對住建領域執(zhí)法全過程記錄的思考

.PAGE10.關于行政執(zhí)法全過程記錄的授課提綱各位領導，同事們：根據安排，下面我就執(zhí)法全過程記錄這一課題與大家一起來學習探討。說實話，這個課題，我沒怎么作過研究，之前這篇文章是波同志負責起草的，法規(guī)科、協調指導科進展了協助修改，我只是學習過兩三遍，作了些細小修改和構造調整。臨時接到這個講課的任務，確實感覺有一定壓力，主要是學習研究不深，心里沒底，加之這次準備不夠充分，唯恐辜負大家的期望。既然已上臺了，就還是硬著頭皮來拋磚引玉吧，不當之處敬請批評指正。下面我們首先來觀看兩個小視頻：從這兩個小視頻我們可以看到哪些方面的信息點呢？我認為至少有以下六點：1、國家倡導和要求執(zhí)法全過程記錄2、執(zhí)法全過程記錄具有很強的必要性和重要性3、執(zhí)法全過程記錄可讓執(zhí)法人員自證清白4、執(zhí)法全過程記錄已在執(zhí)法部門普遍實施5、執(zhí)法記錄儀是全過程記錄的重要工具6、我局實施執(zhí)法全過程記錄效果良好那么執(zhí)法全過程記錄到底是怎樣的？有哪些方式，又應該如何正確實施？帶著問題，這節(jié)課我就和大家一同來學習以下四個方面主要容：一是講一講概述，主要了解執(zhí)法全程記錄的背景意義、概念、原那么及方式等；二是講一講當前我們的執(zhí)法全程記錄有哪些缺乏；三是講一講如何躲避執(zhí)法全程記錄中的風險，也就是執(zhí)法全程記錄各個階段應該注意些什么；四是講一講如何進一步落實好執(zhí)法全程記錄，建立健全哪些制度機制。一、執(zhí)法全過程記錄的概述〔一〕執(zhí)法全過程記錄的背景和意義2014年10月20日，中國共產黨十八屆四中全會在召開，全會首次以專題的形式研究部署全面推進依法治國這一根本治國方略，會議通過了"中共中央關于全面推進依法治國假設干重大問題的決定"〔以下簡稱"決定"〕。2015年12月23日，中共中央國務院印發(fā)"法治政府建立實施綱要〔2015－2020年〕"〔以下簡稱"綱要"〕。2015年初，省政府出臺"省執(zhí)法全過程記錄實施方法"。隨后，全國各地政府陸續(xù)出臺有關方案。2017年1月19日，國務院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構正式印發(fā)"推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案"〔以下簡稱"方案"〕。至此，執(zhí)法全過程記錄在全國圍全面展開。它是貫徹落實黨的十八屆四中全會"決定"和"綱要"精神、深入推進依法行政應當建立的一項重要制度，是全面規(guī)行政執(zhí)法工作的一項重要措施，也是加強對行政執(zhí)法權力監(jiān)視和約束的一個有力抓手，對促進展政機關及其執(zhí)法人員嚴格、規(guī)、公正、文明執(zhí)法將發(fā)揮重要作用。實行執(zhí)法全過程記錄根本目的是規(guī)行政執(zhí)法程序，促進展政機關嚴格、規(guī)、公正、文明執(zhí)法，保障公民、法人和其他組織的合法權益。通過采取適當的方式對執(zhí)法全過程進展記錄，可以全面固定執(zhí)法證據、全程記錄執(zhí)法行為、全景回溯執(zhí)法環(huán)節(jié)，切實保障行政相對人以及其他利害關系人的合法權益，也有助于說服行政相對人以及其他利害關系人承受行政行為、減少行政爭議?！捕硤?zhí)法全過程記錄概念執(zhí)法全過程記錄，是指執(zhí)法人員在執(zhí)法過程過書式記錄、影音記錄以及其他記錄方式，對日常巡查、抽樣檢測、調查取證、審查決定、文書送達等行政執(zhí)法活動的全過程信息進展真實、準確、完整、及時的記錄并歸檔,實現全過程留痕和可回溯管理。〔三〕執(zhí)法全過程記錄原那么執(zhí)法全過程記錄一般遵循以下原那么：1.依法原那么。依法原那么主要表達在：法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)性文件對執(zhí)法記錄的圍、方式、形式、保存、用途等有規(guī)定的，應當依照規(guī)定執(zhí)行；沒有規(guī)定的，執(zhí)法記錄不得減少行政相對人的合法權益或者增加其義務。執(zhí)法記錄作為執(zhí)法證據使用，還必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)性文件對證據的要求和規(guī)定，并經查證屬實才能作為認定事實的根據。

2.公開原那么。公開原那么要求：執(zhí)法記錄應當公開進展。除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以外，執(zhí)法記錄都可以公開。行政機關通過主動公開執(zhí)法記錄，以證明自身行政行為合法，承受各方監(jiān)視。行政相對人可以向行政機關查閱或者要求行政機關公開執(zhí)法記錄，以維護自身合法權益。復議機關、審判機關以及社會公眾可以通過行政機關公開的執(zhí)法記錄，監(jiān)視行政機關的行政行為。

3.效率原那么。行政執(zhí)法要求在不損害行政相對人合法權益的前提下盡可能地提高效率，這也是行政與司法的區(qū)別之一。同樣，執(zhí)法記錄也必須表達效率原那么：要以最高的效率、最低的本錢、最好的效益效勞于行政執(zhí)法，而不能"為記錄而記錄〞使得執(zhí)法記錄成為提高行政執(zhí)法效率的累贅。

4.全程、全面原那么。全程原那么要求對行政執(zhí)法的全部過程都要進展記錄而不是局部記錄。全面原那么那么要求既要對行政執(zhí)法中的外部程序進展記錄，也要對部程序進展記錄；既要對行政執(zhí)法中的強制程序進展記錄，也要對任意程序進展記錄；既要對行政執(zhí)法中的主要程序進展記錄，也要對次要程序進展記錄。

5.實時、客觀原那么。實時原那么要求執(zhí)法記錄應當與行政執(zhí)法同步進展，制止事后補記補錄。客觀原那么那么要求執(zhí)法記錄真實反映行政執(zhí)法的行為、事實、狀態(tài)、結果，制止弄虛作假。〔四〕執(zhí)法全過程記錄方式目前主要的記錄方式有文字、音像、電子數據等。1.文字記錄也稱書面記錄，是以文字、字母、圖表、符號在紙以及其他書寫介質上所作的記錄。文字記錄是使用最多的記錄方式，行政執(zhí)法中制作的投訴舉報記錄、現場筆錄、抽樣取證記錄、詢問〔調查〕筆錄、物品處理記錄、行政處分決定書等都屬于文字記錄。

2.音像記錄也稱視聽記錄，是以執(zhí)法記錄儀、照相機、攝像機、錄音機、視頻監(jiān)控設備等為工具，通過模擬或者數字技術將圖、文、聲、像等信息經加工轉換后存儲于磁、光、電等介質中所作的記錄。音像記錄直接、客觀、形象、動態(tài)，具有"察之有形、聞之有聲、查之有據〞的特點，但同時也具有可修改、可編輯、易偽造的特點。

3.電子數據是基于計算機和現代電子通信技術的廣泛運用而開展起來的用以表示文字、圖形等信息的資料。電子、手機短信、微信、網上聊天記錄等都是電子數據，通過行政機關部使用的執(zhí)法管理信息系統(tǒng)〔或者辦公自動化平臺〕等所作的記錄也屬于電子數據。電子數據開放性強，可以依托開放的互聯網而不受時空限制。同時，電子數據也具有易刪改和可恢復的雙重特性。近年來，電子、手機短信、微信、網上聊天等越來越成為人們溝通、交流的一種重要方式。因此，也應將此作為執(zhí)法記錄的一種方式加以使用。隨著信息技術的提高，應積極利用大數據技術，結合辦公自動化系統(tǒng)建立，建立健全執(zhí)法全過程記錄信息收集、保存、管理、使用等工作制度，加強數據統(tǒng)計分析，探索出更多本錢低、方式靈活、效果好、易保存、不能刪改的記錄方式，充分發(fā)揮全過程記錄信息在案卷評查、執(zhí)法監(jiān)視、評議考核、輿情應對、行政決策和健全社會信用體系等工作中的作用。二、住建領域執(zhí)法全過程記錄現狀當前，從行政執(zhí)法現狀看，在一些單位仍存在隨意執(zhí)法、不按程序執(zhí)法、不文明執(zhí)法的現象，存在執(zhí)法證據不全、證據不固定等問題，從而引發(fā)了一些行政爭議，導致行政行為無效，甚至引發(fā)行政訴訟。執(zhí)法過程不記錄、記錄不完整、記錄方式單一、記錄不規(guī)還一定程度存在。實際上，我局很早以前就已要求執(zhí)法人員在日常執(zhí)法過程中必須做好記錄，通過執(zhí)法記錄儀、個人執(zhí)法記錄本、相關文書函件留存等手段記錄復原執(zhí)法過程。然而，實施執(zhí)法全過程記錄時，執(zhí)法人員會存在以下幾個問題：〔一〕記錄規(guī)意識不強。局部執(zhí)法人員往往對記錄容、證據的形式要件及實質要件把握不到位，甚至有時文書制作也不符合要求，這樣的全過程記錄不能完全發(fā)揮實質性作用，也就失去了執(zhí)法全過程記錄的價值?！捕筹L險防意識缺乏。在手機等便攜性電子設備功能日益齊全和便捷的情況下，當事人對行政機關的執(zhí)法過程進展記錄非常方便，這就要求我們的執(zhí)法人員更加客觀公正地對執(zhí)法全過程予以記錄，要有風險意識，記錄過程必須嚴格按照規(guī)章程序進展，不能隨意更改?！踩秤涗浽O備維護不到位。局部執(zhí)法人員沒有主動記錄意識，需要用的時候才找自己的設備，平時對于設備的充電、保養(yǎng)、維護等工作做得不到位，給行政執(zhí)法的全過程記錄帶來障礙?！菜摹秤涗涍^程中斷。執(zhí)法人員執(zhí)法記錄不連貫，斷斷續(xù)續(xù)，或者自己覺得有必要的才記錄，造成記錄過程中斷。由此可能會導致執(zhí)法人員因記錄不全被行政相對人提起行政復議或訴訟。三、如何防執(zhí)法全過程記錄的風險執(zhí)法全過程記錄以規(guī)執(zhí)法全過程的程序作為出發(fā)點，把記錄方式和記錄容作為落腳點，詳細地記錄執(zhí)法全過程的每個步驟，這就使執(zhí)法記錄過程中存在各種各樣的風險。下面以我局對建筑工地施工的執(zhí)法全過程記錄為例，就如何防執(zhí)法記錄全過程的風險進展闡述：〔一〕記錄程序的啟動階段一般來說，我局執(zhí)法人員從進入一個工程工地第一時間起，記錄儀已經開場工作，記錄下工地門牌、施工公示牌〔其中包含工程名稱、建立單位、施工單位、監(jiān)理單位及工程根本情況等信息〕，找到相關責任單位負責人，出示執(zhí)法證說明身份。該局部的記錄看似可有可無，其實很重要，曾經就出現過由于沒有拍攝工地門牌信息，導致記錄儀記錄的工地情況無法與工程匹配，從而造成證據斷裂不連貫以至于無法立案的情況，而執(zhí)法人員亮證執(zhí)法也是執(zhí)法的必要程序，說明相關單位明了執(zhí)法人員身份，為執(zhí)法檢查順利進展提供保障?！捕秤涗浾{查取證階段沒有證據就沒有發(fā)言權。對于行為應當及時取證，在建筑工地發(fā)現行為，現場進展拍照、文字記錄、全程視頻記錄，現場文字記錄及下達的文書應當由執(zhí)法人員及當事人簽字。詢問當事人或證人，應制作詢問筆錄等文書；聽取當事人述和申辯，應制作述申辯書；向有關單位和個人調取書證、物證，應制作調取證據通知書、證據登記保存清單等文書；經過調查取證之后，確需立案審查的，還應當制作送達回證，寫明案件類型、送達單位等并加蓋單位印章。此外，行政執(zhí)法機關采取現場檢查〔勘驗〕、聽證取證方式的，應同時進展音像記錄，不適宜音像記錄的除外。采取其他調查取證方式的，可根據執(zhí)法需要進展音像記錄。上述文書均應由行政執(zhí)法人員、行為當事人及有關人員簽字或蓋章?！踩秤涗泴彶榕c決定階段進入案件審批程序，案件審批表應載明案件來源、收案時間、當事人根本情況、案件根本情況、立案依據、受案機構意見和行政機關負責人審批意見，保證執(zhí)法過程規(guī)化、程序化。"行政處分法"第38條第二款規(guī)定："對情節(jié)復雜或者重大行為給予較重的行政處分，行政機關的負責人應當集體討論決定。〞出現此類情況應當制作重大案件討論決定書。行政處分分為簡易程序與一般程序。證據確鑿并有法定依據，對公民處以50元以下，對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處分，可以當場作出行政處分決定。建筑執(zhí)法中的處分金額數額一般較大，適用一般處分程序，決定處分后必須制作行政處分決定書。處分決定書上應當文字載明當事人的或者名稱、地址、違反法律法規(guī)或規(guī)章的事實和證據、行政處分的種類和依據、行政處分的履行方式和期限、申請行政復議或提起行政訴訟的途徑和期限、作出行政處分決定的行政機關名稱和作出決定的日期，行政處分決定書必須蓋行政機關的印章。〔四〕記錄送達與執(zhí)行階段執(zhí)法人員必須將行政執(zhí)法文書送達當事人，還應對當事人履行行政決定的情況進展文字記錄。送達分為直接送達、郵寄送達、留置送達、公告送達、依法采用委托、轉交等方式。以行政處分決定書為例，該文書一般以直接送達的方式告知當事人，由送達人、受送達人或符合法定條件的簽收人，并在送達回證上簽名或蓋章。行政機關作出決定之后，當事人對事實進展整改，繳納罰款，執(zhí)法人員制作處分結案報告，文字載明處理的結果、執(zhí)行情況、法制工作機構審核意見以及行政執(zhí)法機關審批意見。如果逾期不履行行政執(zhí)法決定需要強制執(zhí)行的，在申請法院強制執(zhí)行前，需按照法定形式制作催告書并送達當事人。當事人進展述、申辯的，對當事人的述、申辯中提出的事實、理由和證據，行政執(zhí)法機構應當復核述、申辯容，并記錄處理意見。經催告，當事人無正當理由逾期仍不履行行政執(zhí)法決定的，行政執(zhí)法機關申請法院強制執(zhí)行，并制作相應文書進展文字記錄。四、如何進一步落實執(zhí)法全過程記錄全面推行執(zhí)法全過程記錄需要技術上的支持、先進的設備、合格的使用者、專門的管理人員和相關部門的指導。因此，建立健全執(zhí)法全過程記錄有關制度機制很有必要?！惨弧辰⒔∪珗?zhí)法全過程記錄學習制度。應定期組織行政執(zhí)法人員學習執(zhí)法全過程記錄的記錄圍、記錄容、記錄方式、記錄對象、記錄要點，分清責任，提高執(zhí)法記錄意識，養(yǎng)成執(zhí)法過程中主動記錄的習慣。同時，鑒于各地的研究及思路各有不同，可以通過開展交流會、座談會等方式互相溝通、互相學習，取長補短，一旦發(fā)現問題，及時予以更正?！捕辰⒔∪珗?zhí)法全過程記錄評查機制。上級行政機關、監(jiān)視檢查機關和本單位定期開展評查活動，抽查執(zhí)法文書和執(zhí)法程序的視頻記錄，查看執(zhí)法程序是否與文書記載一致，執(zhí)法記錄是否完整、有無刪除更改痕跡，執(zhí)法程序是否正當、合法，文書制作是否真實、準確，執(zhí)法人員是否規(guī)執(zhí)法、智能執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、執(zhí)法、文明執(zhí)法等，從而促進執(zhí)法全過程記錄質量得以提高。如此，不但可以健全執(zhí)法工作成效考核評價體系，使執(zhí)法監(jiān)視管理更加嚴格，提升執(zhí)法機關的公信力，也可以加強行政機關工作人全面履職的意識和能力。此外，對于執(zhí)法全過程記錄制度，縣級以上政府及其行政執(zhí)法機關也應將其建立和實施情況納入依法行政及行政執(zhí)法評議考核，進一步監(jiān)視這一制度的實施?！踩辰⒔∪珗?zhí)法全過程記錄問責機制。問責制度不僅是法治政府必不可少的重要制度，也是法治國家、法治社會、法治黨必不可少的重要制度。執(zhí)法全過程記錄制度目的就在于規(guī)行政執(zhí)法程序，促進展政執(zhí)法機關嚴格、規(guī)、公正、文明執(zhí)法，保障公民、法人和其他組織的合法權益。因此，執(zhí)法時必須保證全過程記錄的完整、客觀，維護當事人的合法權益。如果在監(jiān)視檢查、管理過程發(fā)現