船舶含油損害損失分擔的國際經(jīng)驗與啟示

船舶含油損害損失分擔的國際經(jīng)驗與啟示

一、《履行船舶預防國際柴油損害責任公約》船舶的油耗損失可分為正常的油消耗損失和因事故發(fā)生的油容量損失。船舶油污損害損失分擔是指由導致油污損害的船舶的所有人、船舶所運載的油類貨物的貨主等受益者以及船旗國等主體,按照一定的歸責原則、賠償序位和賠償額度,對油污損害的受害者所遭受的損失分擔賠償義務(wù)的法律機制。從油污損害賠償?shù)默F(xiàn)行國際立法來看,分擔油污損害損失的主體包括首位主體和次位主體,首位主體的民事責任人被確定為船舶所有人,次位主體為石油進口商。韓立新教授將其分別稱為“直接賠償義務(wù)人”——“即對其自身行為或?qū)ζ涫芄腿?、代理人的行為或與其所有或經(jīng)營的船舶有關(guān)的事件所造成的人身傷亡損害承擔第一位賠償責任的人”;“間接賠償義務(wù)人”——“即對船舶侵權(quán)損害承擔第二位賠償責任的人,他以直接賠償義務(wù)人存在侵權(quán)損害賠償之法定義務(wù)為前提”。現(xiàn)行船舶油污損害損失分擔機制是通過由政府間海事協(xié)商組織(國際海事組織前身)主持締結(jié)的兩個公約體系建立起來的,分別是1969年通過的,經(jīng)1976年、1984年、1992年和2000年議定書修訂的《油污損害民事責任公約》體系(分別簡稱《1969年油污責任公約》《1976年油污責任公約》《1984年油污責任公約》《1992年油污責任公約》《2000年油污責任公約議定書》)以及1971年通過的,經(jīng)1976年、1984年、1992年、2000年和2003年議定書修訂的《設(shè)立國際油污賠償基金公約》體系(分別簡稱《1971年基金公約》《1976年基金公約》《1984年基金公約》《1992年基金公約》《2000年基金公約議定書》《2003年基金公約議定書》)。1967年,“TorreyCanyon”油污事件促使國際社會制定通過了《1969年油污責任公約》,確立了歸于船舶所有人的嚴格賠償責任,船舶所有人應(yīng)對不能合理分割的所有損害承擔連帶責任。關(guān)于《1969年油污責任公約》與船舶油污損害損失分擔制度的關(guān)系,國際法委員會在2004年第56屆會議上指出然而,如果孤立地看《1969年油污責任公約》的內(nèi)容,我們無法找出體現(xiàn)或直接規(guī)定船舶油污損害損失分擔的條款。國際法委員會之所以認定《1969年油污責任公約》對跨界損害損失分擔具有開山的作用,主要是因為在《1969年油污責任公約》的談判過程中,船舶所有人得到了石油進口商的承諾,將在船舶所有人以外,由石油進口商繳納進口石油攤款,建立國際油污賠償基金。當船舶所有人的保險保障限額責任不能滿足對受害者的賠償時,由國際油污賠償基金進行補充賠償。這也是為什么船舶所有人接受自己作為民事責任人承擔首位賠償責任的條件。因此,從條約的具體文字內(nèi)容來看,真正體現(xiàn)和實踐油污損害損失分擔的第一個條約是《1971年基金公約》?！?971年基金公約》在序言中指出,“為了保證能對油污事件的受害者補償全部損失,與此同時又能使船舶所有人方面得以解除該公約所加予的額外經(jīng)濟負擔,有必要認真擬訂一項賠償和補償制度,作為國際油污損害民事責任公約的補充。”《1971年基金公約》不僅在序言中明確表達了油污損害損失分擔的理念和思想,而且根據(jù)公約條款所建立的國際油污賠償基金及其使用的規(guī)定,都切實保證了對船舶油污損害的損失分擔。《1976年基金公約》《1984年基金公約》《1992年基金公約》《2000年基金公約議定書》《2003年基金公約議定書》使石油進口商對損失賠償?shù)南揞~不斷增加,分擔損失的比例也得以逐步提高。船舶油污損害損失分擔屬于由民事責任人和受益人分擔損失的具體模式,這種模式也被其它領(lǐng)域所借鑒。1996年5月3日,國際海事組織大會通過了《國際海上有毒有害物質(zhì)運輸損害責任和賠償公約》,該公約即是沿用《1969年油污責任公約》和《1971年基金公約》所建立的雙重賠償主體模式,把類似于《1969年油污責任公約》的第一重賠償機制和類似于《1971年基金公約》的第二重賠償機制置于一個公約中,形成了國際海上有毒有害物質(zhì)運輸損害責任和賠償?shù)碾p重賠償機制。二、當前海上作業(yè)損失管理系統(tǒng)的限制(一)石油進口商對污染受害者的救濟根據(jù)《油污責任公約》體系和《基金公約》體系的規(guī)定,分擔油污損害損失的民事責任人為船舶所有人,損失分擔人為石油進口商。《1969年油污責任公約》第1條第3款規(guī)定,船舶所有人應(yīng)對事件引起的油類溢出或排放所造成的污染損害負責。船舶所有人是“登記為船舶所有人的人;如果沒有這種登記,則是指擁有該船的人。如船舶為國家所有,而由在該國登記為船舶經(jīng)營人的公司所經(jīng)營,`船舶所有人’即指這種公司”。公約明確排除了船舶所有人的雇傭人員、服務(wù)人員或代理人對公約規(guī)定的油污損害的民事責任。鑒于“船舶所有人”在實踐中的具體情況,韓立新教授建議:“在燃油污染損害賠償中,船舶所有人還包括光船承租人、船舶管理人和船舶經(jīng)營人”;“單船公司的船舶造成污染時,如果能夠證明其母公司具有利用該船舶登記進行欺詐的行為,或者對該船舶進行操縱或控制的,可以認定該母公司是船舶真正所有人。”石油進口商不僅是污染事故的潛在的肇事者,也是除船舶所有人以外的直接受益者。根據(jù)“受益者分擔損失”的原則,石油進口商以國際油污賠償基金的形式參與對受害者的賠償。國際油污賠償基金具有獨立的法律地位。基金款項來源于符合條件的石油進口商——基金攤款人繳納的攤款?！?971年基金公約》第10條規(guī)定,基金攤款人(contributor)是在公約所規(guī)定的日歷年度中,在締約國領(lǐng)土內(nèi)的港口或油站收到從海上運至這些港口或油站的攤款石油總量超過15萬噸的人,或者,當在締約國領(lǐng)土內(nèi)的任何人在一個日歷年度所收到的攤款石油量與同一締約國中的任何關(guān)系人在該日歷年度內(nèi)所收到攤款石油量合計超過15萬噸時,即使其本人收到的數(shù)量不超過15萬噸,也應(yīng)按其所收到的實際數(shù)量交付攤款。通常情況下,基金攤款由攤款人直接支付,不是由國家代為支付。締約國負有義務(wù)每年向基金會的主席通報其有義務(wù)攤款的石油公司的名單、地址和收到攤款石油的數(shù)量。《基金公約》體系已經(jīng)明確了由石油進口商出資建立的“國際油污賠償基金”分擔油污所致?lián)p失的義務(wù)。《1976年基金公約》《1984年基金公約》《1992年基金公約》以及《2000年基金公約議定書》,不斷增加石油進口商對損失賠償?shù)南揞~,分擔損失的比例也得以逐步提高。2003年5月16日在倫敦制定的《2003年基金公約議定書》第4條第1款又設(shè)立了補充賠償基金。但該“補充基金”補充賠償?shù)臈l件是損失總額超過或有可能超過《1992年基金公約》的賠償限額但仍不能滿足對受害者的充分和適當?shù)馁r償。而且,該“補充基金”仍然屬于國際油污賠償基金,資金仍來源于締約國的進口石油攤款,賠償主體沒有增加,仍為雙重主體。(二)國際預防規(guī)則在任何情況下不得超過3.5.2單位關(guān)于船舶所有人的限額責任,《1969年油污責任公約》中規(guī)定,船舶所有人有權(quán)將其依本公約對任何一個事件的賠償責任總額限定為按船舶噸位計算每噸2000法郎,但這種賠償總額在任何情況下不得超過2.1億法郎;在締約國登記的載運2000噸以上散裝油類貨物的船舶所有人,必須進行保險或取得其他財務(wù)保證,例如銀行保證或國際賠償基金出具的證書等,以便按本公約規(guī)定承擔其對油污損害應(yīng)負的責任;這種保險所籌集的款項只能?？顚Ｓ?不得用于其他用途;締約國應(yīng)保證懸掛本國旗幟的運營船舶確已取得合格的保險或財務(wù)保證證書?！?984年油污責任公約》不僅擴大了公約的適用范圍,還提高了賠償責任限額。該公約第6條規(guī)定,船舶所有人有權(quán)按本公約將其對任一事件的賠償責任限于按下列方法算出的總額:不超過5000噸位的船舶為300萬計算單位;超過此噸位的船舶,每增加1噸位單位,增加420計算單位;但是,此總額在任何情況下不得超過5970萬計算單位。由于《1984年油污責任公約》的生效條件較為嚴苛,未能生效?！?992年油污責任公約》關(guān)于船舶所有人責任限制的額度與《1984年油污責任公約》相同,只是規(guī)定了較寬的生效條件。2000年10月18日,國際海事組織又通過了《2000年油污責任公約議定書》,該議定書已于2003年11月1日生效。該議定書的賠償責任限額與《1992年油污責任公約》的限額相比,提高了大約50%,將不超過5000噸位的船舶的責任限額由原來300萬計算單位提高到451萬計算單位;超過此噸位的,每增加1噸位,賠償限額將由原來的420計算單位提高到631計算單位。把賠償總額由原來的“在任何情況下不得超過5970萬計算單位”提高到8977萬計算單位。關(guān)于國際油污賠償基金的限額責任,《1971年基金公約》第4條規(guī)定,在每一事件中,不論是船舶所有人的致害,還是不可抗力事件,由船舶所有人和國際油污賠償基金付給受害人的賠償金合計金額不應(yīng)超過4.5億法郎;如果基金大會因匯率變化等原因提高限額,最多也不超過9億法郎?！?984年基金公約》大大提高了賠償限額,但該議定書沒能生效?！?992年基金公約》則采納了《1984年基金公約》對賠償額的調(diào)整2003年11月1日生效的《2000年基金公約議定書》規(guī)定,每一事件中,不論是船舶所有人的致害,還是不可抗力事件,付給受害人的賠償金合計金額不應(yīng)超過2.03億計算單位;如果攤款人在本公約3個締約國的領(lǐng)土內(nèi)所接收的有關(guān)攤款油類總量,在前一日歷年度等于或超過6億噸,則不論發(fā)生何種事故,也不論何時發(fā)生事故,付給受害者的賠償金合計最多不超過3.0074億計算單位。2003年5月16日在倫敦制定的《2003年基金公約議定書》又設(shè)立了第三級補充賠償基金。但該“補充基金”只是在損失總額超過或有可能超過《1992基金公約》的賠償限額而仍不能滿足對受害者的充分和適當?shù)馁r償?shù)那闆r下才適用。而且,對任一油污事件來說,在該議定書適用的范圍內(nèi),該“補充基金”與根據(jù)《1992年油污責任公約》和《1992年基金公約》實際支付的賠償金額之和不應(yīng)超過7.5億計算單位既然現(xiàn)行賠償額度無法滿足對受害者的賠償,那么,能否在不增加賠償主體的情況下,以繼續(xù)提高賠償限額,甚至將限額責任變?yōu)闊o限責任的辦法來擺脫目前的困境呢?這顯然是不可能的!全球貿(mào)易量的85%以上是通過海上運輸實現(xiàn)的,而海上運輸又具有較高的風險,如果不采取限額責任,不僅會阻礙航運業(yè)本身的發(fā)展,對世界貿(mào)易也是極其不利的。同時,石油行業(yè)也需要得到保護,不能讓石油進口商承擔過重的賠償義務(wù)。在這種情況下,只能考慮從主體的增加和主體“注意義務(wù)”的激勵上去解決。因此,最好的辦法就是引入船旗國的末位賠償,由船旗國承擔國際法上的起源國的國際賠償責任,對受害者的損失進行補充賠償。三、船旗國關(guān)于船舶多邊合作的國際賠償責任建立和完善船舶油污損害損失分擔的三級賠償機制,必須引入船旗國的賠償。只有在船旗國參與的基礎(chǔ)上,才能建立起真正的首位主體、次位主體和末位主體共同分擔損失的三級賠償機制。首位主體承擔限額民事責任,這種義務(wù)是基于侵權(quán)而導致的損害后果。次位主體承擔限額賠償義務(wù),該義務(wù)不是基于侵權(quán)而產(chǎn)生,而是基于承諾而確立的。這兩級賠償主體也可能由多人組成,他們對受害者或者是按份賠償,或者是按序賠償。末位主體承擔補充賠償義務(wù),這種賠償義務(wù)也不是基于侵權(quán)產(chǎn)生,而是基于其船旗國的身份而產(chǎn)生。其中,首位主體的限額民事責任是主責任,是次位主體和末位主體賠償義務(wù)開啟的前提。沒有首位主體的民事責任,就不可能有次位主體和末位主體的賠償義務(wù),因此,次位主體和末位主體的賠償義務(wù)是從義務(wù),是不能獨立存在的。而且,在次位主體和末位主體之間也有序位的先后,即由次位主體先在限額內(nèi)足額履行賠償義務(wù)仍不能滿足對受害者賠償?shù)那闆r下,才可能啟動末位主體的賠償。所以,末位主體的賠償是補充性的。具體來說,船舶所有人作為首位主體,承擔民事侵權(quán)責任,履行限額賠償義務(wù)。船舶所有人依法履行了限額賠償后,如果仍不足以彌補受害人的損失,則啟動次位主體的賠償,即由石油進口商攤款建立的國際油污賠償基金進行賠償。如果首位主體和次位主體都履行了最高限額的賠償仍不足以賠償受害人的損失,則啟動末位主體的賠償,即由船旗國的國家財政出資建立油污損害賠償專項基金,并設(shè)置配套的財政保障制度和基金管理機構(gòu),承擔最后的補充賠償義務(wù),這也是保護受害者權(quán)益的最后手段。船旗國作為末位主體的國際賠償責任是船旗國以國家的名義對于具有本國國籍的船舶所造成的跨界油污損害的賠償責任。這種責任的性質(zhì)表現(xiàn)在如下幾個方面:首先,它不是主責任,而是從責任,它以船舶所有人的油污損害責任的存在為前提。其次,該責任具有補充性,它只是在船舶所有人和國際油污賠償基金履行了賠償義務(wù)仍不能滿足對受害者賠償?shù)那闆r下,才開始啟動,對受害者未獲償付的損失進行補充賠償。再次,它屬于起源國對國際法不禁止行為所致跨界損害的國際賠償責任(internationalliability),不是國際不法行為所導致的國家責任(stateresponsibility)。最后,這種責任具有保證性的意義,即船旗國作為海上石油運輸船舶的國籍國,負有不損害國外環(huán)境權(quán)益的一般國際法義務(wù),船旗國應(yīng)盡最大的注意,確保其運油船舶在海上航行過程中不對海洋環(huán)境或其他國家造成損害。否則,在船舶所有人和國際油污賠償基金不能滿足對受害者賠償?shù)那闆r下,船旗國應(yīng)當履行國際賠償責任,保證受害者獲得及時和充分的賠償。船舶油污損害損失分擔是聯(lián)合國國際法委員會在國家責任的大項目下逐漸延伸出來的一個新的議題。它圍繞污染者付費、受益者分擔損失、起源國履行國際義務(wù)的本源基礎(chǔ)討論這個問題。這不僅從程序上有利于實現(xiàn)對受害者及時和充分的賠償,在實體上也有利于實現(xiàn)國內(nèi)法和國際法兩個層面的公平和正義。它突破了傳統(tǒng)的過錯責任原則以及法律的懲罰性功能,是從矯正正義向分配正義的轉(zhuǎn)變。然而,現(xiàn)行船舶油污損害損失分擔制度中并沒有明確船旗國的國際賠償責任,致使船旗國疏于對船舶的有效管理,導致船舶油污損害事件頻發(fā),在給受害者造成巨大損失的同時,也嚴重污染海洋環(huán)境。因此,引入船旗國的國際賠償責任,建立船舶油污損害損失分擔的三級賠償機制具有重要的理論和實踐意義。第一,有利于受害者獲得及時和充分的賠償。關(guān)于船旗國的國際賠償責任,《1969年油污責任公約》體系只是要求作為締約國的船舶登記國要履行對船舶的登記義務(wù),并保證船舶獲得適格的保險或財務(wù)保證?！?971年基金公約》體系也只關(guān)注石油進口商的二級次位賠償,沒有涉及船旗國的賠償義務(wù)問題。2006年國際法委員會通過的《關(guān)于危險活動造成的跨界損害案件中損失分配的原則草案》將受害人獲得及時和充分的賠償作為跨界損害領(lǐng)域的一項基本原則規(guī)定下來,并要求“各國應(yīng)當采取一切必要措施,確保其領(lǐng)土上或其管轄或控制下的危險活動所造成跨界損害的受害者獲得及時和充分的賠償?shù)诙?有利于減少方便旗船舶,促使船旗國履行謹慎監(jiān)督義務(wù),減少或避免油污事故的發(fā)生,保護海洋環(huán)境。根據(jù)國際法,船旗國和船舶之間不僅要有真正的聯(lián)系,而且船旗國必須對本國船舶進行實質(zhì)有效的行政、技術(shù)和社會事項的管理。《1958年日內(nèi)瓦公海公約》第5條第1款規(guī)定,每個國家應(yīng)確定對船舶給予其國籍、船舶在其領(lǐng)土內(nèi)登記以及船舶懸掛本國旗幟的權(quán)利的條件。船舶具有被授權(quán)懸掛其旗幟的國家的國籍。國家和船舶之間必須具有真正的聯(lián)系,特別是,一國必須對懸掛其國旗的船舶有效地行使行政、技術(shù)和社會問題上的管轄和控制?！?982年聯(lián)合國海洋法公約》第91條第1款規(guī)定,每個國家應(yīng)確定對船舶給予國籍、船舶在其領(lǐng)土內(nèi)登記及船舶懸掛該國旗幟的條件。船舶具有其有權(quán)懸掛的旗幟所屬國家的國籍。國家和船舶之間必須有真正聯(lián)系。第94條第1款規(guī)定,每個國家應(yīng)對懸掛該國旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會事項上的管轄和控制?！?986年聯(lián)合國船舶登記條件公約》在序言中指出:船旗國有義務(wù)根據(jù)真正聯(lián)系原則對懸掛其國旗的船舶有效地行使管轄和控制……確保對在該國登記的船舶的管理和經(jīng)營負責的人的身份能易于識別并使其承擔責任。在第1條“宗旨”中規(guī)定,為了確保,或在可能情況下加強一國與懸掛其國旗的船舶之間的真正關(guān)系,并為了在船舶所有人和經(jīng)營人身份的識別和承擔責任方面,以及在行政、技術(shù)、經(jīng)濟和社會事務(wù)方面對這些船舶有效地行使管轄和控制,船旗國須適用本公約所載的條款。三個公約都明確規(guī)定了“船旗國有義務(wù)根據(jù)真正聯(lián)系原則對懸掛其國旗的船舶有