供熱計(jì)量收費(fèi)價(jià)格機(jī)制的合理性分析

供熱計(jì)量收費(fèi)價(jià)格機(jī)制的合理性分析

1供熱計(jì)量收費(fèi)與兩部制價(jià)格的制定熱量測(cè)量的初衷是根據(jù)測(cè)量數(shù)據(jù)進(jìn)行收費(fèi)，并實(shí)現(xiàn)“多熱少成本”。但經(jīng)過十余年的推動(dòng)，各地采用分戶計(jì)量的方式并未取得成效。從技術(shù)路線上，根據(jù)既有結(jié)果和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，計(jì)量收費(fèi)的方式應(yīng)該由分戶計(jì)量收費(fèi)改為“分棟計(jì)量，按戶分?jǐn)偂保淮送?，合理的供熱收費(fèi)價(jià)格也是實(shí)現(xiàn)供熱計(jì)量收費(fèi)的關(guān)鍵因素。部分北方地區(qū)供熱價(jià)格超過十年未調(diào)整或調(diào)整幅度極小，供熱成本的上升未能很好地傳導(dǎo)至收費(fèi)熱價(jià)上。大部分地區(qū)計(jì)量供熱區(qū)域?qū)嵤┑氖莾刹恐茻醿r(jià)，但真正落實(shí)兩部制收費(fèi)的企業(yè)極少。對(duì)各地平均耗熱量調(diào)研后可以得到當(dāng)前熱耗水平下的兩部制熱價(jià)與原有面積熱價(jià)的差額，如圖1所示。當(dāng)差額為正且較大時(shí)，熱力公司推行熱計(jì)量收費(fèi)收入減少，推動(dòng)熱計(jì)量收費(fèi)的積極性受到影響；而當(dāng)差額為負(fù)且較大時(shí)，居民接受度低。圖1反映了價(jià)格制定不合理現(xiàn)象普遍且部分地區(qū)較為嚴(yán)重。合理制定計(jì)量收費(fèi)熱價(jià)，需要協(xié)調(diào)熱源廠、供熱企業(yè)和用戶等多方利益。為探究如何使供熱計(jì)量政策有效科學(xué)推行，本文對(duì)供熱計(jì)量收費(fèi)價(jià)格的原理和方法進(jìn)行探討。定價(jià)機(jī)制是推動(dòng)市場(chǎng)化的重要機(jī)制之一。2017年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見》，其中強(qiáng)調(diào)了供熱價(jià)格機(jī)制的完善，包括：1）完善集中供熱價(jià)格政策，可根據(jù)成本適當(dāng)調(diào)整；2）試點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)化原則定價(jià)；3）加強(qiáng)供熱企業(yè)成本和價(jià)格監(jiān)管現(xiàn)有相關(guān)供熱的價(jià)格政策建議相對(duì)宏觀，沒有可操作的具體方法。目前也極為缺乏對(duì)供熱整體價(jià)格體系的研究，加上各地成本的差異等因素，很難梳理各個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格。國際能源市場(chǎng)中，相對(duì)于電和燃?xì)獾氖袌?chǎng)化進(jìn)程，集中供熱的市場(chǎng)化進(jìn)程普遍顯得緩慢。但是幾乎所有歐洲國家對(duì)區(qū)域供熱系統(tǒng)沒有管制，而只是針對(duì)各個(gè)末端用戶買熱的零售價(jià)格存在事先或事后的監(jiān)管良好的價(jià)格策略能夠幫助供熱系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)供需之間的合理匹配，同時(shí)也能提高供熱系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的技術(shù)效率，篩選淘汰低效率企業(yè)，促進(jìn)供熱市場(chǎng)良性發(fā)展。Lihailong對(duì)所有供熱的定價(jià)方式進(jìn)行了綜述，總結(jié)得到幾乎所有地區(qū)供熱價(jià)格制定方法都是以成本定價(jià)為主2熱價(jià)收費(fèi)制定不合理，導(dǎo)致熱企“吃老舊建筑”目前我國熱源躉售熱價(jià)和末端收費(fèi)熱價(jià)均由政府管制，上下游價(jià)格之間缺乏成本上的聯(lián)動(dòng)。但由于供熱的公共物品性質(zhì)，各地都采取補(bǔ)貼熱力公司的形式來解決供熱成本倒掛的問題。通常做法是以成本核算為依據(jù)，再根據(jù)收費(fèi)價(jià)格與其差額進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼的方式從熱力公司和用戶兩個(gè)層面都有背公平化原則。對(duì)于用戶而言，直接補(bǔ)貼熱力公司最終反映在低熱價(jià)上，實(shí)際上高收入群體也享受了補(bǔ)貼，社會(huì)福利效率低。采暖能耗高的老舊建筑中的往往都是低收入群體，若按照建筑實(shí)際供暖能耗來計(jì)量收費(fèi)的話，會(huì)嚴(yán)重激化社會(huì)矛盾。如圖2為赤峰市單一建筑類型的小區(qū)（共計(jì)1379萬m對(duì)于熱力公司而言，按照供熱面積補(bǔ)貼的方式也阻礙行業(yè)發(fā)展。如圖3所示，對(duì)部分地區(qū)已統(tǒng)計(jì)末端建筑類別的公司而言，所帶末端建筑類別構(gòu)成差異極大。如公司G和公司H所供熱范圍內(nèi)節(jié)能住宅與公建比例在50%以上，而公司A～公司D所帶的非節(jié)能建筑卻超過50%。同一地區(qū)多個(gè)熱力公司，也存在總體耗熱量的差異，如圖4所示。雖然熱耗一方面反映的是熱力公司的運(yùn)營(yíng)水平，但同時(shí)也是各公司所帶建筑末端類別的差異所導(dǎo)致。所以如果按照現(xiàn)行的熱價(jià)辦法，對(duì)于一個(gè)地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一面積計(jì)價(jià)方式。對(duì)供熱企業(yè)而言，就會(huì)導(dǎo)致部分熱企爭(zhēng)搶帶節(jié)能建筑，國企負(fù)擔(dān)老舊建筑，造成熱力行業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。承擔(dān)維護(hù)社會(huì)安穩(wěn)任務(wù)的國有熱力企業(yè)就會(huì)承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)壓力，即便盡可能改善運(yùn)行水平，也難以獲得經(jīng)濟(jì)收益。面積熱價(jià)對(duì)熱力公司缺乏公平性，而現(xiàn)在各地所執(zhí)行的計(jì)量收費(fèi)價(jià)格又難以過渡。若由建筑差異引起的收費(fèi)差異問題無法解決，則供熱計(jì)量收費(fèi)無法在一個(gè)地方得到全面推廣。3價(jià)格方法和價(jià)格確定3.1供熱系統(tǒng)用戶以建筑為單位的供熱成本組成，其結(jié)果就是讓用戶合理負(fù)擔(dān)電力生產(chǎn)的固定成本，成為市場(chǎng)兩部制定價(jià)是能源或其他準(zhǔn)公共物品的一種常見定價(jià)方式，以“容量+使用”的收費(fèi)框架分別對(duì)應(yīng)企業(yè)的固定成本和可變成本，但是兩部制價(jià)格的收費(fèi)對(duì)象并不一定是居民。以電力行業(yè)為例，大部分省份執(zhí)行兩部制定價(jià)的對(duì)象都是受電變壓器容量在315kVA及以上的大工業(yè)用戶。其目的是：（1）發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，促使客戶提高設(shè)備利用率；（2）讓客戶合理負(fù)擔(dān)電力生產(chǎn)的固定成本。此外地方政府在電力電價(jià)過程中主要是對(duì)兩個(gè)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，一是發(fā)電企業(yè)的標(biāo)桿電價(jià)，二是各類用戶的價(jià)格。向社會(huì)公布的標(biāo)桿電價(jià)明確了電價(jià)水平，一方面為投資決策提供信號(hào)，另一方面可以通過該價(jià)格來調(diào)整電力投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。因?yàn)闃?biāo)桿電價(jià)的存在，企業(yè)對(duì)利潤(rùn)的追求促使企業(yè)倒推標(biāo)桿造價(jià)、標(biāo)桿生產(chǎn)成本，通過加強(qiáng)內(nèi)部管理控制成本。電力行業(yè)的兩部制僅限于大工業(yè)用戶。為何集中供熱需要對(duì)居民采用兩部制熱價(jià)呢？因?yàn)榧泄嵯到y(tǒng)中，只要用戶選擇供熱，則就是以建筑為單位接入熱網(wǎng)。由于建筑保溫工作只針對(duì)外圍護(hù)結(jié)構(gòu)而不包含內(nèi)墻，所有用戶之間不具有分割性和排他性。所以供熱用戶就以整棟建筑為一個(gè)單位，相當(dāng)于集合且不可分割的“大用戶”，需要供熱企業(yè)為之配備設(shè)備容量，固定成本也就隨之產(chǎn)生。這也說明了為何要對(duì)停熱用戶收取費(fèi)用，實(shí)際上停熱費(fèi)還應(yīng)該在基礎(chǔ)熱價(jià)的價(jià)格上補(bǔ)充一部分費(fèi)用作為對(duì)其他用熱用戶耗熱量增加的彌補(bǔ)。3.2城市公司推動(dòng)結(jié)構(gòu)與可變成本的建筑差異參考住建部科技中心《供熱價(jià)格與計(jì)量收費(fèi)的理論與實(shí)踐》給出的兩部制熱價(jià)計(jì)算方法，定價(jià)思路基本準(zhǔn)確，但部分環(huán)節(jié)值得商榷。文中兩部供熱價(jià)格制定流程中，可變成本和固定成本都是來自于典型供熱公司數(shù)據(jù)，其中可變成本根據(jù)城市的平均耗熱指標(biāo)進(jìn)行修正對(duì)于可變成本，首先如前文所述，各個(gè)熱力公司由于末端建筑差異，該可變成本（元/m對(duì)于固定成本，以地方典型的固定成本確定當(dāng)?shù)氐幕緹醿r(jià)思路正確。但是固定成本的傳導(dǎo)機(jī)制缺失，近年來人工成本和環(huán)保的成本逐漸上升，都未能很好的反映在熱價(jià)上。最后就是設(shè)定固定成本和可變成本比例，這是極不合理的步驟，也是當(dāng)前各地定價(jià)不合理的主要原因。兩部制定價(jià)應(yīng)該取消所謂的比例，直接根據(jù)成本測(cè)算結(jié)果制定。以上是當(dāng)時(shí)制定方法存在的問題，而各地都只在部分安裝計(jì)量表的區(qū)域推行兩部制價(jià)格，導(dǎo)致價(jià)格改革始終處于試點(diǎn)和過渡階段，目前仍然沒有任何一個(gè)城市是全面推行兩部制熱價(jià)。3.3制定兩部制定價(jià)的成本類別圖5為供熱系統(tǒng)的運(yùn)行參數(shù)與成本分類，購熱成本與熱源類型有關(guān)，目前常見熱源為熱電聯(lián)產(chǎn)，鍋爐房和工業(yè)余熱。供熱企業(yè)的可變成本主要于生產(chǎn)以及輸配熱量時(shí)產(chǎn)生，與之相關(guān)的包括外購熱源和自備熱源的燃料成本以及輸配過程中的水、電消耗。通過文獻(xiàn)和實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)供熱公司通常將固定成本分為7類，如表1所示，包括職工薪酬、固定資產(chǎn)折舊、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用、維修維護(hù)費(fèi)用、環(huán)保投入、其他費(fèi)用。但是在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)發(fā)現(xiàn)，不少熱力公司將維修維護(hù)費(fèi)用歸為其他費(fèi)用或者將其二者全部統(tǒng)計(jì)在管理費(fèi)用內(nèi)。環(huán)保成本主要是對(duì)于鍋爐的排放改造，現(xiàn)許多熱力公司都是全部采用外購熱源，因此也沒有環(huán)保成本項(xiàng)。圖6和圖7是根據(jù)文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)的當(dāng)?shù)囟嗉覠崃镜某杀緲?gòu)成，也可以看到其他費(fèi)用（含維修費(fèi)用）所占比例相對(duì)較小。固定成本中占比最多的是折舊費(fèi)用，其次是人員薪酬，再次是管理和財(cái)務(wù)費(fèi)用。其中維修維護(hù)費(fèi)用、環(huán)保投入、其他費(fèi)用因各地存在統(tǒng)計(jì)范圍差異，而大部分地區(qū)這三項(xiàng)均占比較小，可以統(tǒng)一歸為管理費(fèi)用。最終確定制定兩部制熱價(jià)的主要成本可以分為如表2所示的8類。與上述8項(xiàng)成本類別統(tǒng)計(jì)有關(guān)的成本用量定額參數(shù)如圖8所示?？勺兂杀咀罱K結(jié)果為元/GJ，所有運(yùn)行的相關(guān)參數(shù)都應(yīng)該參考GB/T51161-2016《民用建筑能耗標(biāo)準(zhǔn)》，再根據(jù)地區(qū)的先進(jìn)水平確定。固定成本如財(cái)務(wù)和管理費(fèi)用、折舊費(fèi)用的折舊系數(shù)，由全行業(yè)的典型值確定。部分參數(shù)如熱力公司的熱源比例，設(shè)備容量等則可以根據(jù)地方統(tǒng)計(jì)的實(shí)際情況確定。在將各項(xiàng)成本計(jì)算完成后，即得到了可變成本和固定成本，再根據(jù)對(duì)住宅和公建的稅率與利潤(rùn)率的差別即可分別得到二者的兩部制熱價(jià)。3.4城市集中供熱價(jià)格的市場(chǎng)化運(yùn)作前文給出了兩部制熱價(jià)的確定方法，對(duì)可變成本和固定成本的分類、范圍都給出了明確的定義?；诔杀镜膬刹恐贫▋r(jià)方法，是在對(duì)熱力公司成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，限定利潤(rùn)率上限，保證集中供熱作為準(zhǔn)公共物品“保本微利”的特性。但是以往成本的確定過程中，一直忽略了不同熱力公司建筑末端對(duì)于熱耗和燃料費(fèi)用的影響，也就使得熱力公司的盈利情況不能真實(shí)反映其運(yùn)營(yíng)水平。若采用計(jì)量收費(fèi)，則計(jì)量?jī)r(jià)格部分應(yīng)直接與購熱價(jià)格（或自備熱源產(chǎn)熱成本）及時(shí)聯(lián)動(dòng)，再加上輸熱產(chǎn)生的成本，此時(shí)熱力公司承擔(dān)的是集中熱源熱量到用戶的輸配任務(wù)，熱源的成本波動(dòng)也能及時(shí)傳導(dǎo)給用戶。如圖9所示為未來我國城市集中供熱價(jià)格的體系得構(gòu)想。各地有關(guān)部門可以根據(jù)上文中的方法確定標(biāo)桿熱價(jià)，標(biāo)桿熱價(jià)與標(biāo)桿電價(jià)的區(qū)別在于對(duì)象是熱網(wǎng)與用戶的收費(fèi)價(jià)格。在形成標(biāo)桿熱價(jià)后，對(duì)供熱企業(yè)而言，用戶用熱量的差異并不會(huì)對(duì)其造成損失，僅通過數(shù)據(jù)計(jì)量和收費(fèi)來識(shí)別用戶差異。熱力公司為提高利潤(rùn)一方面盡可能降低運(yùn)營(yíng)成本，另一方面會(huì)與熱源處協(xié)商更低的躉售熱價(jià)。對(duì)于用戶而言，當(dāng)采用“分棟計(jì)量，按戶分棟”時(shí)，都是以樓棟為單位收費(fèi)，且收費(fèi)跟用熱量相關(guān)，在兩部制熱價(jià)下能夠真正加強(qiáng)用戶的節(jié)能意識(shí)。對(duì)政府而言，通過標(biāo)桿熱價(jià)篩選落后企業(yè)，促進(jìn)供熱企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)并向市場(chǎng)化過渡，也能夠通過對(duì)躉售熱價(jià)的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)供熱價(jià)格的調(diào)節(jié)。該價(jià)格體系下，由于按照實(shí)際熱量收費(fèi)，政府可以將以往對(duì)熱力公司的補(bǔ)貼直接轉(zhuǎn)向?yàn)閷?duì)用戶的補(bǔ)貼。例如可以成立建筑改造專項(xiàng)基金來“精準(zhǔn)扶貧”。建議成立獨(dú)立的建筑節(jié)能改造專項(xiàng)基金，對(duì)于2000年以前修建的高能耗房屋高出標(biāo)準(zhǔn)的熱費(fèi)，由基金承擔(dān)。在把“熱”商品化的同時(shí)，也將供熱企業(yè)完全推向市場(chǎng)，把對(duì)低收入群體的救濟(jì)支援的功能從供熱企業(yè)中分離出來。熱力公司自負(fù)盈虧，不再承擔(dān)維護(hù)社會(huì)安定、保證民生的任務(wù)。同時(shí)，供熱企業(yè)也就不能再要求政府補(bǔ)貼，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，以提高企業(yè)效益為目標(biāo)追求節(jié)能降耗。在此之后保證低收入群體供暖水平的義務(wù)，就全部讓獨(dú)立的專項(xiàng)基金來承擔(dān)，之前出于公共事業(yè)給予熱力公司的補(bǔ)貼則全部轉(zhuǎn)交給基金?；鹨簿涂梢栽谘a(bǔ)貼熱費(fèi)與投入建筑節(jié)能改造之間權(quán)衡，這樣就能夠根據(jù)棟表的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”，使原有的供熱補(bǔ)貼能夠完全落在社會(huì)低收入或弱勢(shì)群體上。4．供熱兩部制價(jià)格測(cè)算方法本文介紹了現(xiàn)有供熱計(jì)量收費(fèi)價(jià)格存在的問題和產(chǎn)生的影響，并對(duì)既有兩部制熱價(jià)確定環(huán)節(jié)中的部分問題進(jìn)行分析。實(shí)行供熱計(jì)量收費(fèi)政策的前提必須是制定合理的價(jià)格機(jī)制。基于現(xiàn)有問題出發(fā)，以兩部制定價(jià)原理為基礎(chǔ)，并將其合理應(yīng)用在供熱價(jià)格制定中。本文根據(jù)文獻(xiàn)調(diào)研確定了供熱兩部制熱價(jià)中可變成本和固定成本的范圍與邊界，建立了兩類成本的測(cè)算方法。根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了將成本核算簡(jiǎn)化，確定了成本組成的框架，最終得到了供熱兩部制價(jià)格的確定方法，可以作為供熱行業(yè)主管部門定價(jià)的參考。供熱計(jì)量收費(fèi)的目的是遏制“過量供熱”，推動(dòng)“建筑保溫改造”。供熱計(jì)量收費(fèi)政策必須是在一個(gè)地區(qū)全面執(zhí)行，但無論