基層水利服務(wù)體系建設(shè)的思考

基層水利服務(wù)體系建設(shè)的思考

基礎(chǔ)保護(hù)是我國(guó)水利事業(yè)的終結(jié)，主要涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。這是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近幾年來,國(guó)家加大了對(duì)基層水利的投入力度,興建和維修改造了大批的水利工程設(shè)施,同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村飲水安全的重視。但是,“重建輕管”這一水利工程的詬病一直嚴(yán)重阻礙著基層水利事業(yè)的發(fā)展,基層水利服務(wù)體系建設(shè)與改革相對(duì)滯后,成為十二五期間水利發(fā)展亟待解決的問題。2012年2月,遼寧省水利廳組織了全省范圍內(nèi)的水利基層調(diào)研工作,對(duì)各縣及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利服務(wù)體系進(jìn)行了摸底排查,基層水利服務(wù)體系暴露出許多問題,基層水利工作難以維系開展?，F(xiàn)將清原縣基層水利服務(wù)體系的情況介紹如下。1水利工程管理事權(quán)清原滿族自治縣隸屬遼寧省撫順市,位于撫順市北端,全縣面積約4000km2,鄉(xiāng)村總?cè)丝诩s26萬人,全縣下轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),188個(gè)行政村。清原縣是渾河、清河、柴河、柳河四大河流發(fā)源地,是全國(guó)九大重點(diǎn)水源地之一。目前清原縣累計(jì)建成7大類1137座(處)水利工程。其中中型水庫(kù)3座,小(1)型水庫(kù)12座,小(2)型水庫(kù)42座,塘壩92座,方塘78座,攔河閘187座,提水站37處,機(jī)電井81眼,農(nóng)村飲水工程605處,河道治理工程680km(占應(yīng)治理河道長(zhǎng)度的42.5%)。上述各類水利工程管理事權(quán)的現(xiàn)狀如下:縣管2座中型水庫(kù)(小孤家水庫(kù)、后樓水庫(kù))和2座小(1)型水庫(kù)(金家水庫(kù)、南天門水庫(kù)),4座水庫(kù)均有防洪、農(nóng)田灌溉和發(fā)電任務(wù),4座水庫(kù)各設(shè)立3個(gè)管理所(南天門水庫(kù)隸屬后樓水庫(kù)一體管理),為財(cái)政差額撥款事業(yè)單位,定編71人;一座中型水庫(kù)(紅河水庫(kù))以發(fā)電為主,現(xiàn)已轉(zhuǎn)為民營(yíng);12座小(1)型和42座小(2)型水庫(kù)統(tǒng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理,均承包給個(gè)人經(jīng)營(yíng)管理;塘壩、方塘、機(jī)電井、攔河閘、農(nóng)村飲水工程由村級(jí)管理。渾河清原段設(shè)2個(gè)縣直管河道管理所(清原鎮(zhèn)河道管理所、南口前河道管理所),為自收自支的事業(yè)單位,定編28人,其他各河流均由鄉(xiāng)、村管理。2基礎(chǔ)節(jié)水服務(wù)體系的現(xiàn)狀2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站及基層水管理體制清原縣水務(wù)局作為政府的職能部門,擔(dān)負(fù)水行政執(zhí)法、農(nóng)田水利建設(shè)與管理、防汛抗旱、水資源管理、水土保持、河道管理等工作。清原縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),共設(shè)有14個(gè)水利站,均為獨(dú)立建站,管理模式為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的模式,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人事、工作均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理,縣水務(wù)局僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。目前,清原縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作職能主要包括:小型農(nóng)田水利工程、河道防洪工程、農(nóng)村飲水安全等工程的建設(shè)、運(yùn)行、維修養(yǎng)護(hù)的相關(guān)技術(shù)工作;負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的防汛抗旱、灌溉排澇、水土保持、農(nóng)村水電、水庫(kù)移民后期扶持等工作;負(fù)責(zé)指導(dǎo)村級(jí)開展涉水工作,協(xié)調(diào)農(nóng)村涉水事務(wù)等。但從調(diào)查看,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)防汛抗旱、農(nóng)田基本建設(shè),農(nóng)村安全飲水工作有較高認(rèn)識(shí),其他工作認(rèn)識(shí)不到,再加上專業(yè)素質(zhì)較低及費(fèi)用問題,其他實(shí)際工作無從做起。從清原縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作來看,村級(jí)水利服務(wù)體系尚未建立,村級(jí)涉水工作及事務(wù)主要由村干部會(huì)同縣水務(wù)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站技術(shù)人員共同完成。2.2清原縣水利專業(yè)技術(shù)職稱清原縣水務(wù)局現(xiàn)有行政部門6個(gè),事業(yè)單位14個(gè),共有干部職工181人,機(jī)關(guān)行政編制11人,事業(yè)單位編制141人,實(shí)有人數(shù)154人?，F(xiàn)有在編人員中,大學(xué)學(xué)歷17人,大專學(xué)歷57人,中專學(xué)歷10人,高中以下學(xué)歷68人。中專以上學(xué)歷中水利專業(yè)畢業(yè)54人,非水利專業(yè)畢業(yè)30人。具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的2人,具有中級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的20人,具有初級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的24人,未聘任人員有13人。其中全額撥款18人,財(cái)政收費(fèi)拔款52人,自收自支事業(yè)單位人員96人。2010年清原縣編辦核定水利站編制86人,目前全縣水利站實(shí)有人員113人?，F(xiàn)有人員中,大學(xué)學(xué)歷的39人,大專學(xué)歷的66人,中專學(xué)歷的7人,高中以下學(xué)歷的1人,其中水利專業(yè)畢業(yè)的30人;非水利專業(yè)畢業(yè)的83人。具有高級(jí)職稱2人,中級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的42人,具有初級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱及以下的69人,其中水利專業(yè)職稱僅占31%。水利站人員工資全為自收自支性質(zhì),部分水利站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。村級(jí)水利服務(wù)體系未建立,無專門的水管員。3公共水保護(hù)系統(tǒng)的問題3.1行政能力建設(shè)滯后,水管理及執(zhí)法能力不足目前縣級(jí)水利機(jī)構(gòu)主要存在以下問題:(1)事業(yè)單位技術(shù)力量嚴(yán)重不足。清原縣目前聘職中,水利大專院校全日制畢業(yè)的人員為3人,多數(shù)為函授和進(jìn)修后取得中級(jí)職稱,適應(yīng)當(dāng)前水利工作人員少,工作質(zhì)量和效率不高。(2)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)無保障。清原縣局屬抗旱服務(wù)中心站、水利技術(shù)管理站、小水電管理站等單位為自收自支單位,無經(jīng)濟(jì)來源。(3)水行政執(zhí)法能力嚴(yán)重不足。清原縣水政監(jiān)察大隊(duì)與水政水資源辦公室合署辦公,人員只有4人(含1名司機(jī)),無編制,無經(jīng)濟(jì)來源,致使工作難以有效開展。(4)清原縣防汛抗旱指揮部辦公室能力建設(shè)不足。目前清原縣防辦工作人員全部由水務(wù)局建管股人員兼任,人員少,辦公差(防辦和防汛值班室只有20m2,更沒有符合要求的防汛應(yīng)急指揮調(diào)度室),一到汛期只能從局屬其他單位抽調(diào)人員到防辦工作,來解決工作人員不足的問題,這種人員設(shè)置不適合防汛抗旱工作。3.2懂水利技術(shù)人員短缺,經(jīng)費(fèi)不足水利站經(jīng)費(fèi)目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站服務(wù)體系主要存在以下問題:(1)管理模式不合理,工資無保障,隊(duì)伍不穩(wěn)定。目前,清原縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理模式均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理模式,性質(zhì)為自收自支事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)水利站人員具有人事管理權(quán),其人員調(diào)出、調(diào)進(jìn)或晉升不征求縣水利部門意見,人員調(diào)動(dòng)頻繁,使得懂水利技術(shù)的人員有可能從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作,造成懂水利技術(shù)人員短缺。水利站經(jīng)費(fèi)不足,水利站沒有收費(fèi)項(xiàng)目,且所需辦公經(jīng)費(fèi)全部由水利站自行籌集。經(jīng)費(fèi)的不足使得水利站人員參加專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)變得更加困難,專業(yè)技術(shù)人員短缺加劇。以清原縣草市鎮(zhèn)為例,水利站目前每年所需辦公經(jīng)費(fèi)53.6萬元中有38.6萬元為鎮(zhèn)政府財(cái)政所下?lián)?另外15萬元由水利站自行籌集。(2)在編不在崗、在崗不在編、混編、超編現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,清原縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員編制由縣人事局核定,2010年重新核編,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站編制均大幅減少,考慮到社會(huì)穩(wěn)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難做到定人定崗,且人員開支未納入縣級(jí)財(cái)政。如夏家堡鎮(zhèn)水利站,縣編委核定編制8人,實(shí)有人數(shù)12人,在崗工作人員7人,其余5人從事鎮(zhèn)政府其他部門工作,12名工作人員工資全部由水利站支付。3.3集體管理,無責(zé)由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期影響,小型農(nóng)田水利建設(shè)都是集體建、集體管,人們長(zhǎng)期形成的觀念是重建設(shè),輕管理,建管脫節(jié)。轉(zhuǎn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后,小型農(nóng)田水利設(shè)施依然沿用集體組織建設(shè)、集體負(fù)責(zé)管理的模式。水利工程只運(yùn)用不維修,致使損壞老化現(xiàn)象突出,無專人進(jìn)行管理。目前,由于清原縣村級(jí)涉水工作及事務(wù)主要由村干部負(fù)責(zé),管理費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)無法從村民中收繳,就無從建立起村級(jí)水利服務(wù)體系,更無從談起對(duì)村里水利工程的日常管理。4建設(shè)基層水利服務(wù)體系的建議4.1明確清原縣的工作職能,進(jìn)一步加大水利專業(yè)技術(shù)力量建設(shè),解決資(1)健全和完善水務(wù)部門管理與服務(wù)機(jī)構(gòu),強(qiáng)化服務(wù)能力。由于體制因素,原有的部門設(shè)置已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水務(wù)局的職能要求,諸多部門是一套人馬,多套牌子,例如縣防汛抗旱指揮部辦公室與建管股、水資源辦公室與水政執(zhí)法大隊(duì)、水利勘測(cè)設(shè)計(jì)室與水利工程技術(shù)管理站等。甚至有些部門的人員抽調(diào)到其他崗位工作,嚴(yán)重削弱了水務(wù)局的工作職能,遇到問題,往往出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的局面。作為水務(wù)局,隨著社會(huì)的發(fā)展,水務(wù)局工作職能將進(jìn)一步加強(qiáng),需要健全和完善水務(wù)部門管理與服務(wù)機(jī)構(gòu),強(qiáng)化服務(wù)能力。(2)理順工資經(jīng)費(fèi)來源、強(qiáng)化基層水利職能。水利作為公益性行業(yè),是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供基礎(chǔ)服務(wù)的,無創(chuàng)收能力。然而目前,水資源管理部門、河道處等部門卻被定性為自收自支單位,建議將這些部門調(diào)整為財(cái)政全額拔款的參公事業(yè)單位。(3)加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)力量建設(shè),提高服務(wù)技術(shù)水平。清原縣水務(wù)局水利專業(yè)技術(shù)人員不足的問題非常突出,由于受編制的限制,清原縣水務(wù)局近10年時(shí)間沒有錄用大專以上水利專業(yè)的畢業(yè)生。目前,水利專業(yè)技術(shù)在編人員少,解決人才錄用的問題非常關(guān)鍵。同時(shí),對(duì)在職人員進(jìn)行知識(shí)更新和提高的培訓(xùn)又沒有經(jīng)費(fèi)來源,因此解決目前水利專業(yè)力量不足的問題是非常必要的。水務(wù)局?jǐn)U充編制、招聘應(yīng)以水利院校畢業(yè)生和具有水利專業(yè)技術(shù)職稱的人員為主。對(duì)現(xiàn)有人員,建議對(duì)從業(yè)人員在職培訓(xùn),爭(zhēng)取達(dá)到人員持證上崗,徹底改變和優(yōu)化全局人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu),提高人員綜合素質(zhì)。4.2在健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障上,建議有以下幾種建議通過調(diào)查,匯集了清原縣水務(wù)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的意見和建議,要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè),需從以下幾方面做起:(1)確立合適的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理模式。通過同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人、水利站人員座談,清原縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站應(yīng)該實(shí)行雙重管理。作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的縣水務(wù)局,應(yīng)當(dāng)具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的人事權(quán),同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作的開展離不了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,只有實(shí)行雙重管理,即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣水務(wù)局的派出機(jī)構(gòu),實(shí)行“條塊結(jié)合、以條為主”的管理體制,其人員調(diào)配、業(yè)務(wù)指導(dǎo)由縣水務(wù)局負(fù)責(zé),但日常管理和考核由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé),水利員的調(diào)配、考評(píng)和晉升要充分聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。只要做到這一點(diǎn),才有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的工作有序開展。(2)單位定性,納入財(cái)政全額撥款。清原縣有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員工資、辦公費(fèi)是自收自支的。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他事業(yè)站都是這種模式,究其原因,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非常困難、無力解決所至。建議省里應(yīng)明確把水利站人員工資、辦公費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌或爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。(3)加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站缺乏技術(shù)人員,通過引進(jìn)人才,招聘畢業(yè)生的機(jī)會(huì)幾乎為零。通過調(diào)查,對(duì)于這種局面,應(yīng)以對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)為主,同時(shí)可以借調(diào)縣局等水利其他部門技術(shù)人員充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站技術(shù)力量較為可行。(4)改善辦公條件。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站辦公最低標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站建設(shè)的投入,改善辦公條件,購(gòu)置基本的辦公設(shè)備、技術(shù)設(shè)備、施工設(shè)備等,配備能夠滿足汛期檢查工程和工程施工需要的公務(wù)用車,解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員后顧之憂,提高工作積極性。(5)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)信息管理系統(tǒng)。對(duì)水利工程進(jìn)行登記造冊(cè),建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)信息管理系統(tǒng),包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的所有水利工程名稱、規(guī)模、功能、管理單位、受益人、管理人員、管理權(quán)限等,明確管護(hù)責(zé)任人,提高水利站監(jiān)督管理職能和工作效率。(6)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站職能的宣傳工作。從調(diào)查看,部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站從事工作時(shí)很少征求農(nóng)民群眾的意見,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民群眾對(duì)水利工作認(rèn)知度不夠,群眾參與度低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作人員有限,也不可能事事巨細(xì),需要農(nóng)民的理解和大力支持,只有得到農(nóng)民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作的真心擁護(hù),才能更好地開展工作。4.3調(diào)動(dòng)群眾參與,確保水利設(shè)施長(zhǎng)期有效利用加強(qiáng)水利站的農(nóng)村基層組織建設(shè),考慮建立鄉(xiāng)村農(nóng)民水利協(xié)會(huì),調(diào)動(dòng)受益群眾參與農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理的積極