當前我國城市低保制度中的社會排斥問題

當前我國城市低保制度中的社會排斥問題

城市最低生活保障制度（以下簡稱“城市最低生活保障”）是法律賦予公民在不能維持最低生活水平的情況下，根據(jù)法律規(guī)范的社會，向他們提供滿足最低生活需求的物質(zhì)援助的社會保障制度。自1993年上海市試點城市低保并隨之在全國迅速推廣以來,城市低保已經(jīng)運行了十余年。作為“最后的安全網(wǎng)”,城市低保實施以來取得了許多令人矚目的進展。到20世紀90年代末,全國所有城市都實施了這一制度,且制度的覆蓋人數(shù)不斷擴大,2006年城市低保人數(shù)達到2560萬人。但是,不可否認,城市低保制度的運行還存在著一些比較突出的問題,妨礙了制度實際功能的充分發(fā)揮,而其中的社會排斥問題需要引起我們的足夠重視。城市低保中的社會排斥是指主導(dǎo)群體在城市低保制定和實施時,在社會意識和法律法規(guī)等不同層面上對邊緣化的貧困群體所表現(xiàn)出來的社會排斥。一、城市最低生活保障1.保障對象的界定“選擇性”原則是社會救助最為突出的特點,這就涉及到目標定位問題,即把福利資源分配給最需要或最貧困的人群的過程。嚴格的目標定位可以提高福利資源的利用率,使那些更困難的人群能夠得到救助。但是目標定位范圍過小的話就會導(dǎo)致覆蓋范圍的狹窄,不能應(yīng)保盡保。國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定:持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這表明城市低保只適用于持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,同時還規(guī)定了3種具體的保障對象:(1)無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。(2)領(lǐng)取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未能重新就業(yè),家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民。(3)在職職工和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領(lǐng)取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。無疑,以上列舉在邏輯上顯然是不窮盡、不周延的,就把列舉的3類對象之外的城市居民排斥在低保之外。2.農(nóng)民工對公民權(quán)利的訴求城市低保申請最重要的前提是“行政區(qū)域內(nèi)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民”,這樣就把相當一部分城市貧困人口排斥在低保之外。(1)農(nóng)民工。隨著我國城市化、工業(yè)化進城的加快,越來越多的農(nóng)民涌入城市,成為特殊的農(nóng)民工群體,他們雖然生活在城市里,但很少能得到社會的支持。目前全國1.2億農(nóng)民工中80%沒有保障;1.38億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工既未進城保,也未進農(nóng)保。(2)失地農(nóng)民。1990年以來,我國的失地農(nóng)民數(shù)量猛增,部分陷入了“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無”處境。其中一部分失地農(nóng)民雖然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”,卻享受不到市民待遇。(3)“半邊戶”,是指既有城市戶口成員,又有農(nóng)村戶口成員的家庭。這種家庭往往是一人在城市工作,同時又要負擔(dān)其他家庭成員的生活,負擔(dān)比較重,但是由于戶籍制度的限制,這些家庭并不能得到或完全得到最低生活保障,在一定程度上被排斥在社會主流關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外,無法獲得社會救濟,難以維持基本的生活需求。3.家庭成員的不救濟許多地方政府依據(jù)國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》而制訂的《城市居民最低生活保障實施細則》,均存在著不同程度的社會排斥。如沈陽市規(guī)定:家中安裝電話、家庭成員有手機、傳呼機的等情況不予救濟;湖北省規(guī)定:家中近期購買冰箱、空調(diào)、電腦的不予救濟;江西省規(guī)定:3年內(nèi)購買商品房的、家庭成員配戴金銀首飾的、購買戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”3年之內(nèi)的不予救濟;杭州市則規(guī)定出入飯店、酒吧等餐飲場所進行消費的、出資安排子女擇校就讀、借讀和就讀私立學(xué)校的等不予救濟;哈爾濱市規(guī)定就業(yè)年齡內(nèi)且具有勞動能力的無業(yè)、失業(yè)、下崗人員不予救濟……這些“實施細則”幾乎涉及到低保戶生活的方方面面,許多低保戶的正當權(quán)益在《實施細則》中受到了不同程度的限制。二、分析城市最低生活保障中社會排斥的原因1.城市低保和致貧的社會原因認識不足到底是什么是貧困,致貧的原因是什么,我們必須有一個清醒的理解。當前我國對貧困的認識更多體現(xiàn)在物質(zhì)生活資料的貧乏。認為貧困一般是指物質(zhì)生活困難,即一個人或一個家庭的生活水平達不到一種社會可接受的最低標準,他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù),生活處于困難境地。最低生活保障的目的也就是提供其物質(zhì)生活保障,即最低生活保障只?！吧睢辈槐Ｕ掀渌?忽視了低保戶其它需求和應(yīng)有權(quán)利。這種認識已經(jīng)不能適應(yīng)社會發(fā)展要求。我國在致貧原因認識也存在偏差,更多強調(diào)致貧的個人原因,而將致貧的社會原因排除在外,更少關(guān)注近年中國社會出現(xiàn)的城市貧困的真正原因,強調(diào)個人必須對自己及家庭承擔(dān)責(zé)任,而不應(yīng)給國家和社會帶來更多的負擔(dān)。而事實上,當前的城市貧困主要是中國社會的全面轉(zhuǎn)型造成的,一部分缺乏應(yīng)變能力的人從軌道上被甩出,使他們身不由已地陷入了貧困。2.貧困問題的“念”—社會救濟理念認識的滯后對于社會救濟理念的滯后表現(xiàn)在社會救濟會養(yǎng)懶人的認識上,這種認識不僅表現(xiàn)在政府官員那里,而且許多公眾也持這樣的看法。天長日久,這種觀念成為一種刻板印象?！俺跃葷钡娜吮簧鐣毫旱锰Р黄痤^來。即使到了20世紀90年代,爆發(fā)了大規(guī)模的下崗、失業(yè)浪潮,工作崗位不足、沒有勞動機會成為城市貧困問題的主要原因時,人們的這種思維定式仍然難以轉(zhuǎn)變。對低保戶的社會排斥,排除了窮人共享現(xiàn)代文明和社會進步的權(quán)利,表明一些地方政府把社會救助看作是對窮人的道義支持,而不是一種法律上的責(zé)任,這是當前最低生活制度中出現(xiàn)的社會排斥的深層的社會根源。3.救助對象難以被大力投入救助目前對低保戶的收入狀況的調(diào)查主要由街道和社區(qū)(居委會)來實施的,在調(diào)查中更多是為政府而不是貧困家庭著想,很少從低保戶的角度思考救助工作,這樣就難以保證其在對低保戶調(diào)查過程中保持中立,客觀地評價貧困家庭的狀況,甚至有些干部還帶著對貧困家庭“窺探”的做法,這種調(diào)查方式很難得到被救助對象的主動配合,也就難以獲得被救助對象的實際收入。由于無法對低保戶進行合理的、客觀的收入調(diào)查,如何識別也就成了問題,這也使地方政府在收入調(diào)查基礎(chǔ)上采用一些硬性規(guī)定取代對低保戶實際收入和就業(yè)情況的識別。4.社會救助資金支出影響市、區(qū)兩級財政《條例》第五條規(guī)定城市居民最低生活保障所需的資金由地方人民政府列入財政預(yù)算,納入社會救濟專項資金支出項目,專項管理、專款專用。城市低保資金主要來源地方政府的財政,目前對城市低保資金支付采取的模式是市區(qū)兩級共同分擔(dān)的方法。隨著國家對社會穩(wěn)定的重視,逐漸強調(diào)“以人為本”的發(fā)展觀,在最低生活保障方面提出“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t,社會救濟的對象急劇增加,截止2007年9月底,全國最低生活保障對象增加到2271萬人。這也導(dǎo)致社會救助資金迅速增加,而社會救助資金的支出必須要影響市、區(qū)兩級財政。如何抑制過快的社會救助資金的支出,必須成為地方政府首要考慮的因素,也影響了對貧困的解釋。三、解決城市最低社會排斥措施1.建立公平的政策制度,發(fā)揮主導(dǎo)作用。在整個過程中,全在現(xiàn)代社會中,政府的合法性是建立在公平平等原則基礎(chǔ)上的,所以在解決社會排斥問題的過程中,政府是主導(dǎo)性的力量,理應(yīng)扮演主導(dǎo)性的角色,這就要求全面清理和修訂各種不合理的政策和制度,真正體現(xiàn)制度政策的公正、公平和正義,努力營造公平順利實施的環(huán)境,建立貧弱群體的利益表達機制,保證貧弱群體的基本權(quán)利。加強政府的職能改革改革,應(yīng)把社會管理和公共服務(wù)放在重要地位,努力實現(xiàn)由政府管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。2.社會救助的資金支持政府自社會救助是完全的政府責(zé)任,這是無庸置疑的。世界多數(shù)國家社會救助資金都采取中央與地方政府共同分擔(dān)的方式,日本政府認為扶貧保障是國家的責(zé)任,因此用于扶貧保障的金額主要是中央政府支持,地方政府負責(zé)1/4;德國社會救助的資金是由中央政府與地方政府共同分擔(dān);荷蘭的社會援助資金90%來自中央政府。當前可以考慮社會救助資金由中央、省、市和區(qū)四級財政共同分擔(dān),根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平,設(shè)置一個中央與地方各自可以接受的比例,這樣可以避免由于中央政府負擔(dān)比例較大,地方政府在審批把關(guān)不嚴,隨意審批,或者由于地方政府負擔(dān)過重,而人為地設(shè)置諸多限制條款。3.權(quán)利的全方位性在低保戶識別和收入調(diào)查中,要改進工作方式和方法,既尊重和保護個人家庭的隱私,又確?！暗捅！钡母采w率。對低保戶的認定要考慮到社會發(fā)展的要求,不能過于苛刻,更全方位地保障低保戶的權(quán)益?？梢越梃b西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,讓專業(yè)的社會工作者介入社會救助工作。社會工作作為助人自助的專業(yè),強調(diào)社會工作者受助者的平等關(guān)系。社會工作