香港政制發(fā)展的爭議

香港政制發(fā)展的爭議

簡而言之，“政治發(fā)展”是指政治和經(jīng)濟體制的過程和模式。在現(xiàn)代政治學中,政治體制通常包括政府機構的產(chǎn)生及其運作方式,諸如政府首腦和立法機關的產(chǎn)生,行政、立法、司法三者之間職權及其相互關系等問題。這些問題都是由法律體系中位階最高的法律———憲法或憲法性法律加以確認和規(guī)定的。美國學者巴塞洛繆指出:“憲法是治理國家的根本法和基本原則的總體,憲法規(guī)定政府體制、政府及其所屬部門和官員的一般職能和權限,以及為何行使這些職權。”眾所周知,《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱“基本法”是香港特區(qū)憲法性法律,規(guī)定了香港特區(qū)的基本政治制度和原則,是香港特區(qū)政制建立和發(fā)展的基礎,這一點毋庸置疑。但是,作為一個地方行政區(qū)域的香港特區(qū)的設立以及基本法的制定都是我國全國人民代表大會根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“憲法”)設置和制定的,憲法最終決定了香港特區(qū)政制的基本面貌。因此,香港特區(qū)政制的憲制基礎并非僅僅是基本法。探討香港特區(qū)政制發(fā)展的憲制基礎必須以憲法為基礎和基本背景?！皯椃ㄅc基本法構成了香港特區(qū)政制的共同基礎?！币?、憲法與“兩制”的沖突及效力憲法是國家的根本法。它之所以“根本”是在于它規(guī)定的內(nèi)容和調(diào)整的社會關系不同于其他法律;它的效力高于其他法律;它的制定和修改程序不同于其他法律。從憲法規(guī)定的內(nèi)容來看,憲法的“根本法屬性”主要表現(xiàn)在,它規(guī)定了國家的根本政治、經(jīng)濟和法律制度,主要包括人民與國家和政府的權利與權力的分配問題(國體)、國家權力在橫向的國家機構之間的劃分問題(政體),以及縱向的國家整體與其組成部分之間的關系和權限劃分問題(國家結構)。其中,“國家結構問題在整個憲法和憲法學中占有十分重要的位置,因為它直接關系到國家的統(tǒng)一與分裂,關系到國家的生死存亡?！笔紫?從憲法學有關國家結構的理論來看,國家結構是指一個國家內(nèi)部縱向的構成形式,也即國家的整體及其組成關系。在單一制國家結構下,國家主權是唯一的,領土是完整的。香港、澳門和臺灣自古就屬于我國領土,由于歷史原因,遠離祖國大陸。為解決此歷史遺留問題,鄧小平首創(chuàng)以和平方式實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的“一國兩制”的國策,并于1982年修憲時寫入憲法。憲法在序言中明確指出:“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分,完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責?！毙蜓缘倪@一闡釋,既“指出了維護國家統(tǒng)一是全中國人民神圣職責,同時也解決了港、澳、臺同胞的憲法地位,將他們納入到中國人民這一政治概念之中?！币虼?作為單一制國家結構下的地方行政區(qū)域,香港特區(qū)的政制發(fā)展就“不完全是香港內(nèi)部事務,其主導權在中央,中央對特區(qū)的政制發(fā)展,有憲制的權責”。其次,從憲法的空間效力來看,“任何一個主權國家的憲法的空間效力都及于國土的所有領域,也及于這一主權國家的所有公民,這是主權的唯一性和不可分割性所決定的,也是憲法的根本法地位所決定的?！彪m然在“一國兩制”下,香港享有高度自治,保留其原有的基本制度不變。但這種特殊性不能否定整體,憲法作為整體的效力是及于中華人民共和國的所有領域。當然,在適用憲法的過程中,由于憲法作為國家的根本法,要調(diào)整眾多領域和眾多事務,其包含的價值各不相同,某些情況下可能存在著一定程度的價值沖突。但這種沖突并非絕對,并非維護一種價值就要完全排斥另一種價值。也就是說,“一國”下的“兩制”不是相互“排斥”,而是要相互尊重。如憲法中有關四項基本原則和社會主義制度規(guī)定雖不直接適用香港,但香港特區(qū)的各種組織和公民必須尊重這些制度的存在。因此,《憲法》第1條規(guī)定:“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度?！边@一條文在香港的效力意味著,即使在香港,也不可以允許破壞中國其他地區(qū)實行的社會主義制度的行為的存在。此外,憲法規(guī)定的許多制度,與香港特區(qū)也有著直接的關系。例如全國人民代表大會中有香港特區(qū)選舉的代表,這些代表當然要按照憲法的規(guī)定來履行代表職責。又如,香港特區(qū)政府直轄于中央人民政府,那么關于中央人民政府的憲法規(guī)定當然對香港發(fā)生效力。而憲法關于國旗、國徽、國歌、首都的規(guī)定,當然也對香港產(chǎn)生效力。由此可見,憲法對香港特區(qū)的效力不僅僅是第31條,而是作為整體的效力及于香港特區(qū)。這也是憲法空間效力的普遍性和絕對性所決定的。二、憲法第31條關于憲法是香港政制發(fā)展憲制基礎的法律依據(jù),可以從基本法制定的憲法依據(jù)和基本法特殊的修改、解釋及合憲性宣告程序等方面分析。首先,從基本法制定的憲法依據(jù)來看,主要表現(xiàn)在以下層面:一是我國憲法對制定基本法的規(guī)定。如前所述,憲法的“根本法屬性”除表現(xiàn)在它規(guī)定的內(nèi)容和調(diào)整的社會關系外,還表現(xiàn)在它的效力高于其他法律,是國家其他一切法律的基礎。因此,作為地方區(qū)域的香港特區(qū),其基本法的制定也必須以國家憲法為依據(jù)。這一點直接體現(xiàn)在《憲法》第31條的規(guī)定上,“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！蓖瑫r《憲法》第62條從全國人民代表大會職權的角度也再次明晰了《憲法》第31條的內(nèi)容,規(guī)定“全國人民代表大會行使下列職權:……(十三)決定特別行政區(qū)的設立及其制度”。這兩條規(guī)定,既充分體現(xiàn)了“一國兩制”的方針和精神,也表明設立特別行政區(qū),并決定其實行制度的權力專屬全國人民代表大會。此外,1982年11月26日,憲法修改委員會副主任委員彭真代表憲法修改委員會向第五屆全國人民代表大會第五次會議作了《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》,其中他詳細闡釋了憲法第31條的立法背景與意圖。他指出,1981年“國慶節(jié)前夕,全國人民代表大會委員會委員長葉劍英同志發(fā)表談話指出,實現(xiàn)和平統(tǒng)一后,臺灣可作為特別行政區(qū),享有高度的自治權。這種自治權,包括臺灣現(xiàn)行社會、經(jīng)濟制度不變,生活方式不變,同外國的經(jīng)濟、文化關系不變等等?？紤]到這種特殊情況的需要”,修訂憲法第31條。同時他又指出:“在維護國家的主權、統(tǒng)一和領土完整的原則方面,我們是決不含糊的。在具體政策、措施方面,我們又有很大的靈活性,充分照顧臺灣地方的現(xiàn)實情況和臺灣人民以及各方面人士的意愿。這是我們處理這類問題的基本立場。”二是香港特區(qū)基本法對其制定依據(jù)的闡釋。基本法序言開宗明義地闡釋了制定基本法的憲法依據(jù)。序言指出,香港特別行政區(qū)是根據(jù)中華人民共和國憲法第31條的規(guī)定設立,并按照“一個國家,兩種制度”的方針,不在香港實行社會主義制度和政策。為此,“根據(jù)中華人民共和國憲法,全國人民代表大會制定中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法,規(guī)定香港香港特別行政區(qū)實行的制度,以保障國家對香港的基本方針政策的實施”?！痘痉ā返?1條又規(guī)定:“根據(jù)中華人民共和國憲法第31條,香港特別行政區(qū)的制度和政策,包括社會、經(jīng)濟制度,有關保障居民的基本權利和自由的制度,行政管理、立法和司法方面的制度,以及有關政策,均以本法的規(guī)定為依據(jù)。香港特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律,均不得同本法相抵觸?！庇纱丝梢?一方面,憲法的效力至高,是特別行政區(qū)設立的法律基礎,是制定特別行政區(qū)基本法的法律依據(jù)。它的效力不僅僅是第31條,而是整體的;另一方面,基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)的制度和政策要合乎憲法第31條所涵蓋的“一國兩制”的憲法精神。如行政長官的產(chǎn)生與任命、司法獨立和行政主導的政治體制等。在憲法、基本法與特別行政區(qū)其他法律之間,憲法的效力高于基本法,而基本法的效力又高于特別行政區(qū)立法機關制定的其他法律。三是《中英聯(lián)合聲明》對制定基本法的陳述?；痉ǖ膽椃ㄒ罁?jù)不僅在憲法和基本法上有規(guī)定,在《中英聯(lián)合聲明》中也有體現(xiàn)?！吨杏⒙?lián)合聲明》正文第三點指出:“中華人民共和國政府聲明,中華人民共和國對香港的基本方針政策如下:(一)為了維護國家的統(tǒng)一和領土完整,并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實情況,中華人民共和國決定在對香港恢復行使主權時,根據(jù)中華人民共和國憲法第31條的規(guī)定,設立香港特別行政區(qū)?！痹撀暶鞲郊坏谝稽c又指出:“中華人民共和國全國人民代表大會將根據(jù)中華人民共和國憲法制定并頒布中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法,規(guī)定香港特別行政區(qū)成立后不實行社會主義制度和政策,保持香港原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變?！逼浯?從基本法修改、解釋,及合憲宣告的特殊程序來看:憲法規(guī)定,全國人民代表大會及其常務委員會(以下簡稱“全國人大”、“人大常委會”)行使國家立法權。全國人大有權修改基本法律,人大常委會在全國人大閉會期間可以對基本法律作部分修改或補充,但不得同該法律的基本原則相抵觸。同時,人大常委會行使解釋法律的職權。香港特區(qū)基本法是全國人大根據(jù)憲法制定的國家眾多的基本法律之一。但不同的是,香港特區(qū)基本法的修改權專屬于全國人大,人大常委會不享有對香港特區(qū)基本法的修改權。這一點《基本法》也有明確規(guī)定,“本法的修改權屬于全國人民代表大會?！迸c此同時,香港特區(qū)基本法的解釋權也不同于其他基本法律,雖屬于人大常委會,但對于特區(qū)自治范圍的條款解釋卻授權給特區(qū)法院。簽于香港特區(qū)基本法的特殊性,全國人大在通過基本法的同時,以不同于其他基本法律合憲性宣告方式,“第七屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》,包括附件一:《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》,附件二:《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》,附件三:《在香港特別行政區(qū)實施的全國性法律》,以及香港特別行政區(qū)區(qū)旗和區(qū)徽圖案?！吨腥A人民共和國憲法》第三十一條規(guī)定:‘國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定’。香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的,是符合憲法的。香港特別行政區(qū)設立后實行的制度、政策和法律,以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)?！吨腥A人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》自1997年7月1日起實施。”在“關于《全國人民代表大會關于中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法的決定(草案)》的說明”中,全國人大進一步指出,這一決定的作出是“為了進一步明確香港特別行政區(qū)基本法的法律地位?！边@一特殊的合憲性宣告說明,“雖然香港基本法規(guī)定香港特別行政區(qū)保持原來的資本主義制度,但香港基本法并不與社會主義性質(zhì)的中華人民共和國憲法相違背?！蓖瑫r也說明,“對于香港基本法的任何理解都必須以中華人民共和國憲法為背景,香港基本法是合憲的,對香港基本法的解釋也必須是合憲的,香港基本法的運行必須是在憲法框架下的?！痹俅?《基本法》有關香港特區(qū)的政治制度、經(jīng)濟制度和法律制度等的規(guī)定貫徹了憲法第31條所確立的“一國兩制”方針的精神,如《基本法》第45條規(guī)定的香港特區(qū)行政長官的產(chǎn)生與任命。至于有人基于香港特區(qū)政制發(fā)展的最終目標是達至普選,據(jù)此提出“普選須符合《公民權利和政治權利國際公約》(簡稱《公約》)第25條之規(guī)定,《公約》是香港特區(qū)政制發(fā)展的法律基礎”的觀點,是不準確的?！痘痉ā返?9條規(guī)定:“《公民權利和政治權利國際公約》、《經(jīng)濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用于香港的有關規(guī)定繼續(xù)有效,通過香港特別行政區(qū)的法律予以實施?！睋Q言之,不適用于香港特區(qū)的有關規(guī)定就無效。而我們知道,《公約》于1976年被引申至香港時作出了保留條文,保留不實施該《公約》第25條(b)款的權利,即“選舉權必須普及而平等”。香港特區(qū)成立后,根據(jù)1996年6月中