城市居民最低生活保障標準

①①參見唐鈞、朱勇：《北京市建立最低生活保障線制度的研究報告》載《社會工作研究》1995年第6期。第五章城市居民最低生活保障標準確定保障標準是實施城市低保制度的重要環(huán)節(jié)。按照《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，“城市居民最低生活保障標準，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定”，“直轄市、設(shè)區(qū)的市的城市居民最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執(zhí)行”，“縣（縣級市）的城市居民最低生活保障標準，由縣（縣級市）人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行”。但是，在實際工作中，各地制定低保標準的程序不盡相同，低保標準數(shù)額也有很大差異。本章側(cè)重總結(jié)各地制定低保標準的不同做法，比較分析各地的低保標準數(shù)額及其變化，研究低保標準的執(zhí)行及其問題，探索建立指導(dǎo)性低保標準的可行性。一、城市居民最低生活保障標準的制定根據(jù)我們了解到的情況，全國各地制定低保標準時大致有以下四種主要做法：抽樣調(diào)查型、部門協(xié)商型、參照制定型、主觀判斷型。具體采取何種做法受到多種因素的影響，例如地方財政狀況、工作人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)重視程度以及工作時間要求1、抽樣調(diào)查型要制定科學(xué)的保障標準，必須進行規(guī)范的抽樣調(diào)查。但是，在全國各地的低保實踐中，能夠開展規(guī)范的抽樣調(diào)查的城市并不多。采用抽樣調(diào)查方法，就是通過科學(xué)的程序，從一個地區(qū)的總?cè)丝谥谐槿∫徊糠秩?，使用問卷搜集被抽中者的生活信息，主要了解其家庭人口、收入、消費、就業(yè)生活困難的類型等情況。在資料搜集工作完成后，通過計算機對有關(guān)數(shù)據(jù)處理，識別貧困人口，計算貧困規(guī)模，確定保障標準。例如，北京市在制定低保標準的時候就采用了抽樣調(diào)查方法。1995年5月－9月，北京市民政局會同民政部社會福利與社會進步研究所，組成了“北京市城市居民最低生活保障線研究”課題組，就北京市城區(qū)居民最低生活保障線的制定及建立最低生活保障制度問題進行研究①。課題組采用分層抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方法，在北京市西城、東城、崇文、宣武、海淀、朝陽六個城區(qū)抽取1080戶，然后使用問卷進行調(diào)查，回收有效問卷947份。通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，課題組了解到北京市城區(qū)低收入群體的構(gòu)成及其生活狀況，指出在北京市城區(qū)，基本生活難以維持，需要給予救濟的貧困人口大約占總?cè)丝诘?%左右。在利用調(diào)查資料確定低保標準時，課題組借鑒了國際上測量貧困線的一般做法，并根據(jù)中國的具體國情，提出首先要用“生活形態(tài)法”區(qū)分不同人群的生活方式、消費行為，以識別貧困人群；然后通過公眾評議和專家討論，確定居民基本生活必需品清單，使用“市場菜籃法”，計算維持基本生活的必需開支；最后，在研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，綜合考慮財政負擔(dān)能力等因素，確定保障標準。課題組利用調(diào)查資料計算出了三條保障標準，即：保障基本生存的標準，月人均155元，保障內(nèi)容包括食品、居住、日雜開支；保障溫飽生活的標準，月人均190元，保障的內(nèi)容為食品、居住、衣著、交通和日雜開支；利于發(fā)展的生活標準，月人均210元，保障內(nèi)容為食品、居住、日雜開支、衣著、交通、醫(yī)療和教育。在這三條標準中，課題組建議把第二條標準作為北京市城區(qū)居民最低生活保障標準。1996年6月，北京市政府以及民政局、勞動局、人事局、和財政局總工會等單位連續(xù)頒布好幾個文件，決定從1996年7月1日起建立并實施北京市城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，保障標準為170元，介于第一條標準與第二條標準之間。1996年12月，北京市民政局、財政局、糧食局、人事局、勞動局、總工會聯(lián)合下發(fā)關(guān)于實施城鎮(zhèn)低收入居民糧油供應(yīng)幫困措施的通知，決定在1996年年底以前給城鎮(zhèn)低收入居民發(fā)放糧油幫困卡，每張幫困卡面值20元。這樣，實際的低保標準正好是190元，基本上是采納了專家的調(diào)查意見。其他城市，例如上海、常州等，在確定低保標準時，也都采用了科學(xué)的抽樣調(diào)查方法。2、部門協(xié)商型通過部門協(xié)商確定低保標準，大體上也符合《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，參與協(xié)商的行政部門大體上包括民政、財政、統(tǒng)計、物價等，最后通常是由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)地方財政承受能力拍板。這樣，一些財政狀況好的地區(qū)，大體上還能夠協(xié)商出一個較高的、能夠滿足貧困居民需求的保障標準；一些財政狀況差的地區(qū)，就只能以錢定人，人為降低低保標準。當(dāng)然，有的地區(qū)為了彌補低保標準過低的缺陷，通常還由地方人民政府召集民政、財政、統(tǒng)計、物價、勞動、工商、稅務(wù)、水電、衛(wèi)生、教育、房管等部門，共同協(xié)商針對低保戶的優(yōu)惠政策，實際上提高了低保標準。例如，海南省的瓊海市基本上就是這種情況。但是，由于在資源分散的大趨勢下，各部門的利益意識強化，要動員他們犧牲利益，在很多地區(qū)也已經(jīng)不是一件容易的事情了，特別是在政府動員能力弱的地區(qū)。從實際工作的角度看，部門協(xié)商也在一定程度上有利于救助標準的落實，但是這種做法的一個重要缺陷就是不能基于對貧困居民需求的科學(xué)了解而確定保障標準，普通居民的意見反映不到?jīng)Q策過程中，不能影響最終決策。各部門的利益對于決策影響重大。3、參照制定型在某種意義上，采取這種方法確定低保標準的地區(qū)，既進行“調(diào)查”，又進行“協(xié)商”。但是，他們的“調(diào)查”主要是為了了解周邊地區(qū)的保障標準，他們的協(xié)商主要是為了各條保障線的銜接。在實際工作中，一些地區(qū)根據(jù)周邊城市的保障標準來確定自己的保障標準，根本不去深入了解本地貧困居民的需求。如果研究一下全國各地的保障標準，特別是初建低保制度時的保障標準，我們會發(fā)現(xiàn)，很多相鄰城市的保障標準是一樣的。例如：石家莊和太原（120元/人?月）南京和合肥（120元/人?月）濟南、鄭州、武漢和長沙（120元/人?月）成都、重慶、昆明和貴陽（120元/人?月）有些相鄰地區(qū)盡管不一樣，也是參照兩地經(jīng)濟狀況的差異而調(diào)整確定的。還有很多地區(qū)是參照其他保障線的標準來確定低保標準，大家都默守一個簡單的規(guī)則：法定最低工資標準要高于下崗職工基本生活費標準，下崗職工基本生活費標準要高于失業(yè)救濟金標準，失業(yè)救濟金標準要高于最低生活保障標準。反過來說，由于大家認為最低生活保障就應(yīng)該是最低的標準，不能高過其他保障標準去。所以，其他標準就成為許多地區(qū)確定低保標準的重要參照標準。這樣做雖然有一定的合理性，比如說體現(xiàn)了要拉開各條保障線的距離的原則，但是，問題的關(guān)鍵在于，其他幾條保障線的制定通常也是沒有科學(xué)根據(jù)的，這樣確定的低保標準也就不會是科學(xué)的，不會是符合實際情況的。見唐鈞：《編織最后的安全網(wǎng)：中國社會救助制度改革報告》，載景天魁主編：《基礎(chǔ)整合的社會保障體系》，見唐鈞：《編織最后的安全網(wǎng)：中國社會救助制度改革報告》，載景天魁主編：《基礎(chǔ)整合的社會保障體系》，見唐鈞：《編織最后的安全網(wǎng)：中國社會救助制度改革報告》，載景天魁主編：《基礎(chǔ)整合的社會保障體系》，見唐鈞：《編織最后的安全網(wǎng)：中國社會救助制度改革報告》，載景天魁主編：《基礎(chǔ)整合的社會保障體系》，4、主觀判斷型完全通過主觀判斷確定低保標準是少數(shù)城市的做法。這些城市的民政部門或主管領(lǐng)導(dǎo)，通常根據(jù)自己的經(jīng)驗和感覺，參照政府的財政支付能力，憑少數(shù)人拍腦袋確定低保標準。有的地區(qū)雖然開展了相關(guān)調(diào)查，但是，如果依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)制定的低保標準高于某些領(lǐng)導(dǎo)人的預(yù)期，就會被徹底否定。例如，我們在考察時發(fā)現(xiàn)，山東省某地在實施最低生活保障制度之前，也曾進行過有關(guān)調(diào)查。通過調(diào)查得出的結(jié)論是：在當(dāng)?shù)匾Ｕ暇用褡罨镜纳钏?，至少需要人均每?40元左右的收入。但是，最后領(lǐng)導(dǎo)確定的低保標準110元/人?月。從低保制度的發(fā)展歷程看，完全靠主觀判斷確定低保標準的現(xiàn)象主要出現(xiàn)在低保制度的初創(chuàng)時期，特別是在1997年國務(wù)院發(fā)出通知，要求各地盡快建立低保制度之后，一些地方為了突擊完成任務(wù)，匆匆出臺政策，在確定低保標準時過于隨意，過于主觀。隨著低保工作的日益規(guī)范化，這種現(xiàn)象在逐步減少。5、混合型在確定低保標準的過程中，綜合采用多種方法是比較普遍的情形。在一些地區(qū)，民政部門往往利用統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，同時進行一點調(diào)查，參照周邊城市的情況，提出一個標準，然后與各有關(guān)部門協(xié)商，最后由政府主管領(lǐng)導(dǎo)拍板。例如，重慶市在建立低保制度時，民政部門結(jié)合自身調(diào)查和統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，提出低保標準應(yīng)該是180元/人?月，但是在部門協(xié)商之后，主管領(lǐng)導(dǎo)拍板確定的是120元/人?月，大大低于民政部門提出的標準。表1全國各省的平均低保標準（2001年1月~2002年1月）地區(qū)名稱平均低保標準（元/人?月）地區(qū)名稱平均低保標準（元/人?月）全國152北京市285湖北省131天津市241湖南省130河北省131廣東省182山西省156廣西區(qū)129內(nèi)蒙古118海南省110遼寧省172四川省130吉林省136重慶市134黑龍江117貴州省104上海市280云南省149江蘇省156西藏區(qū)207浙江省191陜西省108安徽省143甘肅省128福建省151青海省152江西省96寧夏區(qū)144山東省154新疆區(qū)127河南省136新疆兵團137資料來源：民政部救災(zāi)救濟司。從上表數(shù)據(jù)看，無論各地最初是如何確定低保標準的，現(xiàn)行低保標準在整體上都偏低，全國平均的低保標準只占2001年城鎮(zhèn)居民人均收入的29%。根據(jù)一些學(xué)者在上海、重慶、武漢和蘭州等城市所做的調(diào)查，低保對象的“收入可以說是仍然只夠糊口，他們在食品方面是節(jié)省第一，很少考慮營養(yǎng)。吃肉和吃水果，對他們來說還是屬于可望而不可及的‘高層次消費'。穿衣的主要來源是親友贈送，也有的是基層社區(qū)募集的衣物。有病不看的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，原因是負擔(dān)的醫(yī)藥費太貴。對于許多貧困家庭來說，孩子的學(xué)雜費是一個沉重的負擔(dān)”，而且，由于經(jīng)濟等原因，救助對象也疏于社交。在醫(yī)療、教育和社交方面，貧困家庭最起碼的需求還是很難得到滿足①。二、城市居民最低生活保障標準的比較分析為了深入了解城市居民最低生活保障標準的制定及其現(xiàn)狀，我們依據(jù)各地頒布的實施細則或?qū)嵤┺k法，對部分地區(qū)制定低保標準的具體做法進行初步比較，并分析不同地區(qū)的低保標準及其變化過程。1、不同地區(qū)確定保障標準的具體做法比較大體上，保障標準可以分成幾種類型：（一）名義標準和實際標準。名義標準是指各地公布的最低生活保障線；實際標準是低保對象實際享受到的各種現(xiàn)金和福利的總和；（二）公布標準與補差標準。公布標準即各地公布的最低生活保障線；補差標準是核定并減去低保對象家庭收入之后的補助額。在確定各類低保標準時，都不可避免地涉及到家庭人口的核定、家庭收入的核定、家庭財產(chǎn)的核定以及家庭基本生活需求的認定等因素。從各地頒布的低保實施細則或?qū)嵤┺k法來看，在認定家庭基本生活需求方面，基本上都是一樣的，即遵照《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，考慮貧困居民維持基本生活所必須的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務(wù)教育費用。在核定家庭財產(chǎn)方面，各地也大多有一些成文或不成文的規(guī)定。例如，在《北京市城市居民最低生活保障制度實施細則》（2000年12月15日）中就明文規(guī)定：華夏出版社2001華夏出版社2001年版。①參見《天津市最低生活保障辦法》第十三條和第十五條。擁有自己出資購買的汽車、摩托車、手機等非生活必需高檔消費品，或者飼養(yǎng)高級觀賞寵物的居民，不能享受最低生活保障。在核定家庭收入方面，各地也大同小異。例如，北京市規(guī)定：家庭收入包括工資、獎金、津貼、補貼及其他勞動收入；離退休費及領(lǐng)取的各類保險金；儲蓄存款、股票等有價證券及利息；出租或者變賣家庭資產(chǎn)獲得的收入；法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)給付的贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者撫養(yǎng)費；繼承的遺產(chǎn)和接受的贈予；其他應(yīng)當(dāng)計入的收入。以下收入可以不計算為家庭收入：對國家、社會和人民做出特殊貢獻，政府給予的獎勵金以及市級以上勞動模范退休后享受的榮譽津貼；優(yōu)撫對象所享受的撫恤金、補助金、護理費及保健金；為解決在校學(xué)生就學(xué)困難，由政府和社會給予的補助金；社會組織和個人給予的臨時性生活救助金（5000元以下）；因工（公）負傷職工的護理費及死亡職工的親屬享受的一次性撫恤金；民政部門管理的因公致殘返城知青的護理費；按規(guī)定由在職人員所在單位代繳的住房公積金及各項社會保險統(tǒng)籌費。天津市的規(guī)定也大致相同，只是簡略一些。在《天津市最低生活保障辦法》中規(guī)定：居民家庭收入包括工資、獎金、津貼、補助和其他勞動收入；離退休金、基本養(yǎng)老金、下崗職工基本生活費、失業(yè)保險金、贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費；繼承、受贈、利息、有價證券、股票收入；出租或變賣家庭財產(chǎn)獲得的收入其他應(yīng)當(dāng)計入的合法收入。以下四大類收入可以不計算為家庭收入：獎學(xué)金、助學(xué)金、科技成果獎、見義勇為獎、獨生子女獎勵金；交通補貼、住房公積金、住房補貼、兒童托費補貼、書報費、洗理費；喪葬費、撫恤金、補助金、保險金；不應(yīng)計入的其他家庭收入①。在核定家庭人口方面，各地都規(guī)定：家庭人口是指家庭中具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者撫養(yǎng)關(guān)系的人員。而且，各地基本上都規(guī)定，只有具有當(dāng)?shù)爻鞘袘艨诘募彝コ蓡T才有享受低保的資格。但是，在實際工作中，少數(shù)地區(qū)城鄉(xiāng)混合戶中的非農(nóng)業(yè)人口也得到了城市低保待遇。對于已經(jīng)成家并且有獨立生活能力的子女，因為某些原因，例如離婚、喪偶及無住房等，而與父母同住的，各地在認定家庭成員時的做法不一樣，有的地區(qū)把他們與其父母一起計算，有的地方則是分開計算，北京市就屬于后一種情況。各地在確定保障標準方面的差別，突出地體現(xiàn)在實際標準的差別上。大體上，在經(jīng)濟發(fā)達、財政狀況好的地方，政策規(guī)定的附加保障內(nèi)容或優(yōu)惠待遇要多一些，除了保障最低生活之外，低保戶一般還會享受教育、醫(yī)療、水電、住房等方面的優(yōu)惠，實際保障標準要高于名義保障標準，例如廣東、上海、北京等地。其中，北京市除了每個月給低保對象發(fā)放低保金之外，同時還有多達10項的優(yōu)惠措施。相反，在經(jīng)濟落后、財政狀況比較差的地方，政策規(guī)定的附加保障內(nèi)容或優(yōu)惠待遇就很少，甚至沒有。低保戶最好的情況就是按時足額得到按名義標準支付的低保金，有時候，實際享受到的標準甚至要低于名義標準。我們在山東省考察時就遇到過這樣的情況。例如淄博市，由于財政困難，除了按名義標準發(fā)放低保金之外，幾乎沒有任何其他的優(yōu)惠政策。2、不同地區(qū)低保標準的橫向比較根據(jù)民政部救災(zāi)救濟司2002年1月提供的數(shù)據(jù)，全國平均的低保標準可以分為三類：最高標準是203兀/人?月；中等標準是154兀/人?月；最低標準是114元/人?月。全國各地的低保標準相差較大，最高標準為廣東南海市，320元/人?月；最低標準為海南陵水縣，52兀/人?月，兩者相差268兀，最高標準是最低標準的6.1倍。大體上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的保障標準要高于經(jīng)濟落后地區(qū)；大城市的保障標準要高于中小城市；城市的保障標準要高于縣城。參見下表：表2：全國不同地區(qū)的低保標準單位：元/人?月地區(qū)最高標7t中等標準最低標準市縣名稱標準市縣名稱標準市縣名稱標準全國平均203154114北京市285285285天津市241241241河北省唐山市195邢臺市150尚義縣100山西省太原市156離石縣104交城縣80內(nèi)蒙古包頭市156達旗104庫侖旗65遼寧省大連市221本溪市156朝陽縣104吉林省長春市169通化市143柳河縣104黑龍江哈爾濱市200大慶市143樺川縣104上海市280280280江蘇省無錫市220揚州市156沛縣100浙江省杭州市263寧?？h190蒼南縣100安徽省馬鞍山市195旌德縣130臨泉縣65福建省廈門市315龍巖市182平潭縣91江西省贛州市117上饒市104南城縣90山東省威海市220泰安市180寧津縣120河南省鄭州市180焦作市137范縣91湖北省武漢市195京山縣143陽新縣100湖南省長沙市180東安縣143麻陽縣104廣東省南海市320惠州市215陸河縣104廣西區(qū)南寧市190蒼梧縣120那坡縣83海南省?？谑?21文昌市130陵水縣52四川省攀枝花市170雅安市130沐川縣100重慶市大渡口169江津市130萬州區(qū)104貴州省貴陽市156修文縣117紫云縣80云南省宜良縣182福貢縣143祥云縣104西藏區(qū)普蘭縣310那曲縣180林芝縣150陜西省西安市156扶風(fēng)縣120榆林市91甘肅省蘭州市172酒泉市130鎮(zhèn)原縣104青海省瑪多縣160大誦縣155民和縣140寧夏區(qū)銀川市160吳忠市140靈武市130新疆區(qū)克拉瑪依市195奎屯市130阿克蘇市65新疆兵團農(nóng)二師156農(nóng)一師130農(nóng)三師117資料來源：民政部救災(zāi)救濟司，2002年1月4日。3、不同地區(qū)低保標準的動態(tài)變化比較盡管《城市居民最低生活保障條例》并沒有詳細規(guī)定是否必須對于保障標準實施動態(tài)調(diào)整以及如何調(diào)整，但是，各地在低保實踐中，還是逐步提高了低保標準。最初一次全國性提標來自中央政府的推動。1999年，為了慶祝建國50周年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求各地將低保標準在原有基礎(chǔ)上上浮30%。在各地歷次提標中，這次提標的幅度大概是最大的。提標后，財政困難地區(qū)增加的低保支出，由中央財政幫助解決。從全國36個主要城市的情況看，現(xiàn)行標準普遍高于初建低保制度時的保障標準。在這些城市初建低保制度時，沒有保障標準在300元/人?月以上的，大多數(shù)城市在100?150元/人?月之間，占63.9%；而現(xiàn)在則沒有一個城市的保障標準低于100元/人?月，多數(shù)城市在150?200元/人?月之間，占50%。參見下表：表3：1997年~2002年全國^-個城市低保標準構(gòu)成對比保障標準構(gòu)成1997年低保制度初建時2002年的保障標準城市個數(shù)百分比％城市個數(shù)百分比％300元/人?月以上00.025.6200~300元/人?月38.31438.9150~200元/人?月925.01850.0100~150元/人?月2363.925.6100元/人?月以下12.800.0資料來源：民政部救災(zāi)救濟司。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、居民消費水平和物價水平等方面的變化不一樣，所以各地低保標準的變化幅度也不一樣。從36個城市的情況看，變化幅度最高的是北京市，已經(jīng)從最初的170元提高到目前的290元，增幅達120元；變化幅度最低的是烏魯木齊市，最初是120元，目前是156元，只增加36元。由于廈門市在同一城市區(qū)域內(nèi)實行了不同的保障標準，所以，按照其低限標準計算，只比1997年增加了35元，比烏魯木齊市的增幅還要略小一些。但是如果按其高限標準計算，則

增加了85元。整體上看，從1997年到2002年，在全國36個城市中，北京、哈爾濱、杭州、寧波和深圳的低保標準增幅都在100元以上；太原、呼和浩特、長春、合肥、貴陽拉薩、烏魯木齊等城市的增幅都在50元以下；其他城市的增幅都在50~100元之間。參見下表：表4：全國36個城市低保標準變化情況比較（1997-2002）單位：元/人?月城市1997年5月的低保標準1999年9月國慶統(tǒng)一提標后的低保標準2000年7月的低保標準2002年7月的低保標準1997~2002年的提標幅度北京170273280290120天津185（98年1月）24124124156石家莊12018218218262太原120（98年1月和浩特10014314314343沈陽15019519520555長春13016916916939哈爾濱100182182200100上海18528028028095南京12018018020080杭州150215220263113合肥12019516916949福州150200200-220200-220>50南昌8014314314363濟南12020820820888鄭州12016916918060武漢12019519519575長沙120169200180-200>60廣州24028130030060南寧12519518319065海口17022122122151成都120（98年1月慶12016916918565昆明12018218218262貴陽120（98年1月薩130（97年8月）16917017040西安105（98年1月州12015615617252西寧10515615515550銀川10014314316060烏魯木齊120（98年1月連165無數(shù)據(jù)22122156青島140無數(shù)據(jù)20020060寧波150無數(shù)據(jù)215260110深圳205無數(shù)據(jù)319319114廈門230無數(shù)據(jù)265-315265-315>35資料來源：民政部救災(zāi)救濟司。三、城市居民最低生活保障標準的執(zhí)行最低生活保障標準的執(zhí)行取決于低保對象的具體情況，包括家庭人口、家庭收入、居住地點等。能否按時足額發(fā)放低保金則在很大程度上取決于地方財政狀況和基層工作人員的工作效率。1、差額救助與全額救助《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：縣級人民政府民政部門經(jīng)審查，對符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列不同情況批準其享受城市居民最低生活保障待遇：（一）對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴嗜~享受；（二）對尚有一定收入的城市居民，批準其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~享受。這樣，在實際工作中，差額救助和全額救助就是兩種基本的救助形式。差額救助就是將低保標準減去家庭人均收入，按差額發(fā)放低保金；全額救助就是完全按照低保標準發(fā)放低保金。如果將全額救助對象的收入視為零，實際上，全額救助也就是差額救助，或者說是差額救助的特殊形式。一些地區(qū)依據(jù)《城市居民最低生活保障條例》的規(guī)定，進一步明確了享受差額救助或全額救助的對象。例如，北京市《城市居民最低生活保障制度實施細則》規(guī)定：符合城市低保條件的家庭，按下列不同情況享受低保待遇：（一）無生活來源，無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人，以及雖有法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人但其無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或撫養(yǎng)能力的城市居民，按照本市當(dāng)年城市低保標準全額享受；（二）按國家有關(guān)政策享受政府定期定量救濟、民政部門管理的60年代初精減退職老職工、因公致殘返城知青及其他特殊救濟對象，按照本市當(dāng)年城市低保標準全額享受；原救濟標準高于本市當(dāng)年城市低保標準的人員，按原標準執(zhí)行；（三）按國家有關(guān)政策享受政府定期撫恤補助、民政部門管理的優(yōu)撫孤老，按照本市當(dāng)年城市低保標準全額享受；（四）未參加社會保險且已經(jīng)停產(chǎn)多年，并無力繳納社會保險費的集體企業(yè)中的退休人員，按照本市城市低保政策規(guī)定享受城市低保補助；（五）在下崗職工基本生活保障制度實施期間，未參加社會保險且已經(jīng)停產(chǎn)多年，并無力支付下崗職工基本生活費的集體企業(yè)中的下崗職工，按照本市當(dāng)年城市低保標準全額享受（最長不超過兩年；超過兩年的，按家庭月人均收入核定）；（六）對尚有一定收入的家庭，批準其家庭成員按照家庭月人均收入低于本市當(dāng)年城市低保標準的差額享受。在很多地區(qū)實施差額救助時，對于家庭成員收入的計算一度采取過“視同收入”或“虛擬收入”的做法，從而導(dǎo)致低保對象實際享有的收入低于正常的低保標準。所謂“視同收入”就是針對申請最低生活保障金的在職職工、進入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工、領(lǐng)取失業(yè)保險金或養(yǎng)老金的人員，按照當(dāng)?shù)卣嫉挠嘘P(guān)標準計算其收入，而無論其是否按時足額拿到相應(yīng)收入。所謂“虛擬收入”就是針對申請最低生活保障金的有勞動能力的人員，無論其是否就業(yè)，均按其就業(yè)后應(yīng)得最低工資計算收入。目前，在少數(shù)地區(qū)，實際上還存在著這種做法。多數(shù)地區(qū)規(guī)定，城市低保待遇由各街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)以貨幣形式按月發(fā)放低保金。但是，有的地區(qū)是按季度發(fā)放，甚至半年、一年發(fā)放一次。在很多地區(qū)，居民委員會、村民委員會、企業(yè)也代發(fā)低保金，也有一些地區(qū)是通過郵局、銀行發(fā)放低保金的。整體上看，低保金的發(fā)放已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。另外，部分地區(qū)還規(guī)定，可以將低保金轉(zhuǎn)換成實物發(fā)放給低保戶。例如，北京市就規(guī)定：在必要時，經(jīng)區(qū)（縣）民政局批準，也可付給低保對象實物。2、各地按時足額發(fā)放低保金的情況2002年9月~10月，為了了解和督促各地低保金的發(fā)放，民政部組織了“百城萬戶低保金發(fā)放情況抽查”。整個抽查分為兩個部分，一是100個城市的實地訪問抽查，二是10000戶低保對象的通信抽查。兩種方式抽查的數(shù)據(jù)合并，顯示出全國能夠按時、足額領(lǐng)取低保金的人大約在90%左右。其中，實地訪問抽查的數(shù)據(jù)顯示，超過95%的低保對象能夠按時、足額領(lǐng)到低保金，而通信抽查數(shù)據(jù)顯示，這一比例大約是84%?？紤]到通信調(diào)查所受到的干擾較小，這里主要利用通信調(diào)查的數(shù)據(jù)，分析各地低保金的發(fā)放情況。通信調(diào)查表明，大多數(shù)地區(qū)能夠做到按時、足額發(fā)放低保金。其中，調(diào)查對象能夠按時領(lǐng)到低保金的比例為83.8%；能夠足額領(lǐng)到低保金的比例為84.3%。進一步分析表明，北京、上海、福建、浙江、青海、江蘇、黑龍江、遼寧、天津等省份按時發(fā)放低保金的比例超過90%；而海南、西藏、新疆、山西、兵團、云南、廣西、貴州、吉林、湖南、河南等省份按時發(fā)放低保金的比例低于80%。就低保金發(fā)放能否足額而言，做得比較好的省份有北京、上海、福建、浙江、青海、江蘇、黑龍江、山東、遼寧、天津，其足額發(fā)放率均超過90%；而海南、西藏、新疆、山西、兵團、廣西、貴州、四川、吉林、湖南、河南等省份的低保金足額發(fā)放率都低于80%。參見下表：表5：調(diào)查低保^領(lǐng)取低保金情況的分省比較省份能夠按時％不能按時％能夠足額％不能足額％北京97.12.990.99.1

上海97.82.295.44.6海南50.050.053.846.2西藏66.733.366.733.3福建92.57.591.78.3安徽87.912.186.113.9浙江91.78.391.9&1新疆75.025.071.828.2河北85.015.089.210.8青海93.16.993.16.9江蘇90.59.591.48.6黑龍江90.39.791.4&6山東89.310.790.010.0山西78.221.878.421.6寧夏85.714.382.417.6遼寧94.35.791.38.7兵團58.341.763.636.4江西82.317.786.813.2重慶84.915.181.318.7云南78.121.980.020.0內(nèi)蒙80.919.184.016.0陜西80.919.186.213.8廣東84.016.084.815.2甘肅81.318.782.617.4廣西59.740.362.237.8天津98.21.896.33.7貴州66.233.878.421.6湖北84.915.184.215.8四川81.019.079.021.0吉林75.524.576.523.5湖南76.623.479.820.2河南73.126.973.126.9通信調(diào)查還表明，低保戶實際得到的低保金要低于各地民政部門上報的數(shù)字。其中，就低保家庭每月實際得到的低保金而言，要比上報數(shù)字少67.45元；就低保家庭人均實際得到的低保金而言，要比上報數(shù)字少36.49元。表6：上報家庭得到低保金情況與實際調(diào)查家庭得到低保金情況的比較家庭每月平均得到的低保金（亓）個人每月平均得到的低保金（亓）上報的數(shù)字191.1684.54調(diào)杳得到的數(shù)字123.7148.05二者相差67.4536.49進一步分析表明，就低保標準而言，實際補助的低標準所占比例要高于原上報比例。其中，人均每月補助20元以下的家庭，在原來上報數(shù)據(jù)中只占14.5%，而在調(diào)查數(shù)據(jù)中卻占到32.0%。實際補助標準低于人均每月60元的家庭，在上報數(shù)據(jù)中累計只占62.7%，但在調(diào)查數(shù)據(jù)中卻占到74.1%。表7：上報家庭得到低保金的具體情況與實際調(diào)査家庭得到低保金的具體情況比較均每月發(fā)20元以下20-40元40-60元60-100元100-200元200元以上上報數(shù)字戶數(shù)百分戶百分戶百分戶百分戶百分戶百分比％數(shù)比%數(shù)比％數(shù)比％數(shù)比%數(shù)比%43914.583227.463120.861820.338712.71304.3調(diào)查得到的戶數(shù)百分戶百分戶百分戶百分戶百分戶百分數(shù)字比％數(shù)比%數(shù)比％數(shù)比％數(shù)比%數(shù)比%

注：各項目相加，與100%相差0.1%，是四舍五入的原因。這種低保金實際發(fā)放標準低于上報標準可能有兩種情況，一是原來上報的標準有水分，二是原來上報情況屬實，但是，由于調(diào)查時間滯后于上報時間，低保補助金下降了，或者由于財力不足，或者由于工作失誤。另外，就人均每月實際得到低保金的情況而言，也有可能是家庭人口統(tǒng)計口徑方面的原因。從低保金發(fā)放的周期看，數(shù)據(jù)顯示，55.3%的人能夠按月領(lǐng)取低保金，30.1%的人是按季度領(lǐng)取低保金，3.5%的人是半年領(lǐng)一次，1.1%的人是一年領(lǐng)一次，還有9.9%的人回答是屬于其他情況，主要是不定期領(lǐng)取。進一步分析表明，各省在低保金發(fā)放的時間間隔上存在差異。其中，按月發(fā)放低保金比例超過60%的省份包括北京、上海、安徽、新疆、青海、江蘇、遼寧、重慶、廣東、天津等；按月發(fā)放低保金比例低于30%的省份包括海南、西藏、浙江、廣西、湖南等。表8：低保金發(fā)放時間間隔的分省比較省份按月％按季％半年％一年％其他％北京85.714.3上海98.60.70.7海南23.146.27.723.1西藏66.733.3福建53.843.62.6安徽66.726.12.25.0浙江28.253.812.82.62.6新疆61.024.42.412.2河北58.932.10.91.86.3青海64.519.43.212.9江蘇65.918.23.41.111.4黑龍江58.931.10.70.78.5山東31.860.03.52.42.4山西31.740.211.02.414.6寧夏42.951.42.92.9遼寧90.58.00.51.0兵團41.733.3&316.7江西49.738.13.91.17.2重慶82.710.40.96.1云南33.948.85.81.79.9內(nèi)蒙35.448.53.013.1陜西56.726.86.210.3廣東62.222.46.11.08.2甘肅41.940.98.68.6廣西26.528.916.93.624.1天津96.41.81.8貴州35.440.57.616.5湖北47.237.71.00.513.6四川54.926.24.11.213.5吉林51.316.41.37.223.7湖南19.158.75.816.4河南32.139.37.121.4注：各項目相加，與100%相差0.1%，是四舍五入的原因。從低保金的發(fā)放方式看，數(shù)據(jù)顯示，目前低保金發(fā)放的社會化程度還不高，49.5%的低保對象是在街道或居委會領(lǐng)取低保金，30.3%的人通過銀行領(lǐng)取低保金，還有20.2%的人是屬于其他情況。分省比較表明，上海、福建、青海、廣東、天津等省份低保金社會化發(fā)放工作做得比較好，在這些省份，均有60%以上的低保對象能夠通過銀行領(lǐng)取低保金。3、按家庭人均收入計算實際補助標準的局限在實施差額救助時，各地普遍的做法是將低保標準減去家庭人均收入，以確定需要補助的數(shù)額。這種做法簡便易行，而且看上去比較公平，可以在一定程度上避免主觀隨意性。但是，它也存在著重要的缺陷：一是忽視了家庭需求或支出的差異性，從而導(dǎo)致了實際上的不公平；二是不能發(fā)揮救助的激勵作用，比如說激勵就業(yè)，從而使得救助本身表現(xiàn)出消極取向。事實上，不同規(guī)模的家庭，在消費需求上是存在著一定差異的。家庭人口多，在某種意義上可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，節(jié)約生活資源。例如，國家統(tǒng)計局城調(diào)總隊曾經(jīng)計算過家庭規(guī)模對于家庭消費的影響系數(shù)：以三口之家為1，當(dāng)家庭規(guī)模為1、2、4、5及以上時，家庭規(guī)模影響系數(shù)分別為1.13、1.01、0.98和0.94。①從我國目前低保對象的家庭情況看，實際上存在著多種規(guī)模的家庭。根據(jù)北京市的一項調(diào)查，低保家庭中1人戶占5.3%，2人戶占26.0%，3人戶占51.5%，4人戶占13.2%，5人及以上戶占4.1%。其中，單親家庭占家庭總數(shù)的23.5%。②對于這些不同規(guī)模的家庭，應(yīng)當(dāng)有不同的救助標準，以便實現(xiàn)保障資金的效益最大化。否則，有的家庭生活資源過剩，而有的家庭生活資源則不足。值得提及的是，在東部沿海發(fā)達地區(qū)，例如福州、廈門、杭州等地，現(xiàn)在已經(jīng)開始嘗試根據(jù)家庭人口規(guī)模的不同，發(fā)放不同標準的低保金。另外，就不同結(jié)構(gòu)的家庭而言，生活需求也有很大差異。這里，家庭結(jié)構(gòu)主要是指家庭成員的性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、健康結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、文化程度結(jié)構(gòu)等。例如，老人多、孩子多、病人多的家庭，其生活需求就要比與之相反的家庭高。正因如此，發(fā)達國家在實施救助時就很注意考慮不同家庭的情況而采用多樣化的救助標國家統(tǒng)計局城市調(diào)查總隊：《中國城鎮(zhèn)居民貧困的測量》，載《中國統(tǒng)計》1997年第3期。參見尹志剛等：《北京市城市居民貧困問題研究》，內(nèi)部報告，2000年12月。準。例如，日本的社會救助制度就強調(diào)依據(jù)被救助者的年齡和健康狀態(tài)等因素調(diào)整保障標準，以避免官僚主義的機械運作③；在歐洲國家，社會援助的情況取決于家庭的規(guī)模和家里是否有小孩。他們甚至把家庭細分為8種類型：獨身家庭、單職工夫婦家庭、雙職工夫婦家庭、單親家庭、有兩個小孩的單親家庭、單職工夫婦有兩個小孩的家庭、雙職工夫婦有兩個小孩的家庭、單獨居住的單身年輕人、與父母住在一起的年輕人，并設(shè)定不同類型家庭的援助標準①。①。還有，簡單地按照人均收入計算實際補助標準，而不管救助的績效，容易使低保制度變成一項消極的救助制度，長期維持一個只能解決溫飽問題的低收入層。事實上，目前的低保對象有很多是有勞動能力的，與傳統(tǒng)的社會救濟對象有很大不同。這樣，可以考慮對低保對象實行分類管理，對于有勞動能力的低保對象，稍微提高其救助標準，或者按照這些人自主就業(yè)的積極程度適當(dāng)增加補助金，或者在這些人自主獲得收入的初期不減少他們的補助金，如此，就可以賦予低保制度積極取向，最終使救助對象自食其力，減少長期享受低保的人數(shù)。大概這才是扶貧的真正宗旨所在吧。四、建立城市居民最低生活保障指導(dǎo)性標準的有關(guān)問題為了規(guī)范各地低保標準的制定和調(diào)整，民政部救災(zāi)救濟司在2001年~2002年組織專家就全國省會城市和直轄市的保障標準進行了初步研究，探討了建立低保標準參照指標體系的可行性。隨著中央政府越來越重視低保工作，并直接加大了資金投入，確立全國性低保指導(dǎo)標準的問題變得更加迫切了。1、確定最低生活保障標準的基本原則由于各個國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平、民族特點、生活習(xí)慣等方面都不太一樣，所以在測算本國居民最低生活保障標準的時候，應(yīng)當(dāng)從本國的實際情況出發(fā)。我國是一個發(fā)展中國家，人口眾多，經(jīng)濟發(fā)展水平還不高；地域?qū)拸V，各地發(fā)展水平很不一致；貧富差距較大，貧困人口數(shù)量多。我們認為，在這個背景下確定我國城市居民最低生活保障標準，應(yīng)該堅持以下幾個主要原則。參見呂學(xué)靜編著：《日本社會保障制度》，第179~180頁，經(jīng)濟管理出版社2000年版。①參見［荷蘭］M.愛納漢德等著：《歐洲七國失業(yè)救濟與社會援助制度》第41頁、第6~7頁，中國財政經(jīng)濟出版社1999年版。②②尹志剛等：《北京市城市居民貧困問題研究》（課題報告）。（1）“最低生活需求+基本醫(yī)療救助”原則最低生活保障制度就是保障居民的最低生活水平的，所以，是否能夠滿足居民的基本生活需要應(yīng)該成為確定標準的首要原則。在測算最低生活保障標準的過程中，無論是采用哪種具體方法，例如攝入熱量法或市場菜籃子法，都要認真、科學(xué)地考察居民的最低生活需求水平與內(nèi)容。考察居民最低生活需求的方法有兩種，一是給予貧困者參與討論標準的機會，保證其表達自己需求的權(quán)利；二是通過具有代表性的抽樣調(diào)查，以了解一般公眾對于“何為最低生活需求”的看法。在實際工作中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合使用兩種方法，以確定最低生活保障的水平與內(nèi)容，那種由政府官員單方面確定保障標準的做法是不對的。衡量最低生活保障標準是否合理的一個重要因素，就是看它能否保障貧困居民的基本生活需求，尤其是該群體的一些特殊需求。針對北京市貧困居民的一項研究表明，貧困家庭的成員健康狀況堪憂。健康者僅占41%，身體一般（即沒有明顯的疾?。┱?5.2%，體弱的占6.7%，一般疾病的占13%，嚴重疾病的占14.1%，后三項共占33.8%。與此同時，貧困家庭中有67.9%沒錢看病。另外，有30.4%沒錢供給子女高中以上的教育，有20.1%沒錢供給子女接受九年義務(wù)教育，有24.4%沒錢購買必須的文化、教育用品。②健康需求與教育需求是目前社會上最為旺盛的需求，因為它們直接關(guān)系到一個人的未來發(fā)展。從上面的數(shù)據(jù)可以看出，貧困居民的健康需求與教育需求更為強烈，因為保障身體健康和接受教育是他們走出貧困的重要條件。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，有很多人是因病致貧，并且由于健康原因長期處于貧困狀態(tài)；還有一些人由于不能接受適當(dāng)?shù)慕逃y以提升自己的人力資本，也長期處于不能提高自己收入的狀況，難以使自己的生活得到改善。由此可見，居民的最低生活需求，除了包括衣、食、住之外，還應(yīng)該考慮到貧困家庭的子女教育、醫(yī)療、交通等基本生活需求，滿足這些需求可以促進一些貧困家庭通過自身的努力，恢復(fù)參與社會競爭的能力，改善自身的生活狀況。但是，考慮到居民健康需求的不確定性以及滿足健康需求的高風(fēng)險性，不能將居民健康保障的資金分散納入其最低生活保障費中，所以，我們在此特別提出一個“最低生活需求+基本醫(yī)療救助”原則，意思是低保制度要考慮到滿足貧困居民的醫(yī)療需求，但是又不能象滿足其他需求一樣，將經(jīng)費直接分散撥付給保障對象。在實施時，可以考慮建立低保對象醫(yī)療救助基金，在一定層次上統(tǒng)一使用；或者與醫(yī)療保險改革結(jié)合起來，由政府為低保對象辦理適當(dāng)程度的醫(yī)療保險。所有這些費用計入低保資金，列入財政預(yù)算。（2）財政狀況可承受原則最低生活保障制度屬于社會救濟的一部分。在現(xiàn)有社會保障體系中，社會救濟是處于最低層次的保障，其資金來源直接依靠財政。如果低保標準定得過低，就難以滿足低保對象的基本生活需要，不能達到“助人自助”的目的；而如果標準定得過高，就會造成財政負擔(dān)不起的局面，從而也就使得保障只能停留在口頭上，“口惠而實不至”。所以，最低生活保障標準的確定應(yīng)該考慮到財政的承受能力。特別是在我國現(xiàn)階段，財政狀況并不是很好，尤其是一些地方財政，甚至可以說是入不敷出。因此，必須強調(diào)在制定低保標準時考慮財政的承受能力。但是，反過來，不能允許以財政能力有限為理由隨意降低低保標準。由于在目前的制度施行過程中，低保對象的參與非常不足，不能構(gòu)成對政府行為的制約，所以，確實存在著政府隨意確定保障標準的現(xiàn)象。在一些地方，政府官員的恩賜意識很強，對于低保工作的性質(zhì)認識不夠，常常有“給一點就不錯了”的想法，忽視了保障基本生活需求是公民的一項基本權(quán)利。實際上，即便是在目前的財政收入水平下，通過改革社會保障體系，優(yōu)化政府的財政支出結(jié)構(gòu)，也是可以保證較大數(shù)額的低保資金的。例如，確立以社會救濟為中心的社會保障體系，理順各種救助的關(guān)系，避免重復(fù)救助，同時縮減政府的非必要支出，就可以擠出很多錢來用于低保。考慮到低保支出水平與財政狀況的關(guān)系，對于目前一些地區(qū)低保資金采用各級財政分擔(dān)的做法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況做一些調(diào)整。因為有些地方，基層財政確實困難，應(yīng)當(dāng)考慮由上級財政轉(zhuǎn)移支付。（3）居民生活保障相關(guān)制度銜接原則在現(xiàn)行體制下，居民生活保障實際上涉及到好幾個相關(guān)制度，例如職工最低工資標準、下崗職工基本生活費、失業(yè)救濟金、最低生活保障等。理論上，這些制度各有自己的保障對象，并有相應(yīng)的資金規(guī)定。最低工資標準是勞動部制定的，旨在適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，保護勞動者個人及其家庭成員的基本生活和勞動者的合法權(quán)益，促進勞動者素質(zhì)的提高和企業(yè)公平競爭。1993年，勞動部頒發(fā)了《企業(yè)最低工資規(guī)定》，截止2000年7月底，除西藏外，全國各地區(qū)都制定了本地的最低工資標準，并要求企業(yè)嚴格執(zhí)行。這可以說是居民生活的第一道制度性保障。國有企業(yè)下崗職工基本生活費是針對國有企業(yè)下崗人員的一種保障措施，也就是對下崗職工發(fā)放低于最低工資但高于失業(yè)救濟的生活費用。盡管從2001年1月1日起，取消“下崗”這種說法，國有企業(yè)原則上不再建立再就業(yè)中心，不再允許新增人員進入中心，但是基本生活費保障目前還在起作用。按照以前的規(guī)定，國有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)中心可以呆上2年，享受基本生活費。2年后還未實現(xiàn)再就業(yè)的才轉(zhuǎn)為失業(yè)人員。下崗職工基本生活費是居民生活的第二道制度性保障。失業(yè)救濟金是針對失業(yè)人員的，旨在保障失業(yè)人員的生活。它一般是失業(yè)人員在失業(yè)之前，由供職單位和職工個人共同交納的一筆資金。一旦職工失業(yè)，他就有權(quán)領(lǐng)取失業(yè)救濟金，但金額的多少與他投保的多少以及投保的年限等直接相關(guān)。有關(guān)政策規(guī)定，應(yīng)保證失業(yè)人員能夠按時足額領(lǐng)到失業(yè)救濟金，這是居民生活的第三道制度性保障。所謂最低生活保障，是居民生活的最后一道制度性保障，所以，在某種意義上講，它的標準是預(yù)先設(shè)定的，即不能高于前面幾條保障線的標準，而不管它是否能夠真正滿足居民基本生活的需求。最低生活保障由政府財政提供資金，為“三無”人員以及在享受了前面幾種保障后仍然不能滿足基本生活需求的個人及家庭提供保障，通常說是“最后的安全網(wǎng)”。這張網(wǎng)起作用的一個重要前提是：前面幾道防線都有效地發(fā)揮了作用。如果前面的幾道防線存在漏洞甚至崩潰，就會漏下太多需要保障的人，這些人僅靠“最后的安全網(wǎng)”來支持，顯然是撐不住的。一個明顯的原因就是，在制度設(shè)計時，并沒有考慮這種情況，并配備必要的資金。準備了一桌飯，來了兩桌客人，怎么辦？目前的一般思路是，要通過各種手段，切實落實不同層次的保障，以減輕最低生活保障制度所承受的壓力。這種思路的出發(fā)點是好的，但是很難落實。一個關(guān)鍵問題是，支撐前面三道防線的基礎(chǔ)正在削弱，例如勞動力過剩沖擊著最低工資保障，企業(yè)效益的滑坡沖擊著下崗職工基本生活費保障（下崗職工的出現(xiàn)本來就在很大程度上是由于企業(yè)效益不好），失業(yè)保險制度的固有弊端制約了其失業(yè)保障功能的正①①周彬彬：《向貧困挑戰(zhàn)一一國外緩解貧困的理論與實踐》，人民出版社1991年版，第20頁。常發(fā)揮，再加上部門利益的沖突所導(dǎo)致的相互推委，各條保障線相互銜接的難度實在太大。因此，銜接各條保障線的策略應(yīng)該轉(zhuǎn)變，可以適當(dāng)考慮有關(guān)保障線的合并，并從整體上設(shè)計以社會救助為中心的社會保障體系，成立專門部門對之進行管理，以便集中資金，集中職能，集中行政，確保居民的基本生活得到保障。特別是，在確定最低生活保障標準時，首先應(yīng)考慮居民的實際需求，排除現(xiàn)有各條保障線的負面制約。（4）保障標準測算簡化原則鑒于目前的低保制度依賴于各級民政部門推動，在最基層，一般是由居民委員會具體實施，所以有必要加強培訓(xùn)工作，使有關(guān)人員掌握低保的專業(yè)知識，特別是保障標準測算與調(diào)整的技術(shù)。在實施低保過程中，測算保障標準是關(guān)鍵的一環(huán)。如何使用比較簡便而又科學(xué)、合理的方法測定最低生活保障標準，使一般人都能明白其中的道理，并能自主使用，這是很重要的工作。目前，有關(guān)人員研究出的多種測算方法，有簡有繁，提供了一定的選擇余地。在實際操作中，應(yīng)該避繁就簡，但是必須保證科學(xué)、合理。有些看似簡單并易于操作的方法，實際上是缺乏科學(xué)依據(jù)的。（5）保障標準動態(tài)調(diào)整原則特定時期的最低生活保障標準總是與當(dāng)時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、消費結(jié)構(gòu)、物價水平等因素相聯(lián)系的。隨著這些因素的變化，最低生活保障標準也應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)整。所以，最低生活保障標準應(yīng)該是動態(tài)的，并且一般是不斷提高的。如果不能適時調(diào)整，就會導(dǎo)致標準相對降低。以美國為例，美國政府于1963年制定的貧困線大致相當(dāng)于居民中等收入的一半。但到了1981年，由于只進行了與物價變化相對應(yīng)的調(diào)整，政府確定的貧困線已經(jīng)大大低于運用相對貧困定義測定的貧困標準（居民中等收入的一半，為13162美元），只有9287美元，兩者之間相差3875美元，差額超過官方標準的40%！形成差距的原因是美國居民中等收入的絕對水平已經(jīng)大大提高。①一般而言，調(diào)整最低生活保障標準，應(yīng)優(yōu)先考慮以下幾個方面的因素：第一，貧困家庭的生命周期。家庭在生命周期的不同階段，往往表現(xiàn)出不同的家庭結(jié)構(gòu)，并有著不同的需求。因此，對于一個貧困家庭而言，要根據(jù)其家庭成員的年齡、就業(yè)以及健康等狀況，適當(dāng)調(diào)整對該家庭的保障標準，或者增加，或者減少。這就要求在實施低保制度時，密切關(guān)注家庭因素的變化情況。第二，物價變化因素。在最低生活保障制度的實踐中，除了少數(shù)地方以實物形式進行救助外，大多數(shù)地方是以現(xiàn)金補助的方式進行救助。隨著物價水平的變化，現(xiàn)金的購買力也會發(fā)生變化，或者增值，或者貶值，從而對救助對象的生活發(fā)生正面或負面的影響。因此，在測算不同時期的低保標準時，應(yīng)當(dāng)代入一個物價調(diào)整系數(shù)，以便隨物價變化而調(diào)整救助金額的絕對值。一般來說，可以每年調(diào)整一次。在物價信息暢通和其他條件具備的時候，甚至可以每半年、三個月或者每月進行調(diào)整。第三，社會整體生活水平和生活方式的變化。隨著社會整體生活水平的提高或降低，最低生活保障標準也應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。在社會經(jīng)濟衰退時，應(yīng)當(dāng)在可能的范圍內(nèi)降低標準，使所有社會成員分擔(dān)經(jīng)濟衰退的影響；而在社會經(jīng)濟迅速發(fā)展時，應(yīng)當(dāng)提高最低生活保障標準，以使所有社會成員共享繁榮，這樣可以體現(xiàn)社會公平。此外，隨著生活方式的變化，居民的消費結(jié)構(gòu)和內(nèi)容也會發(fā)生變化，因此有必要不斷審定居民生活必需品的清單，甚至要考量隨生活方式變化而發(fā)生變化的恩格爾系數(shù)，以便適當(dāng)調(diào)整最低生活保障標準。（6）“政府最低生活保障+社會配套支持”原則鑒于人們生活需求的廣泛性，以及轉(zhuǎn)型時期資源單位化、部門化的現(xiàn)實，我國城市居民的生活保障不可能單靠政府的最低生活保障制度，也不可能單靠民政部門一家。就目前的現(xiàn)實而言，民政部門所掌握的低保資金有限，不可能制定較高的現(xiàn)金救助標準，因而無法有效滿足眾多低保對象的多方面需求，甚至不能滿足其基本的生活需求。為此，在維持一個較低的現(xiàn)金補助標準的同時，應(yīng)當(dāng)采取一些切實的措施，動員其他單位和部門的資源投入，以解決救助對象在醫(yī)療、教育和社會參與方面所面臨的困難。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)低保工作做得好的城市的一條重要“經(jīng)驗”就是在發(fā)放低保資金之外，還動員工商、稅務(wù)、教育、房管、衛(wèi)生、水電等部門出臺優(yōu)惠政策，以滿足低保對象的相應(yīng)需求。例如，北京市的低保對象除每個月享受290元的低保費用外，還享受近10項其他方面的優(yōu)惠。如果沒有社會的配套支持，低保制度的效益就很有限。另一方面，即使政府財政撥付足夠的低保資金，如果仍然采取單純現(xiàn)金救助的方式，對于提高保障對象的生活質(zhì)量，其意義也不大。因為，人是具有社會性的，需要參與社會，需要社會關(guān)注，換句話說，人們的一些精神方面的需求，是單純現(xiàn)金無法滿足的。因此，需要建立一定的機制，吸引低保對象回歸社會，感受社會的溫暖，而不至于因為享受低保，自我疏離于社會，走向邊緣化。這方面的工作就需要社會各個方面來做，特別是應(yīng)該發(fā)展專業(yè)的社會工作機構(gòu)，由專業(yè)人員通過安排一系列的活動來解決。在這種意義上，解危幫困的確是一項社會工程。2、最低生活保障標準參照指標體系在實際工作中，要確定一個全國性的最低生活標準是非常困難的。這里，“最低生活”本身的彈性很大，并且受各地生活習(xí)慣、民風(fēng)民俗、民族特點、宗教信仰等社會文化因素的影響。因此，最低生活標準總是具有其地域性和時代性特征的。盡管如此，從方法上講，確定最低生活標準還是有著某種程度的一致性的。我們在這里所探討的正是確定最低生活標準時所應(yīng)當(dāng)考慮的各項指標，而不是試圖確定一條貧困線。研究制定最低生活保障標準時的參照指標體系，主要是為了防止標準確定過程中的隨意性，同時方便低保管理部門對各地工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。參照以上提出的確立最低生活保障標準的基本原則，我們認為，可以建立一個包括4項二級指標、16項三級指標的城市居民最低生活保障標準參照指標體系。其中，4項二級指標為：居民最低生活需求、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、家庭狀況和參照因素。以上4個二級指標中，前3個二級指標（含12個三級指標）在最低生活標準的測算中起決定性作用。各組指標之間的關(guān)系大致是：“最低生活需求”是核心指標，③③尹世洪：《當(dāng)前中國城市貧困問題》江西人民出版社1998年版，第104頁。具有不可隨意下調(diào)的剛性。“經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r”主要反映的是特定地區(qū)對于低保制度的支撐能力，也就是可以承受的供給水平。這里有三種情況：一是某個地區(qū)供給能力較強，可以承受高于居民最低生活需求的保障水平，這是比較樂觀的情況；二是某個地區(qū)的供給能力相當(dāng)于保障居民最低生活需求的水平，這是持平的情況；三是某個地區(qū)的供給能力不足以保障居民的最低生活需求，這是匱乏的情況，需要通過上級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決，而不能隨意降低居民的最低生活需求標準?！凹彝顩r”指標主要是在針對不同家庭具體實施保障時所需參考的指標，它有助于保障標準的精確化和保障效益的最大化?！皡⒄罩笜恕敝饕堑捅藴实闹贫拳h(huán)境指標。具體各項指標的解釋如下：第一，最低生活需求最低生活需求可以分解為4個三級指標，即：食品需求、衣服需求、居住需求和其他必要需求。1）食品需求。食品需求是人們生活的第一需求，一般以維持生存所需攝入的熱量為標準。但是，需要注意的是，人的最低食品需求也是具有彈性的。特別是在“需要多少”和“需要什么”的問題上，專家們常有不同意見。例如，聯(lián)合國糧農(nóng)組織認為人體最低熱量攝入標準為每人每天2100大卡，印度營養(yǎng)學(xué)家蘇哈特姆則認為是2150大卡，另一位營養(yǎng)學(xué)家帕特沃德坎認為是2050大卡，美國營養(yǎng)學(xué)家則認為美國人每人每天攝入的熱量是1800?1850大卡①。中國營養(yǎng)學(xué)會常務(wù)理事會1997年4月10日通過的《中國居民膳食指南》提出，中國居民的熱量攝入標準應(yīng)在1800?2800大卡之間②。而在這些熱量必需通過哪些食品加以滿足的問題上，各種意見的分歧更為明顯，因為它與特定地區(qū)的地理條件、物產(chǎn)狀況、市場供給以及居民的生活習(xí)慣都有關(guān)系。所以，在考慮居民最低食品需求時，一方面要采用多數(shù)專家贊成的標準，另一方面，也要考查居民自己的意見。②。而在這些熱量必需通過哪些食品加以滿足的問題上，各種意見的分歧更為明顯，因為它與特定地區(qū)的地理條件、物產(chǎn)狀況、市場供給以及居民的生活習(xí)慣都有關(guān)系。所以，在考慮居民最低食品需求時，一方面要采用多數(shù)專家贊成的標準，另一方面，也要考查居民自己的意見。2）衣服需求。人類自進入文明時代以來，衣著的重要性日益增加，衣著不僅是周彬彬：《向貧困挑戰(zhàn)——國外緩解貧困的理論與實踐》，人民出版社1991年版，第15?16頁。中國營養(yǎng)學(xué)會：《中國居民膳食指南及平衡膳食寶塔》，載《＜中國居民膳食指南＞文集——論＜中國居民膳食指南＞的科學(xué)依據(jù)》，中國膳食指南專家委員會主編，中國檢察出版社1999年版。抵御自然力量的工具，同時還是美化生活和顯示文明進步以及展示人類文化的手段。居民最低生活需求中應(yīng)包括必要的衣著需求。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國城市貧困居民的衣著消費水平很低，最低收入戶（其中困難戶）、低收入戶比全國城鎮(zhèn)居民平均衣著消費要少295.09元（319.68元）和211.54元，只占平均水平的44.11%（59.93%），這說明他們在衣著方面的匱乏程度較高，需要引起注意。3）居住需求。我國在實行城市住房體制改革之前，一直實行的是單位提供住房福利的辦法，這種“公房”分配制度雖然弊端很大，但是至少保證了居民心理預(yù)期的穩(wěn)定。居民的住房支出也不高，對于生活的壓力不大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)居民的居住費用在總支出中所占比重很低，1995年和1996年分別只占7.07%和7.68%,而1988年美國住房消費比重為31.2%,泰國為26.60%。③但是，隨著住房體制改革的深入，城市居民的住房支出迅速上升，這樣對于城市低收入居民就構(gòu)成了越來越大的壓力,一些在原有體制下沒有解決住房問題的人已經(jīng)失去了國家或單位為其解決的希望,依靠自身力量改善居住條件的困難很大,特別是對于一些低收入群體而言。所以,城市居民的最低生活需求也應(yīng)當(dāng)包括適當(dāng)?shù)淖》啃枨?低保制度應(yīng)當(dāng)合理保障其居住（包括水、電等必要居住條件）的需要。4）其他必要需求。城市貧困居民除了食品、衣服和居住需求外,實際上還有許多其他方面的需求。貧困家庭作為一個生活單位,必須有基本的日用品、燃料、交通、通訊、社交和文化用品等費用,有孩子的家庭還必須考慮托兒費、子女教育費等。需要特別強調(diào)的是,還應(yīng)當(dāng)以特定的方式,適當(dāng)滿足貧困家庭的健康需求。第二,經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r可以分解為6個三級指標：GDP總量、GDP增長率、財政收入、居民家庭人均可支配收入、物價指數(shù)和恩格爾系數(shù)。5）GDP總量。這是一個可以從統(tǒng)計年鑒上查出來的指標,它反映一個城市的經(jīng)濟實力。從政策實踐看,各城市的低保水平直接受其經(jīng)濟實力的影響。上海市最早實行低保,這是與其經(jīng)濟發(fā)達有聯(lián)系的。在我國36個中心城市中,低保標準最高的城市是深圳,達319元,比西部城市呼和浩特的143元多出176元,這也主要是由于經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣。6）GDP增長率。這也是可以從統(tǒng)計年鑒上查找或計算的指標,它對最低生活保障線以及保障內(nèi)容的調(diào)整應(yīng)當(dāng)有直接影響。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步,居民最低生活保障也要相應(yīng)提高，而提高的幅度和調(diào)整的頻率則取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展速度，這種發(fā)展速度可以用GDP的增長率來衡量。7）財政收入。由于城市最低生活保障制度的資金支持來自政府財政，所以特定城市的財政狀況直接影響低保的標準與內(nèi)容。財政實力雄厚的城市能夠承擔(dān)較高的低保費用，并較好地滿足低保對象的各種需求；而財政實力差的城市甚至難以有效落實低保制度。財政收入狀況可以從統(tǒng)計年鑒上查找，但是，必須注意一些城市公布數(shù)字不準，存在大量預(yù)算外收入的問題。8）居民家庭人均可支配收入。這一指標主要反映的是城市居民的平均收入水平，同時還可以用來衡量貧困家庭收入與平均收入水平的差距，各城市居民家庭人均可支配收入的水平應(yīng)當(dāng)成為確定和調(diào)整最低生活保障線的重要依據(jù)，因為它與社會所認可的最低生活水平密切相關(guān)。同時，隨居民家庭人均收入的變化對低保線作相應(yīng)調(diào)整，也能體現(xiàn)社會公平。9）物價指數(shù)。它反映物價的變化情況。各城市的物價指數(shù)是不同的，從而影響到貨幣的購買力。所以，為了有效地保障低保對象的基本生活，應(yīng)當(dāng)考慮各地的物價情況以及在不同時期物價的變化情況，從而適當(dāng)?shù)靥岣呋蚪档偷捅藴?。該指標可?/p>