集體土地征收中被征收人的權(quán)利行使

集體土地征收中被征收人的權(quán)利行使

土地征用是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益的需要以強(qiáng)制方式轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)和其他土地所有權(quán)，并對(duì)土地債務(wù)人進(jìn)行相應(yīng)的賠償?shù)姆苫顒?dòng)。土地征收中涉及的當(dāng)事人主要有三方:一是征收人,即行使征收權(quán)的主體,通常為代表國家履行征收職能的行政主體;二是被征收人,系指因土地征收而喪失權(quán)利或影響其權(quán)利行使的人,土地征收中的被征收人分為征收標(biāo)的的所有權(quán)人及其他權(quán)利人兩類,前者系指土地所有權(quán)人,后者是指土地所有人以外其他一切對(duì)該土地享有權(quán)益、且因土地征收而蒙受損失之人;1704三是需用地人,即為了實(shí)施公益項(xiàng)目而申請(qǐng)進(jìn)行土地征收的人,又稱土地征收請(qǐng)求權(quán)人。由于被征收人是對(duì)征收標(biāo)的享有權(quán)利或其權(quán)利因征收受到影響的人,因此,被征收人是土地征收中最為重要的當(dāng)事人。鑒于土地的多用途性及利用的復(fù)雜性,受到土地征收影響的不僅僅是土地的所有者,還包括對(duì)被征土地享有獨(dú)立權(quán)利的人以及因土地征收而使其權(quán)利受到影響的人。因此,明確被征收人的主體資格直接關(guān)系到誰有資格參與到征收法律關(guān)系之中,獨(dú)立享有征收法律、法規(guī)所賦予的各項(xiàng)權(quán)利;同時(shí),可以理順土地征收中各類復(fù)雜的關(guān)系,有利于被征收人基本權(quán)利的保護(hù),特別是補(bǔ)償范圍的確定與補(bǔ)償款的合理分配,避免土地征收中爭(zhēng)議糾紛的滋生。一、宅基地使用權(quán)因土地征收中的被征收人為因土地征收而喪失權(quán)利或影響其權(quán)利行使之人,故我們的分析首先從集體土地上的主要權(quán)利人開始。在我國,集體土地征收是消滅集體土地所有權(quán)的行為,因此,集體土地征收所涉及的權(quán)利人首先是集體土地的所有權(quán)人。但與土地私有制情形下的土地征收相比,土地使用權(quán)人與土地所有權(quán)人的分離使得我國集體土地征收較私有制國家的土地征收要復(fù)雜得多,集體土地征收涉及的權(quán)利人遠(yuǎn)不僅僅是集體土地的所有權(quán)人,甚至主要的權(quán)利人不是所有權(quán)人而是該土地的他物權(quán)人。根據(jù)集體土地功能與用途的不同,我國的集體土地可分為承包經(jīng)營性用地(包括耕地、林地、草地及其他農(nóng)業(yè)用地)、宅基地、自留山、自留地、集體建設(shè)用地。而這些不同功能的集體土地使用權(quán)都為我國的立法所肯定。(1)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)。物權(quán)法第124條規(guī)定,農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地,依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。第125條規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人對(duì)其承包經(jīng)營的集體所有或者國家所有由集體使用的土地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)是我國集體土地上的一類十分重要的用益物權(quán)。(2)關(guān)于宅基地使用權(quán)。物權(quán)法第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此,宅基地使用權(quán)是權(quán)利人為了建造自有自用房屋及其附屬設(shè)施而對(duì)集體土地享有的占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)是為物權(quán)法所確認(rèn)的、我國所特有的又一類用益物權(quán)。(3)關(guān)于自留山、自留地使用權(quán)。自留山、自留地是我國特定歷史條件下的產(chǎn)物,是在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社化運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村土地由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有時(shí)出現(xiàn)的對(duì)集體土地的一種特殊的使用形態(tài),“自留地”一詞最早出現(xiàn)在1955年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》中,1962年中共八屆十次全會(huì)通過并發(fā)布《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)(即通稱的“人民公社60條”),該條例第40條規(guī)定,由生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)劃出耕地面積的5%-7%分配給社員家庭作為自留地,長期不變,用于開展家庭副業(yè)生產(chǎn)。因此,自留山、自留地使用權(quán)是指社員依法對(duì)在農(nóng)業(yè)合作化后集體分配的自留山、自留地所享有的在自留山、自留地里種植農(nóng)作物的權(quán)利。集體土地實(shí)行承包經(jīng)營制后,自留山、自留地仍被保留下來并為憲法(第10條第2款)、土地管理法(第8條第2款)、物權(quán)法所確認(rèn),物權(quán)法第184條將自留山、自留地的使用權(quán)作為與耕地、宅基地并列的一項(xiàng)集體所有的土地使用權(quán)作了明列和規(guī)定。實(shí)踐中,不少人將自留山、自留地混同于承包地,實(shí)際上,兩者雖同為集體土地使用權(quán),卻是兩種不同類型的使用權(quán),分別構(gòu)成各自獨(dú)立的用益物權(quán),兩者的區(qū)別具體體現(xiàn)為:土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的使用權(quán),而自留山、自留地使用權(quán)是無期限的使用權(quán);土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn),而自留山、自留地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)(農(nóng)村土地承包法第32條),通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)(農(nóng)村土地承包法第49條),而自留山、自留地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn),也不能入股或抵押;土地承包經(jīng)營權(quán)可以由本集體成員享有,也可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位、個(gè)人享有(農(nóng)村土地承包法第48條),而自留山、自留地只能由本集體成員享有。(4)關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地是指(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi))集體經(jīng)濟(jì)組織為興辦(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或村內(nèi))企業(yè)、建設(shè)公共設(shè)施或公用事業(yè)而使用集體土地的情形,集體建設(shè)用地使用權(quán)是指權(quán)利人對(duì)集體用地享有的占有、使用、建設(shè)的權(quán)利,與土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利不同的是,我國物權(quán)法未將其作為一類獨(dú)立的用益物權(quán)加以規(guī)定。(5)地役權(quán)。除上述主要的集體土地使用權(quán)外,依據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,在集體土地上形成的用益物權(quán)還包括地役權(quán)。物權(quán)法第161條規(guī)定,地役權(quán)的期限由當(dāng)事人約定,但不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等用益物權(quán)的剩余期限。物權(quán)法第162條規(guī)定,土地所有權(quán)人享有地役權(quán)或者負(fù)擔(dān)地役權(quán)的,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)時(shí),該土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人繼續(xù)享有或者負(fù)擔(dān)已設(shè)立的地役權(quán)。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定,地役權(quán)作為需役地人所享有的一項(xiàng)物權(quán),構(gòu)成一種獨(dú)立的用益物權(quán)。除上述用益物權(quán)外,在集體土地上形成的他物權(quán)還包括抵押權(quán),又分為兩種情形:(1)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)。根據(jù)我國物權(quán)法第184條的規(guī)定,耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押,但根據(jù)農(nóng)村土地承包法第49條的規(guī)定,通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立的擔(dān)保物權(quán)。(2)集體建設(shè)用地上的建筑物及其建設(shè)用地使用權(quán)的抵押權(quán)。物權(quán)法第183條規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。因此,集體建設(shè)用地上的建筑物及其土地使用權(quán)的抵押權(quán)同樣構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立的擔(dān)保物權(quán)。綜上所述,在集體土地征收中,涉及的土地他物權(quán)人包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、自留山、自留地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人、地役權(quán)人等用益物權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人和集體建設(shè)用地上的建筑物及其土地使用權(quán)的抵押權(quán)人等擔(dān)保物權(quán)人。集體土地征收不僅涉及各類他物權(quán)人,而且還涉及地上物的所有權(quán)人。因土地征收不僅是將集體所有的土地征為國有,而且要將地上物全部拆除或鏟除并重新進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。因此,土地征收在消滅集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)、抵押權(quán)的同時(shí)必然一并消滅地上物的所有權(quán),集體土地地上物的所有權(quán)人也就相應(yīng)成為土地征收中的權(quán)利人。集體土地地上物所有權(quán)人主要有兩類:一類是地上建筑物、設(shè)施的所有權(quán)人,另一類是地上農(nóng)業(yè)作物的所有權(quán)人。地上建筑物、設(shè)施的所有權(quán)人又分為兩種情形:一是宅基地使用權(quán)人建造的住宅及其附屬設(shè)施。根據(jù)物權(quán)法第152條的規(guī)定,宅基地上的住宅及其附屬設(shè)施應(yīng)當(dāng)歸屬宅基地使用權(quán)人。二是集體建設(shè)用地使用權(quán)人所建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施。依據(jù)物權(quán)法的規(guī)定,集體土地上建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬集體建設(shè)用地使用權(quán)人。地上農(nóng)業(yè)作物包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)作物,地上農(nóng)業(yè)作物的所有權(quán)歸屬土地承包經(jīng)營權(quán)人或自留山、自留地使用權(quán)人。在全面梳理了我國集體土地征收中涉及的權(quán)利人的基礎(chǔ)上我們?cè)僖来畏治龈飨嚓P(guān)權(quán)利人在土地征收中應(yīng)具有的法律地位。二、集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組集體土地的所有權(quán)人在土地征收中屬于當(dāng)然的被征收人,這不是問題。問題在于:我國集體土地的所有人是誰?誰有資格作為所有權(quán)的代表?在回答這一問題之前,有必要簡(jiǎn)單梳理一下我國立法上關(guān)于集體土地所有人的規(guī)定。憲法第10條第2款規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留山、自留地,也屬于集體所有?！?2)該條規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的集體所有,但沒有明確具體的所有者。為了解決這一問題,民法通則第74條第2款規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！钡穹ㄍ▌t的這一規(guī)定既未明確集體土地的所有者,也未明確集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)行使權(quán)利的性質(zhì),而“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”更是讓人難以理解其所有權(quán)的歸屬。1986年通過的土地管理法第10條又再次規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。依土地管理法的規(guī)定,集體所有的土地分為三種不同類型并分別由不同的主體行使經(jīng)營管理權(quán)。但土地管理法對(duì)集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定仍含混不清,集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組行使的經(jīng)營管理權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利、是否就是所有權(quán)?立法回避了這一關(guān)鍵問題。物權(quán)法在討論中曾試圖給集體土地找一個(gè)主人,可最后還是沒能找到,只得再次回避了這一問題。258但物權(quán)法第59條第1款規(guī)定包括集體土地在內(nèi)的農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員集體所有。第2款規(guī)定,重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。第60條規(guī)定,對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等,依照下列規(guī)定行使所有權(quán):(一)屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);(二)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。與民法通則與土地管理法相比,雖然物權(quán)法最終也未能解決集體所有的所有權(quán)主體問題,但它明確了集體所有的代表者——村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。除上述主要的權(quán)利人外,集體土地上的權(quán)利人還有:土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人或承租人(1)等權(quán)利人。鑒于集體土地權(quán)利的復(fù)雜性,我們將集體土地上主要權(quán)利人圖示如下:在物權(quán)法已對(duì)集體所有權(quán)代表者作了規(guī)定的情形下,我們這里著重討論:在土地征收中,由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組作為集體土地所有權(quán)和被征收人的代表在法律上是否具有正當(dāng)性?在實(shí)踐中是否具有可行性?首先看集體經(jīng)濟(jì)組織,早期的集體經(jīng)濟(jì)組織是在改革開放后為解決農(nóng)村政經(jīng)分離的問題而以行政建制為基礎(chǔ)成立的經(jīng)濟(jì)組織,這些集體經(jīng)濟(jì)組織從成立起即帶有明顯的行政色彩,在人、才、物等方面都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)直接控制,組織的負(fù)責(zé)人也大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)兼任或委派,他們實(shí)際上只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)的代理人而非農(nóng)民集體的代表人,由他們代表農(nóng)民集體等于由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)代表農(nóng)民集體;再看村委會(huì)和村民小組,我國的村委會(huì)脫胎于原體制下的生產(chǎn)大隊(duì),村民小組則脫胎于原體制下的生產(chǎn)隊(duì),隨著基層政權(quán)組織的改革與整合,現(xiàn)在的村民小組在很多地方已經(jīng)消亡。關(guān)于村委會(huì),村民委員會(huì)組織法第2條將其定性為基層群眾性自治組織,基本職能是負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。從實(shí)踐來看,由于中國目前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況所決定,不少地方的村委會(huì)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的附庸,在重大問題的決定上它們實(shí)際上充當(dāng)了地方政府的代言人,在基層地方政府的決策與村民的利益發(fā)生矛盾與沖突時(shí),它們大多站在了政府的一邊,由它們作為集體土地所有者的代表參與土地征收難以真正代表農(nóng)民的意志、維護(hù)農(nóng)民的利益,因而它們也難得農(nóng)民的信任,實(shí)踐中因征地發(fā)生的沖突不斷,但這些沖突大多是在農(nóng)民與地方政府之間直接發(fā)生的,在發(fā)生這些沖突時(shí)很少看到村委會(huì)的身影特別是作為農(nóng)民利益代表者的身影,甚至有不少?zèng)_突就發(fā)生在農(nóng)民與村委會(huì)之間。從以上分析可以看出,在土地征收中,村民小組因不少已經(jīng)消亡或正在消亡而不具有可代表性,而無論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是村民委員會(huì)它們最終實(shí)際都受制于、聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,由它們作為土地征收中被征收人的代表實(shí)際上使我國的集體土地征收淪為在上下級(jí)政府之間玩的一場(chǎng)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)游戲,這就是為什么我國的地方政府征地如此容易、而農(nóng)民雖為不滿卻無可奈何、不少人不得不鋌而走險(xiǎn)暴力抗征的原因所在。綜合上述分析可以得出這樣的結(jié)論:由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組作為土地征收中被征收人的代表不具有正當(dāng)性和可行性。既然由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組作為土地征收的被征收人的代表不具有正當(dāng)性和可行性,那么,在現(xiàn)行集體土地所有制還難以動(dòng)搖、集體所有權(quán)的主體仍模糊不清的情形下誰有資格作為土地所有者與被征收人的代表呢?對(duì)此,我們認(rèn)為,關(guān)鍵是如何理解物權(quán)法第59條第1款規(guī)定的“本集體成員集體所有”的含義。關(guān)于“本集體成員集體所有”的含義,我國學(xué)界有共有說與類似總有說等不同觀點(diǎn),共有說認(rèn)為,“成員集體所有”是一種比較特殊的共有關(guān)系,實(shí)際上是把權(quán)利落實(shí)到村民頭上。258類似總有說認(rèn)為,在成員集體所有下,農(nóng)民作為成員和集體共同對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)。我們認(rèn)為,將“成員集體所有”理解為共有似更合理,這種共有應(yīng)是一種特殊形態(tài)的共同共有,這種共同共有系基于共同擁有本集體(本村、本村民小組或本鄉(xiāng)鎮(zhèn))成員的資格而成立,基于法律的規(guī)定而發(fā)生,在共同共有存續(xù)期間共有人對(duì)共有物共同地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。按此理解,在未來的土地征收立法中,作為被征收人的集體土地所有人行使權(quán)利的方式可作如下設(shè)計(jì):(1)改變物權(quán)法第60條關(guān)于由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)、村民小組代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的規(guī)定,由本集體全體成員依照法定程序選舉農(nóng)民代表代表本集體成員并以被征收人代表的身份直接參與土地征收;(1)(2)完善、細(xì)化物權(quán)法第59條第2款關(guān)于重大事項(xiàng)的民主決定程序的規(guī)定,明確土地征收中農(nóng)民代表與農(nóng)民集體的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地征收中所有涉及本集體成員權(quán)益的事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)本集體成員集體決定,在涉及補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等重大問題上必須經(jīng)全體成員一致同意方能決定,在其他問題上必須經(jīng)全體成員多數(shù)同意方可決定。(2)(3)修改土地管理法實(shí)施條例第26條關(guān)于“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”的規(guī)定,明確規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體所有,土地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配由本集體成員共同決定。至于地上物所有權(quán)人,無論是建筑物所有權(quán)人還是農(nóng)業(yè)作物所有權(quán)人,在土地所有權(quán)與地上物所有權(quán)分離的情形下地上物所有權(quán)人的被征收人的主體資格應(yīng)是沒有任何疑問的。土地管理法實(shí)施條例第26條規(guī)定,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。該規(guī)定實(shí)際上肯定了地上物所有權(quán)人的被征收人的主體資格。三、用益物權(quán)人的法律地位如前所述,集體土地上的他項(xiàng)權(quán)利人包括土地承包經(jīng)營權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、自留山、自留地使用權(quán)人、集體建設(shè)土地使用權(quán)人、地役權(quán)人等用益物權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)人、集體建設(shè)用地及其建筑物的抵押權(quán)人等抵押權(quán)人以及土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人、承租人等其他權(quán)利人。那么,這些權(quán)利人是否都具有被征收人的主體資格呢?從域外土地征收的制度實(shí)踐看,除土地所有權(quán)人外,對(duì)被征收土地享有他項(xiàng)權(quán)利的人,甚至包括因征收而使其權(quán)利受到影響的人都可能成為被征收人。在法國,土地征收的范圍包括私人所有權(quán)以及其他物權(quán),例如用益物權(quán)、使用權(quán)及居住權(quán)、役權(quán)、長期租賃物權(quán)契約、礦業(yè)特許權(quán)享有人的礦業(yè)權(quán)等。在德國,作為征收客體的財(cái)產(chǎn)的范圍更為廣泛,凡是屬于基本法第14條第1款第1句的保護(hù)范圍并且因此屬于該條第3款規(guī)定的私權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的所有權(quán)利,以及特定條件下公權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利都包括在內(nèi)。680在我國臺(tái)灣地區(qū),土地所有權(quán)以外之土地權(quán)利亦得為征收之標(biāo)的,而且,其范圍不僅限于民法上所規(guī)定的土地他項(xiàng)權(quán)利,如地上權(quán)、抵押權(quán)或其他限制物權(quán)、承租權(quán)等,其他如“礦業(yè)法”上之礦業(yè)權(quán)、“漁業(yè)法”上之漁業(yè)權(quán)、“水利法”上之水權(quán)等權(quán)利,也都包括在內(nèi)。此外,土地權(quán)利之外之權(quán)利,如土地之改良物(建筑物或工作物),亦為征收之標(biāo)的物。1700在中國大陸,關(guān)于用益物權(quán)人在土地征收中的法律地位,主要規(guī)定在物權(quán)法第121條和132條之中。物權(quán)法第121條規(guī)定,因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償;物權(quán)法第132條明確規(guī)定,承包地被征收的,土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。依據(jù)物權(quán)法的上述規(guī)定,再結(jié)合物權(quán)法關(guān)于用益物權(quán)編的其他規(guī)定,享有被征收人主體資格的用益物權(quán)人除土地承包經(jīng)營權(quán)人外,還包括宅基地使用權(quán)人、地役權(quán)人。值得討論的是自留山、自留地使用權(quán)人和集體建設(shè)用地使用權(quán)人在土地征收中的地位。關(guān)于自留山、自留地使用權(quán)人和集體建設(shè)用地使用權(quán)人在征收中的地位,取決于自留山、自留地以及集體建設(shè)用地能否成為土地征收的獨(dú)立客體以及自留山、自留地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)是否構(gòu)成獨(dú)立的用益物權(quán)。關(guān)于自留山、自留地的法律性質(zhì)前面的分析已經(jīng)表明,它們是不同于承包地和宅基地的一類農(nóng)業(yè)用地,應(yīng)當(dāng)構(gòu)成土地征收的獨(dú)立客體,關(guān)于自留山、自留地使用權(quán)是否構(gòu)成一類獨(dú)立的用益物權(quán)的問題,我國物權(quán)法的規(guī)定比較模糊,在用益物權(quán)編中未將其作為一類用益物權(quán)加以規(guī)定,但在第184條關(guān)于不得設(shè)定抵押的財(cái)產(chǎn)范圍的規(guī)定中又將自留山、自留地使用權(quán)作為與耕地、宅基地使用權(quán)并列的一類集體土地的使用權(quán)。我們認(rèn)為,無論是基于歷史還是立于現(xiàn)實(shí),自留山、自留地都構(gòu)成獨(dú)立的權(quán)利客體,它不僅構(gòu)成一類獨(dú)立的集體土地使用權(quán),而且,其使用權(quán)與宅基地使用權(quán)一樣都是無期限的、具有福利性質(zhì)的、更接近于自物權(quán)的使用權(quán),因此,自留山、自留地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有被征收人的主體資格。關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)是否構(gòu)成獨(dú)立的征收客體,有觀點(diǎn)認(rèn)為,集體建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)與土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)一樣成為獨(dú)立的征收客體。理由是:土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)可以成為獨(dú)立的征收客體并給予單獨(dú)補(bǔ)償,并非基于其用益物權(quán)屬性,而是基于土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)所承載的均等的集體福利和社會(huì)保障利益。而集體建設(shè)用地使用權(quán)人則是具有獨(dú)立資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本集體經(jīng)濟(jì)組織等。如果是本集體經(jīng)濟(jì)組織,則所有權(quán)主體與使用權(quán)主體可視為廣義的混同,沒有必要使集體建設(shè)用地使用權(quán)成為獨(dú)立征收客體;如果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等其他主體,基于其取得集體建設(shè)用地的非市場(chǎng)性,亦不應(yīng)允許其獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的單獨(dú)補(bǔ)償。以上觀點(diǎn)值得商榷,首先,認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)構(gòu)成獨(dú)立的征收客體并非基于其用益物權(quán)屬性而是基于其所承載的集體福利和社會(huì)保障利益,這不僅否定了物權(quán)法第121條和132條關(guān)于用益物權(quán)構(gòu)成獨(dú)立的征收客體的立法精神,而且使征收補(bǔ)償失去了客觀的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù);其次,以取得用地的非市場(chǎng)性否定其權(quán)利的存在更難以服人,集體建設(shè)用地的非市場(chǎng)性是制度的設(shè)計(jì)造成的而非使用權(quán)人自身的原因,讓權(quán)利人承受制度設(shè)計(jì)不合理的結(jié)果是不公平的。在物權(quán)法起草過程中,有學(xué)者建議:“在設(shè)計(jì)建設(shè)用地權(quán)時(shí),不應(yīng)當(dāng)再區(qū)分國有土地建設(shè)用地權(quán)和集體土地建設(shè)用地權(quán),以避免造成權(quán)利之間的不平等。”150但因受制于土地管理法、城市房地產(chǎn)法等法律的規(guī)定,物權(quán)法在設(shè)計(jì)建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)未能將國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的使用權(quán)統(tǒng)一起來,仍將建設(shè)用地使用權(quán)的客體局限在國有土地上,(1)但基于集體建設(shè)用地客觀存在的事實(shí),物權(quán)法第151條規(guī)定,集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。而土地管理法第11條第2款規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的,由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè),核發(fā)證書,確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。依土地管理法的規(guī)定,集體建設(shè)用地使用權(quán)人經(jīng)登記的使用集體土地進(jìn)行建設(shè)的權(quán)利不僅是一項(xiàng)法定的權(quán)利,而且也稱“建設(shè)用地使用權(quán)”,但因?yàn)槲餀?quán)法未直接規(guī)定,因而,集體建設(shè)用地使用權(quán)是否構(gòu)成一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)不甚明確。我們認(rèn)為,只要存在集體建設(shè)用地,集體建設(shè)用地使用權(quán)就是一種客觀存在的、具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,因此,在土地征收立法時(shí),應(yīng)當(dāng)明確將其作為土地征收的權(quán)利客體并賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)人獨(dú)立的被征收人主體資格。關(guān)于抵押權(quán)人在土地征收中的地位,物權(quán)法等法律未作直接規(guī)定,但物權(quán)法第174條規(guī)定,擔(dān)保期間,擔(dān)保財(cái)產(chǎn)毀損、滅失或者被征收等,擔(dān)保物權(quán)人可以就獲得的保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等優(yōu)先受償。被擔(dān)保債權(quán)的履行期未屆滿的,也可以提存該保險(xiǎn)金、賠償金或者補(bǔ)償金等。鑒于:第一,抵押權(quán)構(gòu)成一類獨(dú)立的物權(quán);第二,在擔(dān)保期間擔(dān)保財(cái)產(chǎn)被征收的,抵押權(quán)人享有優(yōu)先受償權(quán),故在土地征收中抵押權(quán)人應(yīng)具有獨(dú)立的被征收人主體資格。至于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人、承租人等權(quán)利人在土地征收中的法律地位,因轉(zhuǎn)承包權(quán)、承租權(quán)等權(quán)利不能構(gòu)成獨(dú)立的用益物權(quán),它們與承包經(jīng)營權(quán)人之間只是一種債權(quán)關(guān)系,而債權(quán)在我國立法上尚不能構(gòu)成獨(dú)立的征收客體,他們的轉(zhuǎn)承包權(quán)、承租權(quán)等權(quán)利的保護(hù)以及因土地征收受到的損失可以通過與承包經(jīng)營權(quán)人之間的合同約定解決。此外,受集體土地征收影響的人還有接連征收土地的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人,他們雖不是征收土地上的權(quán)利人,卻是因征收而使用權(quán)利受影響的人,他們是否具有被征收人的資格呢?在我國臺(tái)灣地區(qū),依“土地法”第216條的規(guī)定,征收之土地,因其使用影響于接連土地,致不能為從來之利用,或減低其從來利用之效能者,該連接土地所有權(quán)人得要求需用地人為相當(dāng)補(bǔ)償。而其他相關(guān)立法及司法實(shí)務(wù)中,更是承認(rèn)連接征收土地的土地所有權(quán)人在存在征收之土地,因其使用影響于接連土地,致不能為從來之利用,或減低其從來利用之效能的情