《日本海洋基本法》與日本的海洋政策

《日本海洋基本法》與日本的海洋政策

日本頒布了《基本法》（以下簡稱《基本法》）和《海上結(jié)構(gòu)安全水域示范法》（以下簡稱《安全水域示范法》）。《促進(jìn)海底資源開發(fā)的法律》和《促進(jìn)特殊經(jīng)濟(jì)地區(qū)天然資源勘探和海調(diào)科學(xué)法》（以下簡稱《資源勘探和科學(xué)調(diào)查法》）也由162年的國民議會通過。此外，還有許多關(guān)于海洋環(huán)境的法律。近兩年來,日本方面的國內(nèi)海洋立法頻率加快,立法成果層出不窮,充分顯示了日本加大國內(nèi)海洋政策立法力度、全面建立海洋戰(zhàn)略法律保障體系的決心?！爸褐朔侥馨賾?zhàn)不殆”,對以《基本法》為核心的日本海洋相關(guān)法律進(jìn)行剖析,進(jìn)而為我國應(yīng)對舉措提供相關(guān)建議是當(dāng)務(wù)之急。1《基本法》及其相關(guān)海洋法的內(nèi)容分析主要包括縱觀日本《基本法》及其相關(guān)法律,以下幾點重要制度必須引起重視:1.1制定海洋基本法其一,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)在《基本法》中的再一次收稿日期:2007年9月6日確定必然引發(fā)爭議區(qū)摩擦和糾紛的升級。日本于1996年《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》規(guī)定200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)后,《海洋基本法》再一次明確要根據(jù)“海洋特性”開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),并防止對日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等擁有自主權(quán)水域的權(quán)利侵害。日本堅持根據(jù)“中間線”原則劃定其國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的界限,此次又在《基本法》中再次強(qiáng)調(diào),足見日本要求建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、以國內(nèi)立法形式搶占海洋資源和劃撥海洋國土的決心。其二,以領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)挺進(jìn)國際海洋事務(wù)——日本海洋外交的強(qiáng)勢姿態(tài)以立法形式得以固定。日本《基本法》第七條(海洋的國際協(xié)調(diào))中認(rèn)為以推進(jìn)海洋政策和海洋國際秩序的形成和發(fā)展為目標(biāo),日本國有責(zé)任擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)性職責(zé),并以此為宗旨在國際性協(xié)調(diào)下經(jīng)營、利用海洋,明確應(yīng)采取必要措施積極推進(jìn)其參與和主導(dǎo)策劃聯(lián)合國海洋法公約,確保本國參與其他相關(guān)涉海國際合作的基本戰(zhàn)略。該條款將日本政府推行海洋強(qiáng)勢外交、積極參與國際事務(wù)的戰(zhàn)略上升為國家意志,以立法形式明確日本的海洋戰(zhàn)略構(gòu)想,表明日本以強(qiáng)勢姿態(tài)進(jìn)入國際舞臺的態(tài)度,這必然會引起周邊各國的高度警戒。其三,構(gòu)建海上安全體系以保障日本實現(xiàn)搶奪資源、擴(kuò)疆爭利和奪島圈海的戰(zhàn)略野心。日本《基本法》通過專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)和安全保障制度、海上運輸安全制度、遠(yuǎn)海孤島保護(hù)制度、日本籍船員培養(yǎng)和安全保障制度等一系列重要制度的規(guī)定,構(gòu)建起完整的海上安全保障體系:明確要根據(jù)“海洋特性”開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),并防止對日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等擁有自主權(quán)水域的權(quán)利侵害;認(rèn)為國家需采取必要的措施確保海洋資源的開發(fā)利用、保證海上治安、海上運輸安全及維持海上秩序;為保障海上運輸安全,認(rèn)為日本應(yīng)采取諸如設(shè)置國際海上運輸網(wǎng)絡(luò)據(jù)點、海港等必要措施,確立本國的船舶安全及船員培養(yǎng)制度;為占據(jù)具有重要戰(zhàn)略地位的遠(yuǎn)海孤島,特規(guī)定了應(yīng)采取必要措施及配備設(shè)施用以保護(hù)孤島的海岸、海上交通安全及海洋資源的開發(fā)利用以及海洋周邊的自然環(huán)境和居民生活等。其四,《海洋基本法》強(qiáng)化海洋管理機(jī)構(gòu)設(shè)置,形成高層協(xié)調(diào)和集中管理機(jī)制,加強(qiáng)國家對海洋的有效控制。首先是海洋政策總部的設(shè)立,一改分權(quán)式管理模式為統(tǒng)籌管理格局?！逗Ｑ蠡痉ā烦雠_后,此前分化到日本外務(wù)省、經(jīng)產(chǎn)省、國土交通省等多個部門的海洋主管職能,將統(tǒng)一至單一機(jī)構(gòu);其次是由最高行政級別領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任部長一職,升格日本海洋行政管理級別;三是從諸多方面保障海洋綜合性管理工作的順利開展。《基本法》規(guī)定政府必須采取法制、財政和金融等措施保障海洋相關(guān)政策的順利推行。統(tǒng)籌式格局的優(yōu)勢在于應(yīng)對與中、韓、俄在海洋資源開發(fā)爭端時,其反應(yīng)速度和應(yīng)對力度可以大大提高,并具有了權(quán)威性。這無疑增加了日本控制海洋的力量,在海洋政策上有了統(tǒng)一的聲音,并提升為國家意志。其五,振興海洋產(chǎn)業(yè),實施綜合性海洋資源開發(fā)利用戰(zhàn)略。《基本法》確立了日本資源開發(fā)利用的基本戰(zhàn)略,規(guī)定政府需采取必要措施建立完整的機(jī)制體制以保護(hù)和管理海洋資源,提高漁場生產(chǎn)力,以及開發(fā)利用海底石油、天然氣、錳礦、鈷礦等資源;并規(guī)定應(yīng)采取措施促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的研究開發(fā)、確保技術(shù)先進(jìn)性及加強(qiáng)對人才的培養(yǎng),振興海洋產(chǎn)業(yè),提高國際競爭力。其六,實施海洋綜合管理?！痘痉ā穼Ｑ缶C合管理做出規(guī)定,認(rèn)為海洋管理與海洋資源、海洋環(huán)境、海上交通、海洋安全等諸多問題具有密切聯(lián)系,有必要對海洋事務(wù)進(jìn)行綜合討論研究,對海洋的開發(fā)利用、保護(hù)等實行統(tǒng)一管理。關(guān)于沿海地區(qū)的海洋管理問題,認(rèn)為必須要意識到自然社會條件是一個整體,對于沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)等活動的管制,需采取綜合措施,進(jìn)行適當(dāng)?shù)木C合性管理。1.2中日東海爭端的相關(guān)問題日本《海上構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》應(yīng)該是《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的操作性法規(guī),縱觀其立法背景可以看出是單方面針對在東海開發(fā)油田的中國,為日資企業(yè)在東海海域爭奪石油天然氣提供法律上的支持,為日資企業(yè)隨時可以在日單方面提出的“中間線”日方一側(cè)開采石油天然氣資源創(chuàng)造條件。該法的“安全水域”分別從國際法依據(jù)、設(shè)定程序、設(shè)定內(nèi)容和范圍、禁止進(jìn)入的嚴(yán)格規(guī)范條款、禁止進(jìn)入的例外情況和責(zé)任條款進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。有分析人士指出,該法對“海洋建筑物”的定義、“安全地帶”的地位、國土交通大臣的授權(quán)等規(guī)定條款已明顯超出了《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的沿海國管轄權(quán)的范圍。這部法的出臺實施,會產(chǎn)生兩方面效果:對日本企業(yè)在其所謂“中間線”一端開采石油提供強(qiáng)制力保障:如有企業(yè)在日本EEZ內(nèi)進(jìn)行試挖,遭到中國的阻止時,日本海上保安廳可據(jù)此法將之排除;另一方面對中國石油開采企業(yè)而言,如在有爭議的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行開采活動,將面臨違反日本國內(nèi)法而遭到處置的風(fēng)險。1.3海底資源開發(fā)的政策環(huán)境《海底資源開發(fā)推進(jìn)法》(以下簡稱《資源開發(fā)推進(jìn)法》)是實現(xiàn)《基本法》關(guān)于“推進(jìn)海洋資源的開發(fā)利用”基本政策的細(xì)化規(guī)定?！顿Y源開發(fā)推進(jìn)法》通過設(shè)置海底資源開發(fā)推進(jìn)本部,確立財政支持制度,確保開發(fā)企事業(yè)的作業(yè)安全等制度,全面有效地推動海底資源開發(fā)的實施?？梢灶A(yù)見《資源開發(fā)推進(jìn)法》的實施將會進(jìn)一步推動日本在其所謂專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架的資源攫取活動。1.4海洋科學(xué)調(diào)查的申請權(quán)和限制關(guān)大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的單方面專屬權(quán)利主張法律化,勢必造成對我國正常海洋科考的圍堵局面根據(jù)該法,外國人的每一項海洋科學(xué)調(diào)查均須提前6個月提出申請并須得到主管大臣的許可,否則不得擅自或委托他人在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等進(jìn)行海洋科學(xué)調(diào)查。對違反者將處以5年以下徒刑或1000萬日元以下罰金,或二者并處。該法針對性明顯,根據(jù)該法,日本今后可對其他國家的海上資源勘探和科學(xué)調(diào)查行為進(jìn)行攔截和驅(qū)趕,嚴(yán)重阻礙我國海上資源勘探和科學(xué)考察活動。2根據(jù)最近的立法信息分析和日本未來海上政策的發(fā)展趨勢2.1中日東海油田開發(fā)合作的法律意義《基本法》確立的一系列重要海洋制度雖只是原則性規(guī)定,但其主導(dǎo)思想確立了日本將來海洋政策的基本走向。其一,《基本法》確立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)和安全保障制度,在《基本法》出臺的同時日本還頒布了《海上構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》。從其出臺時間背景和主要內(nèi)容看,《海上構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》是《基本法》關(guān)于上述條款的細(xì)化和操作性規(guī)則,通過安全水域的設(shè)定禁止性規(guī)定為日資企業(yè)在東海海域爭奪石油天然氣提供法律上的支持,為日資企業(yè)隨時都可以在日單方面提出的“中間線”日方一側(cè)開采石油天然氣資源創(chuàng)造條件,目的直指與中國的東海油田開發(fā)之爭。其二,《基本法》確立日本海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理體制的改革思路,預(yù)計根據(jù)《基本法》,今后日本政府將有義務(wù)提出完備的法律體系與財政措施方案以保障新的管理體制和管理機(jī)構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)。其三,一系列海上安全保障細(xì)化規(guī)則將會陸續(xù)出臺?！痘痉ā穼Ｉ线\輸安全、海上治安等做了原則性規(guī)定。鑒于日本對海上安全的重視,有關(guān)海上安全通道管理、船舶安全和船員管理、遠(yuǎn)海孤島保護(hù)等操作性規(guī)則將會陸續(xù)出臺,從而構(gòu)建起完整的日本海上安全保障體系。其四,日本海洋管理機(jī)構(gòu)將會根據(jù)《基本法》制定有關(guān)海洋綜合管理的計劃規(guī)劃,以實現(xiàn)基于自然條件和社會條件統(tǒng)一性、海陸統(tǒng)一前提的綜合管理模式。其五,有關(guān)海洋資源調(diào)查勘探、遠(yuǎn)洋科學(xué)考察和海洋科學(xué)研究的相關(guān)促進(jìn)措施將會陸續(xù)出臺。2.2日本海洋戰(zhàn)略的穩(wěn)定性生態(tài)保護(hù)、綜合管理、國際參與等顯示日本實現(xiàn)“海洋強(qiáng)國”的遠(yuǎn)大抱負(fù)其一,日本海洋未來將實行統(tǒng)籌管理。日本《基本法》旨在改變目前相關(guān)省廳間各自為政的局面,在管理海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、保護(hù)海洋環(huán)境、開發(fā)大陸架和海底資源等領(lǐng)域?qū)嵤┚C合有效的政策?？梢灶A(yù)見,今后日本的海洋行政管理局面將會得到較為徹底的改變,高層協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理機(jī)制將取代原有的分散式管理模式,增加了日本海洋戰(zhàn)略決策層的權(quán)威和力度。在強(qiáng)有力的政府支撐和領(lǐng)導(dǎo)下,日本未來海洋戰(zhàn)略會有實質(zhì)性的突破和發(fā)展。其二,日本將會全面開展海上疆土擴(kuò)張、海外資源開采、海上通道占領(lǐng)等強(qiáng)硬攻勢,實現(xiàn)“海上強(qiáng)國”戰(zhàn)略野心。其三,基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理、全球海洋環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)參與、海陸一體化管理、遠(yuǎn)洋科學(xué)考察等代表國際先進(jìn)海洋管理理念和方法將會借助《基本法》得以推行,日本在海洋政策制定上效仿加拿大的先進(jìn)經(jīng)驗并結(jié)合本國國情,可預(yù)計未來日本海洋發(fā)展的良好趨勢。對日本有關(guān)海洋立法進(jìn)行分析,我們可以看出日本針對海域劃界和海上資源開采十分重視,各法的規(guī)定實質(zhì)上為日本進(jìn)一步采取實際占領(lǐng)行動提供國內(nèi)法借口,并通過國內(nèi)輿論造勢等手段達(dá)到“明修棧道,暗渡陳倉