推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)張立中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院院長(zhǎng)2022.05.2601.02.03.CONTENTS背景與趨勢(shì)現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)對(duì)策建議目錄背景與趨勢(shì)PART01（一）公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)是大勢(shì)所趨數(shù)據(jù)已經(jīng)成為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的重要戰(zhàn)略資源美國(guó)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》明確提出要推進(jìn)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化管理?！稓W盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出要構(gòu)建歐洲數(shù)字空間，打造歐洲一體化數(shù)據(jù)市場(chǎng)。我國(guó)政府高度重視數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)培育習(xí)近平總書(shū)記指出，要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》《“十四五”大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)引領(lǐng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)發(fā)展公共數(shù)據(jù)體量龐大（80%），且蘊(yùn)藏著較高的經(jīng)濟(jì)華和社會(huì)價(jià)值。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》指出要研究建立促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)資源有效流動(dòng)的制度規(guī)范。國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要中強(qiáng)調(diào)要“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。（二）公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的概念逐步清晰范疇政務(wù)數(shù)據(jù)公共企事業(yè)單位數(shù)據(jù)政務(wù)部門（黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等）依法履職過(guò)程中采集、獲取的數(shù)據(jù)教育醫(yī)療數(shù)據(jù)、水電煤氣數(shù)據(jù)、交通通信數(shù)據(jù)、民航鐵路數(shù)據(jù)等專業(yè)組織數(shù)據(jù)社會(huì)團(tuán)體采集的數(shù)據(jù)涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的其他數(shù)據(jù)來(lái)源公共數(shù)據(jù)那些由國(guó)家機(jī)關(guān)、公共管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，在履行公共管理職責(zé)或者提供公共服務(wù)過(guò)程中，收集、產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)和公共利益密切相關(guān)。公共數(shù)據(jù)特征高價(jià)值海量的匯聚公共數(shù)據(jù)反映著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)方面，屬于一種全新的公共資源（即全民共有資源），其統(tǒng)籌管理權(quán)應(yīng)歸各級(jí)人民政府和各行業(yè)主管部門指定的公共數(shù)據(jù)管理部門代為行使多源性稀缺性敏感性權(quán)威性（二）公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的概念逐步清晰公平公正市場(chǎng)配置切實(shí)維護(hù)各信息主體的合法權(quán)益和正當(dāng)利益，以充分釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值。安全可控依法利用在保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的前提下，構(gòu)建安全可控的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。挖掘價(jià)值服務(wù)人民以人民為中心為價(jià)值導(dǎo)向，充分挖掘各類公共數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)是指公共數(shù)據(jù)管理部門將公共數(shù)據(jù)資源按照法定規(guī)程，合法授權(quán)給某個(gè)特定數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并由其開(kāi)展公共數(shù)據(jù)的加工處理、價(jià)值挖掘等活動(dòng)，并產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)行為。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)原則確保“公共數(shù)據(jù)資源”管轄權(quán)不轉(zhuǎn)移（三）公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)發(fā)展前景廣闊標(biāo)題文字1.公共數(shù)據(jù)價(jià)值加速凸顯社會(huì)各界大力推動(dòng)公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用，這將加快釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值。2.政策法規(guī)體系加速健全國(guó)家政策文件加快細(xì)化落地。地方制度創(chuàng)新持續(xù)迭代、不斷優(yōu)化優(yōu)化。3.數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式加速形成建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式多元化。運(yùn)營(yíng)授權(quán)制度規(guī)范化。運(yùn)營(yíng)生態(tài)圖譜繁榮化。4.價(jià)值共創(chuàng)機(jī)制加速明晰場(chǎng)景牽引價(jià)值釋放成為共識(shí)。公共數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。市場(chǎng)在數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易定價(jià)中的決定性作用凸顯。5.安全可信環(huán)境加速構(gòu)建完善安全管理制度。搭建安全可信平臺(tái)。運(yùn)用數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)技術(shù)得到廣泛應(yīng)用。6.合規(guī)監(jiān)管機(jī)制加速規(guī)范參與主體權(quán)責(zé)體系不斷健全?，F(xiàn)狀與挑戰(zhàn)PART02（一）國(guó)際公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀與模式分析1.以政府為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)開(kāi)放與再利用模式自21世紀(jì)初，美歐等國(guó)家在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和再利用方面已經(jīng)開(kāi)始不斷探索和實(shí)踐，通過(guò)制定法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立基本規(guī)則和相互協(xié)作機(jī)制，持續(xù)拓展公共數(shù)據(jù)的范圍，不斷促進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和再利用，持續(xù)發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。在國(guó)家層面推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放立法搭建全國(guó)統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)匯聚和共享平臺(tái)構(gòu)建公共數(shù)據(jù)空間促進(jìn)數(shù)據(jù)再利用不斷完善數(shù)據(jù)再利用規(guī)則激活數(shù)據(jù)市場(chǎng)設(shè)置公共數(shù)據(jù)利用許可進(jìn)行授權(quán)利用不斷探索政府?dāng)?shù)據(jù)社會(huì)化利用收費(fèi)2.以市場(chǎng)為驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式以美英歐為代表的西方國(guó)家在公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和再利用方面無(wú)疑走在世界前列，尤其在市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)利用方面,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間地不斷探索和實(shí)踐，逐漸形成了以數(shù)據(jù)信托、數(shù)據(jù)中介等為代表的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式，并取得積極成效。數(shù)據(jù)信托模式:美國(guó)是“信息受托人”構(gòu)想，意在給數(shù)據(jù)控制者施加特殊的信托義務(wù)；英國(guó)是“數(shù)據(jù)信托”構(gòu)想，意在自下而上建立一個(gè)全新的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)管理數(shù)據(jù)中介模式：數(shù)據(jù)中介一般是指以中間人的身份幫助促成數(shù)據(jù)源到數(shù)據(jù)使用者之間數(shù)據(jù)流動(dòng)的機(jī)構(gòu)。一般包括三種類型數(shù)據(jù)中介提供的三種中介服務(wù)類型服務(wù)內(nèi)容數(shù)據(jù)持有者（法人）與潛在數(shù)據(jù)使用者之間的中介服務(wù)?？赡馨p邊或多邊交換數(shù)據(jù)，或創(chuàng)建能夠交換或聯(lián)合利用數(shù)據(jù)的平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)，以及為數(shù)據(jù)持有者和數(shù)據(jù)使用者的相互連接建立特定的基礎(chǔ)設(shè)施。個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)主體（即受GDPR管轄）和潛在數(shù)據(jù)使用者之間的中介服務(wù)提供中介服務(wù)時(shí)，還需履行特殊義務(wù)，包括協(xié)助個(gè)人行使GDPR規(guī)定的權(quán)利，向數(shù)據(jù)主體建議其允許的數(shù)據(jù)用途，并在允許數(shù)據(jù)使用者聯(lián)系數(shù)據(jù)主體之前對(duì)進(jìn)行盡職調(diào)查，避免欺詐行為。數(shù)據(jù)合作社的服務(wù)為個(gè)人數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)主體或一人公司或中小型企業(yè)就數(shù)據(jù)處理的條款和條件進(jìn)行談判。（二）國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀與模式分析模式類型模式特征案例行業(yè)主導(dǎo)模式由國(guó)有企業(yè)提供統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的“建管運(yùn)一體化”模式。省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)是監(jiān)管者，委托授權(quán)地方成立的國(guó)有全資或國(guó)有資產(chǎn)控股的大數(shù)據(jù)企業(yè)來(lái)作為公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)航旅縱受中航信委托，通過(guò)簽訂協(xié)議的方式，對(duì)民航運(yùn)行、旅客航空出行數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，并形成專業(yè)化產(chǎn)品或服務(wù).區(qū)域一體化模式是以區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)管理方統(tǒng)籌建設(shè)公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，并整體授權(quán)給綜合數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方開(kāi)展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè)，形成多領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源池成都市政府將公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用權(quán)統(tǒng)一授權(quán)給大數(shù)據(jù)集團(tuán)，由大數(shù)據(jù)集團(tuán)搭建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)并進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。場(chǎng)景牽引模式由省政府中數(shù)據(jù)歸口管理部門制定實(shí)施相關(guān)管理制度，統(tǒng)籌建設(shè)公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，并通過(guò)多次分類授權(quán)引入垂直領(lǐng)域數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方運(yùn)用公共數(shù)據(jù)管理平臺(tái)開(kāi)展相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)北京市授權(quán)金控集團(tuán)建設(shè)了金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，進(jìn)行市場(chǎng)化專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，即市政府擁有數(shù)據(jù)所有權(quán)控制權(quán)，金控集團(tuán)享有數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)權(quán)收益權(quán)不同模式對(duì)比分析三種模式均基本遵循“公平公正、市場(chǎng)配置，安全可控、依法利用，挖掘價(jià)值、造福人民”的原則運(yùn)營(yíng)總體思路均基本以打造縱深分域綜合運(yùn)營(yíng)體系（即“三域”）為主線相同點(diǎn)不同點(diǎn)行業(yè)驅(qū)動(dòng)模式有利于提高開(kāi)發(fā)利用效率，但因該模式公共數(shù)據(jù)管理及運(yùn)營(yíng)主體單一，數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)較大。區(qū)域一體化模式有助于推動(dòng)特定行業(yè)數(shù)據(jù)的專業(yè)化利用，但容易因公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)主體單一而形成新的數(shù)據(jù)壁壘。場(chǎng)景牽引模式對(duì)避免數(shù)據(jù)壟斷、構(gòu)建共建共治產(chǎn)業(yè)生態(tài)具有積極作用，但該模式在運(yùn)行過(guò)程中涉及多類主體間協(xié)同互動(dòng)，對(duì)多方協(xié)同管理、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)防范等方面提出更高要求。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式總結(jié)打造縱深分域數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體系的總體思路統(tǒng)籌健全數(shù)據(jù)管理權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、使用權(quán)及監(jiān)管權(quán)等多維權(quán)限的權(quán)責(zé)設(shè)定、授權(quán)及監(jiān)督體系明晰數(shù)據(jù)提供方、匯聚方、運(yùn)營(yíng)方、開(kāi)發(fā)方、使用方、監(jiān)管方等各方權(quán)責(zé)123數(shù)據(jù)分類：理順數(shù)據(jù)脈絡(luò)盤點(diǎn)全域數(shù)據(jù)資源構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)體系規(guī)范數(shù)據(jù)分類管理數(shù)據(jù)分級(jí)：實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)確定重要程度等級(jí)逐類進(jìn)行數(shù)據(jù)定級(jí)數(shù)據(jù)安全：構(gòu)筑保障體系技術(shù)手段多元化防護(hù)體系立體化管理策略規(guī)范化(三)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)面臨的問(wèn)題1.數(shù)據(jù)供給能力不足數(shù)據(jù)流動(dòng)不暢，跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)共享仍存在障礙。政府部門的數(shù)據(jù)治理能力不足，數(shù)據(jù)質(zhì)量差，共享開(kāi)放的高價(jià)值數(shù)據(jù)少。2.數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚不健全公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚未確立。如“京醫(yī)通”停運(yùn)事件，反映出了政府、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與第三方權(quán)責(zé)義務(wù)模糊，運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全問(wèn)題。公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)交易定價(jià)模式尚待完善。如高校和研究機(jī)構(gòu)停用知網(wǎng)事件，說(shuō)明數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)仍缺乏統(tǒng)一的價(jià)值評(píng)估和定價(jià)機(jī)制。3.應(yīng)用需求尚未充分挖掘政務(wù)公共服務(wù)需求挖掘不充分。政府部門推出的一網(wǎng)通辦、健康碼相關(guān)應(yīng)用，主要站在政府管理視角，尚未站在公眾使用視角，尚不能充分滿足用戶需求，如為辦業(yè)務(wù)，94歲老人被抬到銀行進(jìn)行人臉識(shí)別等。數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)需求作用仍未發(fā)揮。目前公共數(shù)據(jù)商業(yè)化開(kāi)發(fā)利用的比例仍然很低，且范圍僅局限在金融、醫(yī)療等行業(yè)。4.數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)仍然嚴(yán)重?cái)?shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值更大，一旦泄露或被竊取，造成的危害也更大，甚至對(duì)國(guó)家安全、公共安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)。公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的管理不當(dāng)，很可能造成數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)濫用或誤用，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如大數(shù)據(jù)殺熟事件就造成了較惡劣的社會(huì)影響。對(duì)策建議PART03對(duì)策建議保供給深化數(shù)據(jù)改革，優(yōu)化數(shù)據(jù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加快構(gòu)建權(quán)威高效的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，確保公共數(shù)據(jù)資源的有效供給。促開(kāi)發(fā)強(qiáng)開(kāi)發(fā)應(yīng)用