān)債務(wù),主要是直接顯性債務(wù);二是間接財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),包括直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù),財(cái)政何時(shí)必須承擔(dān)這些債務(wù)以及承擔(dān)債務(wù)的規(guī)模都是取決于一定條件的。Brixi等的這種突破被運(yùn)用于很多國(guó)家的具體研究中。2.突破了從短期關(guān)注財(cái)政不平衡的認(rèn)識(shí),提出了應(yīng)從長(zhǎng)期來看待財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn),主張財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是財(cái)政的不可持續(xù)性。國(guó)際貨幣基金曾提出運(yùn)用平衡表來判斷財(cái)政可持續(xù)性的分析框架。政府的資產(chǎn)負(fù)債關(guān)系可以由以下公式表示:外匯儲(chǔ)備存量+政府未來收入的現(xiàn)值=政府未來支出的現(xiàn)值+內(nèi)債+外債+政府資產(chǎn)凈值。如果資產(chǎn)超過負(fù)債,凈值為正,則政府有償債能力;如果凈值為負(fù),則政府無償付能力。Chalk和Hemming指出財(cái)政的可持續(xù)性要求政府預(yù)算既要滿足靜態(tài)預(yù)算約束,還需要滿足跨期預(yù)算約束。國(guó)內(nèi)學(xué)者余永定(2000)提出的財(cái)政穩(wěn)定也是類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為財(cái)政穩(wěn)定包含三層含義:首先,如果政府能夠長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡,則政府財(cái)政處于穩(wěn)定狀態(tài);其次,盡管在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡,但政府能夠發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資,則政府財(cái)政依然可以認(rèn)為處于穩(wěn)定狀態(tài);最后,如果在經(jīng)濟(jì)中存在這樣一種機(jī)制,即當(dāng)財(cái)政脫離穩(wěn)定狀態(tài)之后,經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政狀況恢復(fù)或趨于穩(wěn)定狀態(tài),則政府財(cái)政還可以認(rèn)為是穩(wěn)定的。(二)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要特性是公共風(fēng)險(xiǎn)劉尚希試圖跳出就財(cái)政論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度來討論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),以期建立起一個(gè)更加廣泛的分析框架。他在《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)分析框架》中,把政府既當(dāng)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體,又當(dāng)成一個(gè)公共主體。通過這樣的方法來完成對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的拓展。從經(jīng)濟(jì)主體出發(fā)所討論的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指在既定的政府預(yù)算框架下執(zhí)行預(yù)算過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),是屬于“怎么做”這個(gè)操作層次的風(fēng)險(xiǎn);而政府作為公共主體,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府決策層次的風(fēng)險(xiǎn),即政府在決定要“干什么”的過程中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在政府以公共主體身份化解公共風(fēng)險(xiǎn)的過程中,面臨著兩個(gè)方面的不確定性:公共資源的不確定性;支出責(zé)任和義務(wù)的不確定性。因此,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在表現(xiàn)形式上可能是赤字不可持續(xù)、債務(wù)不可持續(xù)、財(cái)政不可持續(xù),并且會(huì)反過來滲透到經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退和政治不穩(wěn)定。從性質(zhì)上看,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來自于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)(私人風(fēng)險(xiǎn))的轉(zhuǎn)化。企業(yè)、個(gè)人及其他機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)在一定的條件下都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其轉(zhuǎn)化的臨界點(diǎn)是私人風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楣诧L(fēng)險(xiǎn)。至于公共風(fēng)險(xiǎn)的形成是一個(gè)社會(huì)契約的形成過程,是一個(gè)慢變量。當(dāng)多數(shù)社會(huì)公眾認(rèn)為私人風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由政府出面救助或承擔(dān)最基本的支出責(zé)任時(shí),私人的事情就變成了社會(huì)的事務(wù),即私人風(fēng)險(xiǎn)就變成了公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府承擔(dān)和化解公共風(fēng)險(xiǎn)過程中可能出現(xiàn)的一種結(jié)果。雖然從結(jié)果看,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是化解公共風(fēng)險(xiǎn)過程中產(chǎn)生的,但其來源卻有兩個(gè):一是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的公共風(fēng)險(xiǎn);二是政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上也屬于公共風(fēng)險(xiǎn),決定了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有以下特點(diǎn):(1)在既定的制度框架內(nèi),財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不能被轉(zhuǎn)移,也不能被分散。因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理不能采用類似企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的辦法,而只能從制度變遷來尋找根本出路。(2)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)屬于“兜底”風(fēng)險(xiǎn),即財(cái)政是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)邊際意義上的最終承擔(dān)者。不能對(duì)出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)大包大攬,而只應(yīng)該作為最后一名承擔(dān)者承擔(dān)最后一份風(fēng)險(xiǎn)。(3)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有非敏感性。這是由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性決定的。因此財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)容易累積,增大了風(fēng)險(xiǎn)的壓力,一旦爆發(fā),可能形成財(cái)政危機(jī),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有很大的破壞力。(三)結(jié)論:公共風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)部門,不是外部部門在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的研究成果中,我們認(rèn)為還有一些問題是值得斟酌的。首先,把政府債務(wù)作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是典型的就財(cái)政論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn),我們認(rèn)為這是一種部門風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí),有其局限性。其實(shí)質(zhì)是把政府部門和家庭、企業(yè)等私人部門同等看待,犯了合成邏輯的錯(cuò)誤。如前所述,現(xiàn)代社會(huì)是一種“混合經(jīng)濟(jì)”體制,盡管中西方在“混合經(jīng)濟(jì)”體制的內(nèi)容上有差異,但是,由于財(cái)政制度是“混合經(jīng)濟(jì)”的結(jié)合部,所以包括稅收制度、預(yù)算制度、分稅制財(cái)政體制等在內(nèi)的財(cái)政制度總是“混合經(jīng)濟(jì)”最核心的制度。因此,各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最終都會(huì)在財(cái)政制度上顯現(xiàn)出來。這就是財(cái)政部門不同于其他私人部門的特殊性,即財(cái)政部門不僅是耗費(fèi)資源運(yùn)行的機(jī)構(gòu),還是真正的“上層建筑”,是社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”的表達(dá)形式。這就決定了財(cái)政部門在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中處于一個(gè)兜底的地位。按照這樣的邏輯,如果單純的從政府債務(wù)的角度來界定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),則不能把握社會(huì)中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要害。我們認(rèn)為,單純的就政府部門的債務(wù)論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不能真實(shí)反映出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要,其理由是:如果單純從部門觀點(diǎn)來看,財(cái)政部門本身并沒有風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要的特性就是具有轉(zhuǎn)嫁性,很多類型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可以通過各種各樣的形式從一個(gè)部門轉(zhuǎn)移到另一個(gè)部門,從一個(gè)子系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)子系統(tǒng),所以說財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。更為關(guān)鍵的問題是,如前所述,政府部門是社會(huì)體系中最為特殊的部門,它們掌握了大量的政策工具,并且在信息上具有極大的優(yōu)勢(shì)。所以,政府部門要轉(zhuǎn)移其部門本身的風(fēng)險(xiǎn)是輕而易舉的。其次,對(duì)于劉尚希就公共風(fēng)險(xiǎn)論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的觀點(diǎn),其區(qū)分了政府雙重主體的身份,把政府部門和家庭、企業(yè)等私人部門的區(qū)別開來,這是一個(gè)重要的突破。但是,在研究過程中,仍然只使用了經(jīng)驗(yàn)方法,在方法論上并沒有突破,從而導(dǎo)致在探討財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)還是無法超越部門風(fēng)險(xiǎn)的局限?，F(xiàn)象和準(zhǔn)則是社會(huì)科學(xué)的一對(duì)范疇,現(xiàn)象是對(duì)準(zhǔn)則的表達(dá),但表達(dá)出來的并不是準(zhǔn)則本身。所以在社會(huì)科學(xué)中需要進(jìn)行理性思辨,探索現(xiàn)象之后的準(zhǔn)則,而這是經(jīng)驗(yàn)方法無法做到的。必須運(yùn)用理性方法才能真正找到政府部門和私人部門之間的區(qū)別,才能了解政府部門存在的基礎(chǔ),從而對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)做出科學(xué)的界定。除此之外,劉尚希還認(rèn)為,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是公共風(fēng)險(xiǎn)。這一結(jié)論成立的基礎(chǔ)是,能找到判斷公共屬性和私人屬性界限的準(zhǔn)則,但事實(shí)上,公共屬性和私人屬性的界限是模糊的,并不能清晰的指出社會(huì)系統(tǒng)中哪些問題是公共屬性的,哪些問題是私人屬性的。根據(jù)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),可以根據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)方面來對(duì)物的公共屬性進(jìn)行區(qū)分,但人類的行為不受到物的約束,這實(shí)際上是機(jī)械唯物論。在混合經(jīng)濟(jì)中,私有化和公有化總是交錯(cuò)進(jìn)行的,并沒有嚴(yán)格的局限于物的屬性,這就論證了我們的觀點(diǎn)。因此,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是公共風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)論值得進(jìn)一步商榷。二、社會(huì)系統(tǒng)的研究財(cái)政是現(xiàn)代社會(huì)的核心組成部分,社會(huì)系統(tǒng)的狀態(tài)決定了財(cái)政的狀態(tài),而財(cái)政的狀態(tài)又會(huì)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的狀態(tài)產(chǎn)生能動(dòng)作用。因此,對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的研究離不開對(duì)財(cái)政的研究,對(duì)財(cái)政的研究也離不開對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的研究。同樣,要對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的探討,就必須對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行分析和歸納,再在此基礎(chǔ)之上界定財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(一)從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)看社會(huì)損失隨著傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)下物質(zhì)文明的爆炸性增長(zhǎng),物質(zhì)的貧乏不再成為人們關(guān)注的主要問題,越來越多的人開始把注意力放到了現(xiàn)代性所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)之上。德國(guó)社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克具有洞察力的把后工業(yè)社會(huì)定義為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。風(fēng)險(xiǎn)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一概念的基本范疇,理論界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)概念的界定主要有兩個(gè)傾向:其一是從不確定性的角度來看待風(fēng)險(xiǎn);其二是從損失性角度來看待風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為,無論是單從不確定性的角度還是損失性的角度來定義風(fēng)險(xiǎn)都是有失偏頗的。首先,風(fēng)險(xiǎn)無疑是不確定的,確定的事件無法規(guī)避,不屬于風(fēng)險(xiǎn)討論的范疇,比如死亡是任何人都不可能規(guī)避的,就不是風(fēng)險(xiǎn)。只有導(dǎo)致死亡的原因存在各種可能性,才會(huì)在風(fēng)險(xiǎn)的語境下進(jìn)行討論;其次,風(fēng)險(xiǎn)無疑具有損失性。如果某種可能的事件不造成損失,那么就沒有規(guī)避的必要,不需要看待成風(fēng)險(xiǎn)。在類似于“如風(fēng)險(xiǎn)越高,收益越大”這樣的語境下,風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是收益和損失的一種分布。這實(shí)際上是混淆了風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì),即風(fēng)險(xiǎn)是機(jī)會(huì)成本。所以,是否可能并且是否有必要規(guī)避某事件發(fā)生是判斷是否是風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此,我們認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)就是損失的不確定性。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)層面是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)是不能混同的,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)之前加了“社會(huì)”這個(gè)限定詞,指代的是某種具有具體屬性的風(fēng)險(xiǎn)。盡管有所區(qū)別,但社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)概念而言,可以看作是邏輯上的延伸。所以,我們可以把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)定義成社會(huì)損失的不確定性。為了使這一定義的涵義更加確切和具體,就有必要對(duì)以下問題進(jìn)行進(jìn)一步的探討:即判斷社會(huì)損失的標(biāo)準(zhǔn)是什么?一些研究認(rèn)為社會(huì)損失就是指社會(huì)失序和社會(huì)混亂,這種社會(huì)失序和混亂是由一部分社會(huì)成員或社會(huì)團(tuán)體反叛社會(huì)的行為所引起的。我們認(rèn)為,從現(xiàn)象的角度難以界定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的清晰界限,原因是判斷標(biāo)準(zhǔn)是“準(zhǔn)則”,“準(zhǔn)則”是一個(gè)形而上的理性范疇,“理性準(zhǔn)則”能被形而下的社會(huì)現(xiàn)象表達(dá),但現(xiàn)象所表達(dá)的并不是理性準(zhǔn)則本身。所以用經(jīng)驗(yàn)主義的方法論獲得的基于現(xiàn)象的判斷標(biāo)準(zhǔn)達(dá)有其局限性,因?yàn)槠渥陨硪仓皇恰袄硇詼?zhǔn)則”的表達(dá),不能完整的反映理性準(zhǔn)則的內(nèi)涵。要獲得“理性準(zhǔn)則”,首先必須在方法論上跳出經(jīng)驗(yàn)主義的框框,運(yùn)用理性方法才能獲得“理性準(zhǔn)則”?！敖?jīng)驗(yàn)方法”是主流經(jīng)濟(jì)理論普遍采用的方法,以“現(xiàn)象假設(shè)”為前提,把人的“共性”和“個(gè)性”割裂開來,實(shí)際上不承認(rèn)“共性”的客觀存在,認(rèn)為“公共性”只是“個(gè)性”加總的結(jié)果;“理性方法”以“理性”即“社會(huì)現(xiàn)象的本質(zhì)”為假設(shè)前提。理性方法認(rèn)為,“社會(huì)”就是”人“的“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的辯證統(tǒng)一。“社會(huì)現(xiàn)象”就是“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式。經(jīng)驗(yàn)方法得不出“判斷標(biāo)準(zhǔn)”就是因?yàn)椤芭袛鄻?biāo)準(zhǔn)”必須是“共性準(zhǔn)則”而不能是“個(gè)性準(zhǔn)則”,這就是說,只有”共性準(zhǔn)則“才能立法。所以,只有在統(tǒng)一“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的理性方法內(nèi),才能獲得判斷標(biāo)準(zhǔn)?；凇袄硇苑椒ā?我們認(rèn)為應(yīng)該把社會(huì)的“公正正義”作為判斷社會(huì)損失的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)樯鐣?huì)的“公正正義”才是社會(huì)的“共性準(zhǔn)則”?！肮x”就是社會(huì)中所有個(gè)體共同遵守的基本準(zhǔn)則。由于“人”的“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”總是存在矛盾的。這就是說,作為個(gè)體的人可能會(huì)在行為上違背“公正正義”。我們可以認(rèn)為,任何違背社會(huì)“公正正義”的事件都在原則上形成社會(huì)損失。由此可知,我們沒有把判斷社會(huì)損失的原則定性某一類“個(gè)體”的行為或者現(xiàn)象,而是“公共”準(zhǔn)則?；诖?可以給出關(guān)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的正式的定義。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就是社會(huì)“公正正義”的共性準(zhǔn)則遭到破壞的可能性。如果某些事件一旦發(fā)生就會(huì)破壞社會(huì)公正正義,影響社會(huì)穩(wěn)定,我們就認(rèn)為這些可能發(fā)生的潛在事件會(huì)帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。綜上所述,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是廣義的、宏觀的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)存在以下一些特征:其一,社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)不能被社會(huì)自我化解。因?yàn)?如果社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能被社會(huì)自我化解和規(guī)避,就不存在損失可能性,那么也就不存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這在邏輯上是不成立的;其二,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)在社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)嫁并且不斷累積。由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不存在自我化解的可能性,所以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成,并且沒有得到妥善處理的話,社會(huì)系統(tǒng)就有可能在不同的子系統(tǒng)中轉(zhuǎn)嫁,比如生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。也可能在不同的利益群體間轉(zhuǎn)嫁,通常是從強(qiáng)勢(shì)群體向弱勢(shì)群體轉(zhuǎn)嫁。因此認(rèn)為“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是平均主義者”的觀點(diǎn)是有失偏頗的。由于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一直處于社會(huì)系統(tǒng)內(nèi),所以會(huì)不斷累積,直到風(fēng)險(xiǎn)演化成危機(jī),對(duì)社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”造成沖擊;其三,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)“公正正義”相聯(lián)系。言下之意是任何威脅到社會(huì)“公正正義”的事件都可以定性為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(二)“公共”的定義和性質(zhì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一樣,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是風(fēng)險(xiǎn)這一概念的邏輯延伸。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是財(cái)政損失的可能性。要界定這一定義的清晰的內(nèi)涵,則問題的關(guān)鍵仍然是:判斷財(cái)政損失的標(biāo)準(zhǔn)是什么。政府又被稱為“公共部門”,這是政府和家庭、企業(yè)等私人部門的本質(zhì)區(qū)別所在。為什么政府會(huì)被稱為“公共部門”呢?從理性方法看,這是因?yàn)檎恰肮病边@一“共性準(zhǔn)則”的表達(dá)形式。那么,“公共”應(yīng)該如何界定呢?薩繆爾森所提出的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是主流經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于“公共”的經(jīng)典界定。按照這一定義,根據(jù)“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的程度,可以在“純公共物品”和“私人物品”之間進(jìn)行物品公共屬性程度的排列。提供“公共物品”是政府的職能。我們認(rèn)為,“公共”不是主流經(jīng)濟(jì)理論所說的“個(gè)人偏好的集合”,而是社會(huì)的“共性”。“公共”作為“共性準(zhǔn)則”實(shí)際上就是社會(huì)的“共性準(zhǔn)則”,即“公正正義”。政府是“公共”的表達(dá)形式就是說政府是社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”的表達(dá)形式。這才是政府真正異于家庭、企業(yè)等私人部門的特殊性所在。這就是說,政府不僅是一個(gè)世俗組織,而且也是社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”的代表,是真正的“形而上”,這就是“上層建筑”意義上的政府形態(tài)。這樣來看,根據(jù)“共性準(zhǔn)則”才能立法的原則,應(yīng)該把社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”是否實(shí)現(xiàn)作為財(cái)政損失的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如果答案是否定的,則可以認(rèn)為社會(huì)處于一個(gè)“財(cái)政損失”的狀態(tài),是“共性準(zhǔn)則”意義上的政府“破產(chǎn)”。如果社會(huì)能自發(fā)公正且有序的運(yùn)行,則并不需要政府發(fā)揮太大的作用,這就是古典政府的理論前提和觀點(diǎn)。但現(xiàn)實(shí)中,由于存在“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的矛盾,社會(huì)并不能總是自發(fā)的趨于一種和諧的狀態(tài),當(dāng)“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的矛盾不能在社會(huì)內(nèi)部得到調(diào)和時(shí),政府就需要對(duì)社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”加以維護(hù)以表達(dá)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。這可以說是政府的目標(biāo)或者職能。根據(jù)以上分析,可以給出“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的正式定義:財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是社會(huì)“公正正義”的共性準(zhǔn)則無法實(shí)現(xiàn)的可能性。(三)從“社會(huì)”到“財(cái)政”在混合經(jīng)濟(jì)中,財(cái)政體制是各種社會(huì)制度的結(jié)合部。無論是公共部門的矛盾還是私人部門的矛盾都會(huì)在財(cái)政體制上表現(xiàn)出來。因此,分稅制財(cái)政體制是整個(gè)混合經(jīng)濟(jì)中最為核心的制度。這就決定了財(cái)政為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)兜底的地位。政府部門作為上層建筑,又決定其它部門的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到政府部門后就不能再轉(zhuǎn)嫁,否則,就會(huì)導(dǎo)致政府無法維護(hù)社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”,政府就會(huì)面臨“共性準(zhǔn)則”意義上的“破產(chǎn)”。所以,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式。所有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)表現(xiàn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,因?yàn)樵诶硇苑椒磥?“社會(huì)”和“公共”是一致的,所以它們的判斷準(zhǔn)則也是一致的,都是“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。這就是說,有社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就必有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。既然如此,為什么要把“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”的概念獨(dú)立于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提出來呢?這是因?yàn)椤吧鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)”和“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”也存在本質(zhì)上的區(qū)別,那就是政府相對(duì)于其他社會(huì)部門有其特殊性,即政府自身代表“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。所以,從這個(gè)角度來看,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不能再在社會(huì)系統(tǒng)中轉(zhuǎn)嫁。前文已經(jīng)指出,主流理論把財(cái)政部門視為和私人部門并列的部門,從部門的觀點(diǎn)來把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視為政府部門收不抵支的風(fēng)險(xiǎn),是忽視了政府作為“公共”這一理性準(zhǔn)則的表現(xiàn)形式的結(jié)果,犯了合成邏輯的錯(cuò)誤。按照我們的邏輯,政府部門收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該這樣看待:如果政府部門的收不抵支的社會(huì)現(xiàn)象破壞了社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”,那么在邏輯上其既是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),又是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。反之,如果政府部門的收不抵支的社會(huì)現(xiàn)象并沒有破壞社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”,那么其既不是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),更不是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。比如,在我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的過程中,一方面要求政府給市場(chǎng)放權(quán);另一方面要求政府改革管制經(jīng)濟(jì)的方式。這一“雙向改革”必然導(dǎo)致政府收入占GDP的比重以及中央財(cái)政收入占財(cái)政收入的比重的下降。從財(cái)政部門來看,顯然存在收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)。但我國(guó)的市場(chǎng)化改革實(shí)際上帶來了巨大的改革紅利,釋放了各種生產(chǎn)要素的生產(chǎn)力,極大的提高了GDP的增長(zhǎng)速度,增加了家庭、企業(yè)等私人部門的實(shí)際收入。這樣看,市場(chǎng)化改革廣受歡迎,并沒有演化成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上,改革本身是社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”的表現(xiàn)形式。三、共性準(zhǔn)則和個(gè)性準(zhǔn)則之間的矛盾財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接原因就是社會(huì)中存在可能破壞“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”的社會(huì)現(xiàn)象,即社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來源。如前所述,“社會(huì)”就是“人”的“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的辯證統(tǒng)一;“社會(huì)現(xiàn)象”就是“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式。所以,在現(xiàn)實(shí)中,表達(dá)出來的“社會(huì)現(xiàn)象”和社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”可能存在并不是一致的情況。這樣,“社會(huì)現(xiàn)象”就可能表現(xiàn)出和社會(huì)“公正正義”的“共性準(zhǔn)則“之間的矛盾。這就是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根源,也是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的充分條件。這一矛盾本質(zhì)上是“個(gè)性準(zhǔn)則”和“共性準(zhǔn)則”之間的矛盾。社會(huì)系統(tǒng)中的制度和政策是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的誘因。因此,在具體討論財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的原因時(shí),可以把焦點(diǎn)集中于制度和政策的“公正正義”性,以及不“公正正義”的制度和政策如何影響社會(huì)各部門的行為,使社會(huì)現(xiàn)象和“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”出現(xiàn)矛盾。(一)關(guān)于“共性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式從理性方法來說,財(cái)政體制相對(duì)于其他制度具有特殊性。在混合經(jīng)濟(jì)中,合乎“公正正義”的資源配置狀態(tài)是通過市場(chǎng)機(jī)制和非市場(chǎng)機(jī)制共同完成的。其中,非市場(chǎng)機(jī)制就具體表現(xiàn)為包括稅收制度、預(yù)算制度、分稅制度和轉(zhuǎn)移支付制度在內(nèi)的財(cái)政體制。所以,財(cái)政體制可以認(rèn)為是政府表達(dá)社會(huì)“公正正義”的主要制度。前文闡述了政府相對(duì)于其他社會(huì)部門的特殊性,即政府代表“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。在此,我們可以對(duì)政府的屬性加以更加詳盡的闡述。我們認(rèn)為,政府具有“二重性”:一方面,政府代表“公正正義”的共性準(zhǔn)則,是真正的“形而上”;另一方面,政府又是世俗組織,和其他社會(huì)部門一樣,其運(yùn)行要耗費(fèi)資源,是“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式。政府的“二重性”決定了財(cái)政體制的“二重性”,亦即稅收制度、預(yù)算制度、分稅制度和轉(zhuǎn)移支付制度都一方面代表“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”,另一方面又表現(xiàn)為資源配置的“工具”,是“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式。因此,財(cái)政體制也存在“共性準(zhǔn)則”和“個(gè)性準(zhǔn)則”的矛盾。這就是說,財(cái)政體制不一定合乎“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。那么,要使財(cái)政體制符合“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”要滿足什么樣的條件呢?我們認(rèn)為,“公正正義”的財(cái)政體制的基本準(zhǔn)則是“中性原則”。財(cái)政體制的中性原則包括“稅收中性原則”和“預(yù)算中性原則”。所謂稅收中性,就是稅收對(duì)市場(chǎng)的影響是中性的。要使稅收中性,就要對(duì)相同的稅基按同一原則進(jìn)行征稅,否則就會(huì)導(dǎo)致重復(fù)征稅,稅負(fù)不公將會(huì)影響到市場(chǎng)的資源配置和收入分配狀態(tài);所謂預(yù)算中性原則,政府在提供公共服務(wù)的過程中對(duì)市場(chǎng)的影響是中性的,并且個(gè)人繳納的稅收是其消費(fèi)公共服務(wù)所支付的價(jià)格。如果稅收和消費(fèi)的公共服務(wù)是不對(duì)稱的,那么將會(huì)導(dǎo)致某些消費(fèi)者獲得額外的補(bǔ)貼或額外的征稅,這同樣會(huì)影響到市場(chǎng)的資源配置和收入分配的狀態(tài)。所以,不中性的財(cái)政體制是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。(二)共性準(zhǔn)則:從個(gè)人至上到幸福起點(diǎn)混合經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)機(jī)制對(duì)保證“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”起決定性的作用,是說市場(chǎng)所蘊(yùn)含的自由精神為平等的分配原則提供了成長(zhǎng)和發(fā)育的土壤。但市場(chǎng)的有效運(yùn)行還是依賴于各種制度。文藝復(fù)興以來,主流理論的發(fā)展和制度的發(fā)育存在內(nèi)生關(guān)系。制度的形成和演進(jìn)受到主流理論的世界觀和方法論的極大影響。文藝復(fù)興是在反對(duì)宗教理性的呼聲中形成的。其重要的特征是把個(gè)人作為社會(huì)管理的基礎(chǔ),把人本主義推向極致。這種個(gè)人至上的觀點(diǎn)在哲學(xué)上表現(xiàn)為個(gè)人觀察是認(rèn)知的起點(diǎn);在經(jīng)濟(jì)學(xué)上表現(xiàn)為個(gè)人的感受是幸福的起點(diǎn);在法學(xué)上表現(xiàn)為個(gè)人是立法的起點(diǎn)。全面否認(rèn)公正正義的共性準(zhǔn)則對(duì)個(gè)人的重大影響。這一主流理論的世界觀和方法論對(duì)制度演化的重要影響是把“個(gè)性準(zhǔn)則”作為立法的標(biāo)準(zhǔn),把“個(gè)人”強(qiáng)調(diào)到了不適合的地位。在“個(gè)性準(zhǔn)則”立法和物質(zhì)表達(dá)“準(zhǔn)則”的社會(huì)思潮的影響下,制度演化存在更大的可能性偏離“公正正義”的“共性準(zhǔn)則”。因?yàn)檫@樣的世界觀和方法論本身就無法接近“共性準(zhǔn)則”,當(dāng)然就無法避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。我們不難在現(xiàn)實(shí)世界中找到例證來支持我們的觀點(diǎn),因?yàn)檫@樣的案例比比皆是。以現(xiàn)代金融體系為例。金融制度可以說是人類現(xiàn)代制度中最能讓人引以為傲的社會(huì)制度之一,它對(duì)于推進(jìn)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展,甚至對(duì)于人類進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)都起到了不可估量的作用。但是隨著金融理論的發(fā)展,金融制度越來越極端的強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義和物質(zhì)主義的價(jià)值。金融衍生工具的發(fā)展通過杠桿化進(jìn)一步把這種世界觀和方法論無限放大。金融制度越來越忽視社會(huì)關(guān)系的表達(dá)問題,而只強(qiáng)調(diào)財(cái)富的創(chuàng)造和愉悅感。這種光鮮但脆弱泡沫吹大后必然破滅,人類現(xiàn)代歷史上的系統(tǒng)性金融危機(jī)已經(jīng)成為不可忽視的問題,金融風(fēng)險(xiǎn)的后果,必然是社會(huì)的不穩(wěn)定和隨之而來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。(三)現(xiàn)象為準(zhǔn)則的政策判斷制度是長(zhǎng)期變量,但政策是短期變量。政策和制度一樣,也是“共性準(zhǔn)則”的表達(dá)方式,但作為工具,又存在和“共性準(zhǔn)則”不一致的風(fēng)險(xiǎn)。我們?cè)诖酥饕?jīng)濟(jì)政策的討論來闡述政策導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題。用短期政策來進(jìn)行需求管理,從而達(dá)到宏觀調(diào)控的目的是凱恩斯主義流行的結(jié)果。宏觀的說,經(jīng)濟(jì)政策包括財(cái)政政策和貨幣政策。用于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)政策,無論是財(cái)政政策還是貨幣政策,都有個(gè)重要特征就是“相機(jī)抉擇”。當(dāng)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí),就用積極的財(cái)政政策和貨幣政策加以刺激,當(dāng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí),就將積極的政策改為穩(wěn)健的政策。當(dāng)存在通貨膨脹時(shí),就用消極的貨幣政策,當(dāng)通貨緊縮時(shí),就用積極的貨幣政策。這就是典型的以現(xiàn)象為準(zhǔn)則的相機(jī)抉擇的方式。因此,這樣的邏輯在20世紀(jì)