災(zāi)后建筑物重建的難點及對策

災(zāi)后建筑物重建的難點及對策

由于四川地震，許多城市建筑遭到破壞。從法律形狀來看，城市建筑通常是與所有建筑物區(qū)分開來的。對此,我國《物權(quán)法》僅以第七十六條規(guī)定了區(qū)分所有建筑物的重建,但災(zāi)后區(qū)分所有建筑物的重建涉及諸多產(chǎn)權(quán)關(guān)系而異常復(fù)雜,僅以一個條文是無法滿足現(xiàn)實需要的。因此,正確認識和深入分析這些問題和困境,并在此基礎(chǔ)上提出科學(xué)合理的對策回應(yīng),制定完善的區(qū)分所有建筑物重建制度就顯得刻不容緩。一、災(zāi)后重建中的權(quán)利救濟與適用問題所謂“重建”,是指區(qū)分所有建筑物破舊或部分滅失,原建筑物仍然存在,將其拆除后重新建設(shè)的行為上述這些重建立法體例的總體思路采用了多數(shù)決方式,但內(nèi)容上有所不同:其一,重建決議人的范圍不同。我國法和日本法中重建決議的參與人僅限于區(qū)分所有權(quán)人,而我國臺灣地區(qū)的重建決議人除全體區(qū)分所有權(quán)人外,還包括基地所有權(quán)人、地上權(quán)人或典權(quán)人,這勢必導(dǎo)致重建決議難以通過。其二,重建決議比例有所不同。我國重建多數(shù)決應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體區(qū)分所有人及全體表決權(quán)三分之二以上同意才能通過,日本法中,多數(shù)決要求全體區(qū)分所有人及全體表決權(quán)五分之四以上同意,而我國臺灣地區(qū)民法則規(guī)定,重建決議需要全體區(qū)分所有人及全體表決權(quán)的三分之二以上出席,出席四分之三以上同意才能通過。雖然上述重建決議比例不同,但并沒有優(yōu)劣之分,區(qū)分所有權(quán)的團體法屬性要求重建決議的多數(shù)決方式,但多數(shù)決在災(zāi)后重建中效率較低,因少部分區(qū)分所有權(quán)人反對,區(qū)分所有權(quán)人會議很難通過重建決議,進而造成無法申辦規(guī)劃許可證和工程許可證,給災(zāi)后重建家園帶來很大困難,并且許多建筑物的原居民災(zāi)后散居各地,不容易聚合在一起,各有不同的想法,如果要重建必須設(shè)法降低區(qū)分所有建筑物的啟動門檻我國物權(quán)法上的重建制度主要以日常生活情形下修繕破舊、損毀建筑物為立法宗旨,沒有特別考慮重大災(zāi)害造成大量建筑物損毀問題,特別是災(zāi)后需要重建的土地和建筑物上存在著區(qū)分所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)及舊違章建筑等權(quán)利關(guān)系,如何尊重原住戶重回重建建筑物居住的權(quán)益,同時又要兼顧抵押權(quán)人、地役權(quán)人及承租人等權(quán)利價值,占有他人土地舊違章建筑戶如何獲得合理的安置,都使震災(zāi)后建筑物重建面對的產(chǎn)權(quán)問題更為復(fù)雜。首先,物權(quán)法上的重建規(guī)則存在諸多缺漏與不足,影響災(zāi)后重建的快速開展。區(qū)分所有建筑物涉及多層權(quán)利關(guān)系,在重建問題上最為復(fù)雜,我國物權(quán)法第七十六條規(guī)定了區(qū)分所有權(quán)建筑物的重建規(guī)則,但物權(quán)法的規(guī)定并不完善,缺乏操作性的內(nèi)容,這其中業(yè)主之間及與各相關(guān)權(quán)利人之間權(quán)益的調(diào)整方式、重建決議程序、重建費用如何分擔(dān)、不同意重建者權(quán)利的處理等難題,是區(qū)分所有住宅重建實施上最難解決的一環(huán)其次,忽略不同意重建者權(quán)利的保護,無法實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)處理的公平和合理。物權(quán)法第七十六條清楚表明,區(qū)分所有建筑物的重建經(jīng)業(yè)主多數(shù)決即可實施,同時也會產(chǎn)生希望遷離而不愿意參加重建的區(qū)分所有人,因此不同意重建者權(quán)利的處理便成為需要解決的問題。按照“平等保護原則”和“衡平救濟理論”,如果私有房產(chǎn)的使用和功能未經(jīng)權(quán)利人同意而發(fā)生根本改變,則私人期待的利益就會落空,因此不同意重建者就有權(quán)退出重建計劃。為維護法律上的公平,有必要賦予不同意重建者房產(chǎn)評估權(quán)并給予權(quán)利救濟的機會。第三,重建決議程序的缺失造成災(zāi)后重建工物遲緩。重建區(qū)分所有建筑物對業(yè)主的影響重大,在很多情況下,這些業(yè)主必須放棄相當(dāng)一部分區(qū)分所有權(quán)或在其他方面犧牲他們的權(quán)益,甚至可以強制不同意重建者出賣其住宅,因此為平等保護各權(quán)利人利益,重建決議程序較一般業(yè)主會議更為嚴格。由于受“重實體輕程序”的傳統(tǒng)觀念束縛,物權(quán)制度欠缺重建決議程序,使本屬于業(yè)主自由協(xié)商的事務(wù)一定程度地“溢流”到行政制度中,受災(zāi)群眾仍停留在“等、靠、要”完全依賴國家的狀態(tài),這勢必延緩災(zāi)后重建工作。第四,住房重建區(qū)內(nèi)土地和建筑物所存在的地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)及舊違章建筑等錯綜復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系亟待解決。我國現(xiàn)行法律缺乏針對重建區(qū)內(nèi)土地和建筑物上所存在的地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)及舊違章建筑等權(quán)利關(guān)系的規(guī)定。在內(nèi)容上,如何消滅這些他項權(quán)利;出租土地供建筑房屋的租賃關(guān)系是否可以請求補償,補償金如何計算;如果與建筑使用權(quán)人無法達成協(xié)議時合法建筑物所有權(quán)人、地役權(quán)、承租人等如何主張權(quán)益;抵押權(quán)人對原土地或建筑物所有權(quán)人將來所分配的土地或建筑物如何主張權(quán)益等等,因權(quán)利內(nèi)容的不同而錯綜復(fù)雜?？梢?在現(xiàn)行民法制度下,有關(guān)合法建筑物他項權(quán)利、租賃權(quán)及違章建筑等權(quán)利關(guān)系存在著適用上的疑義及欠缺等問題。二、重建與區(qū)分所有建筑物的關(guān)系日本民法與我國相同,規(guī)定建筑物與土地為不同的不動產(chǎn),各自成立物權(quán),如果在建設(shè)基地上舊建筑物依然存在,必須將其拆除后重新興建的情形適用重建制度,而當(dāng)原有舊建筑物全部損毀而不存在,而后再行建筑則適用再建制度1995年1月17日,日本發(fā)生阪神大地震,造成大量房屋倒塌,其中許多區(qū)分所有建筑物因震災(zāi)損毀,而當(dāng)時的區(qū)分所有建筑物重建制度因應(yīng)變遲緩而備受批評,主要有五個方面的突出問題:(1)由于受到基地同一性等要件的束縛,使得重建計劃難以成立;(2)由于重建的客觀要件在解釋上常有爭議,致使重建決議難以達成;(3)欠缺重建執(zhí)行組織的法律規(guī)定;(4)重建后不合法的住宅造成與城市規(guī)劃間的沖突;(5)貸款等經(jīng)濟問題新《建筑物區(qū)分所有法》第六十一條、第六十二條、第六十三條、第六十四條詳細規(guī)定了有關(guān)區(qū)分所有建筑物受損后的重建規(guī)則:(1)重建要件。采取客觀要件主義,只要多數(shù)表決通過重建決議,即可以實施重建(2)重建決議程序。第六十二條第四項明確要求,重建會議必須于會議召開2個月前通知全體區(qū)分所有人,重建通知必須足夠詳細以使區(qū)分所有人對重建決議進行表決時能合理做出判斷,第六十二條第五項規(guī)定,重建通知應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:重建理由、維持現(xiàn)狀的費用、重建計劃以及重建資金等。召集人必須在開會一個月前召開通知事項的說明會(第六十二條第六項),可見,區(qū)分所有建物的重建對區(qū)分所有權(quán)人的影響重大,在很多情況下,這些區(qū)分所有權(quán)人必須放棄相當(dāng)一部分區(qū)分所有權(quán)或在其他方面犧牲他們的權(quán)益,甚至可以強制不同意重建者出賣其住宅,因此為平等保護各權(quán)利人利益,重建決議程序較一般區(qū)分所有人會議更為嚴格。(3)買取請求權(quán)的行使。區(qū)分所有建筑物的重建決議經(jīng)全體區(qū)分所有人多數(shù)決同意即可實施,但少部分反對重建者不愿意負擔(dān)高額的重建費用時,應(yīng)該讓贊成重建者承擔(dān)重建負擔(dān),因此反對重建者有權(quán)向同意重建者要求以市價買取自己的區(qū)分所有權(quán),反對重建者享有的這種權(quán)利稱之為“買取請求權(quán)”(4)建筑物重建與權(quán)利變換制度。建筑物重建涉及建筑物合法所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)及舊違章建筑等多層權(quán)利關(guān)系,為了順利推進重建工作,調(diào)整好各權(quán)利人之間的權(quán)利價值,在《高級公寓順利重建法》中提出用權(quán)利變換方法開展實施區(qū)分所有住宅的重建。所謂“權(quán)利變換”,是指重建建筑物內(nèi)土地和建筑物所存在的土地所有權(quán)人、合法建筑物所有權(quán)人、他項權(quán)利人或?qū)嵤┱?提供土地、建筑物、他項權(quán)利或資金,參與該建筑物重建事業(yè),在重建計劃實施完成后,按其重建前權(quán)利價值及提供資金比例,分配重建后建筑物及其土地的應(yīng)有部分或權(quán)利利益。權(quán)利變換實質(zhì)上是日本所創(chuàng)設(shè)的一種建筑物重建方式,其賦予政府機關(guān)、民間組織或重建開發(fā)公司,可以在指定為重建地區(qū)內(nèi)實施權(quán)利變換,權(quán)利變換是以立體價值分配取代平面價值分配,可使該地區(qū)居民在實施重建前充分表達意愿,并在公平合理原則下,交付原有土地及建筑物,以換得重建后新的土地及建筑物。參與權(quán)利變換者,按其重建前權(quán)利價值及提供資金比例,分配重建后建筑物及其土地的應(yīng)有部分或權(quán)利金。其分配重建后建筑物及其土地的應(yīng)有部分者,分別有不同的稅賦減免。權(quán)利變換是區(qū)分地上權(quán)三、日本區(qū)分所有建筑物重建制度我國僅在《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定了區(qū)分所有建筑物的重建制度,其內(nèi)容上存在的嚴重缺陷而影響災(zāi)后住宅重建。為加快推動實施重建,有必要引入日本區(qū)分所有建筑物重建制度。結(jié)合我國社會發(fā)展的實際情況,我國區(qū)分所有建筑物重建制度的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)著重解決的是:(一)業(yè)主之間重建決議的合理限制區(qū)分所有建筑物重建時,按照“團體共享”理論,重建決議應(yīng)由業(yè)主自行決議。以區(qū)分所有權(quán)方式重新興建的區(qū)分所有建筑物是業(yè)主相互約定的結(jié)果,而業(yè)主對于權(quán)利所屬的空間有使用、收益的權(quán)利實屬必然,而其他權(quán)利人(例如地役權(quán)人、抵押權(quán)人、租賃權(quán)人)參與業(yè)主之間的重建決議并沒有合理原因加以支持,因此本文認為在此種情形只需業(yè)主之間達成重建合意即可,無需其他權(quán)利人參與。應(yīng)當(dāng)注意的是,在現(xiàn)行民法制度下,重建土地和建筑物上所存在的地役權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)及舊違章建筑等權(quán)利關(guān)系在規(guī)范、適用上都存在著欠缺之處,妨礙對重建中的產(chǎn)權(quán)問題進行公平處理。因此,有必要特別規(guī)定處理這些權(quán)利關(guān)系的方式,由重建中的權(quán)利人自行依照自己的意愿與權(quán)利狀態(tài),通過自主協(xié)議處理為優(yōu)先原則,如果無法達成協(xié)議,由權(quán)利人委托政府指定的評估機構(gòu)確認了權(quán)利人各自的權(quán)利價值后,參與建筑物重建,在重建計劃實施完成后,按其重建前權(quán)利價值,分配更新后建筑物及其土地的應(yīng)有部分或權(quán)利金。(二)災(zāi)后建筑物重建決議的重新簡易決議日本法上重建決議必須經(jīng)區(qū)分所有權(quán)人表決權(quán)的五分之四以上的多數(shù)決同意,但多數(shù)決的重建決議方式過于偏重于區(qū)分所有權(quán)人利益的平衡和私有財產(chǎn)保護,忽視了受災(zāi)居民迫切地需要加重建住宅以恢復(fù)家園的原貌,仍然是低效率的,因少數(shù)不同意重建者的反對,影響重建工作。鑒于日本法上的重建制度的缺陷,我國災(zāi)后建筑物重建決議應(yīng)采用重新簡易表決條款:如果重建決議未獲得業(yè)主大會多數(shù)決通過的,召集人可以就同一議案重新召集會議,由專有部分占建筑物總面積五分之一以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)五分之一以上的業(yè)主同意作成決議。但由于此項決議并未獲得多數(shù)業(yè)主的同意,其效力尚未確定,因此稱之為“假決議”。該項決議的會議記錄必須送達各業(yè)主,各業(yè)主應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)以書面形式提出反對意見,書面反對意見未超過全體業(yè)主及表決權(quán)各二分之一以上的,該決議視為成立。該條款特別簡化了重建決議程序,降低了物權(quán)法中建筑物重建的同意門檻,便于區(qū)分所有建筑物快速辦理重建。(三)重建決議對不同意重建者的效力讓售請求權(quán),是指重建決議通過后,同意重建者在一定期限內(nèi)可以請求不同意重建者以時價讓售其基地利用權(quán)的權(quán)利。按照團體法的法理,重建決議對于不同意重建者也有拘束力,如果同意重建者無法償還重建債務(wù)時,反對重建者只得代替同意重建者承擔(dān)支付重建費用的義務(wù),顯然與其地位不符,反對重建者原可自行出售其基地利用權(quán),進而脫離區(qū)分所有權(quán)關(guān)系,而在此情形下只得被迫參加重建,如此重建工作勢必難以進行。為了打破此僵局,以促進重建工作得以順利進行,便有讓售請求權(quán)制度的產(chǎn)生(四)第二,賦予讓售請求權(quán)制度的有效條件讓售請求權(quán)制度主要是為使重建事業(yè)能順利進行,并兼顧少數(shù)業(yè)主的權(quán)益所設(shè)。讓售請求人行使權(quán)利后,如果同意重建者長期不著手實施重建,或由于重建經(jīng)費不足而無法重建,此種情形將違背讓售請求權(quán)制度的設(shè)立宗旨。因此需要創(chuàng)設(shè)買回請求權(quán)制度,允許相對人在一定的條件下,買回已經(jīng)喪失的區(qū)分所有權(quán),來保護少數(shù)業(yè)主的權(quán)益。所謂買回請求權(quán),是指自重建決議之日起兩年內(nèi)未著手實施重建的情形下,已讓售區(qū)分所有權(quán)的原業(yè)主在此期間屆滿之日起6個月內(nèi),可以向該區(qū)分所有權(quán)的現(xiàn)有權(quán)利人提供相當(dāng)于買主所支付價款金額,要求買回該區(qū)分所有權(quán)。但有關(guān)未著手實施重建有正當(dāng)理由的,不發(fā)生買回請求權(quán),例如重建工程與鄰近居民交涉,拖延甚久,或因經(jīng)濟發(fā)生激烈變動至建材缺貨等。四、區(qū)分所有權(quán)與基地利用持分權(quán)在一棟區(qū)分所有建筑物中,私有房屋所有權(quán)人同時也是區(qū)分所有權(quán)人團體成員,他們通過行使區(qū)分所有權(quán)來實施重建,而不涉及地基使用權(quán)問題。然而數(shù)棟區(qū)分所有建筑物與私人單獨所有建筑物共同組成住宅小區(qū)時,會形成一種共有基地形態(tài)的居住區(qū)。這種涉及多層權(quán)利關(guān)系的住宅小區(qū)內(nèi)建筑物因受災(zāi)損毀倒塌后,重建相同使用的區(qū)分所有建筑物是業(yè)主的共同愿望,因此能以區(qū)分所有關(guān)系來解決應(yīng)是最好的處理方式。然而,依物權(quán)法區(qū)分所有建筑物與其基地的關(guān)系,重建住宅小區(qū)內(nèi)建筑物就涉及處分共有基地使用權(quán)問題,特別是,住宅小區(qū)內(nèi)某一棟重建建筑物的業(yè)主有時可能為了籌措經(jīng)費,而賣掉一部分基地;或重建建筑物的規(guī)模超過原有范圍,從而限制和影響了其他建筑物利用和將來重建。這些情況都使住宅小區(qū)內(nèi)建筑物的重建較單獨一棟區(qū)分所有建筑物重建更為復(fù)雜。在我國物權(quán)立法上建筑物與土地為不同的不動產(chǎn),各自成立物權(quán),因此建筑物區(qū)分所有權(quán)并不包含建筑物基地利用的持分權(quán),雖然物權(quán)法第七十二條第二款規(guī)定了建筑物及基地權(quán)利一體化處分原則,“業(yè)主轉(zhuǎn)讓建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房,其對共有部分享有的共有和共同管理的權(quán)利一并轉(zhuǎn)讓”,但所謂權(quán)利一體化只是區(qū)分所有權(quán)與基地利用持分權(quán)的“轉(zhuǎn)讓權(quán)”的禁止分離,因此區(qū)分所有權(quán)與基地利用持分權(quán)應(yīng)是兩個不同的權(quán)利,基地利用持分權(quán)并非包含在區(qū)分所有權(quán)內(nèi)?；诖?住宅小區(qū)內(nèi)建筑物的重建除區(qū)分所有權(quán)關(guān)系外還涉及處分共有土地。我國物權(quán)法第九十七條規(guī)定了共有人以多數(shù)決來決定共有物的處分方式,即“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意,但共有人之間另有約定的除外”,但物權(quán)法上的共有物的處分方式充滿了“隨意性與暫時性”,雖然我國物權(quán)法第九十七條將共有物的處分、重大修繕等對共有關(guān)系影響重大的共同管理行為由傳統(tǒng)“一致決”改為“多數(shù)決”,但“多數(shù)決”仍然是低效率的,因不及三分之一的共有人反對,造成無法申辦規(guī)劃許可證和工程許可證,重建工作無法進行。當(dāng)共有人無法達成重建多數(shù)決時,承繼羅馬法的大陸法系物權(quán)法設(shè)計了一套鼓勵消滅“共有關(guān)系”自己的共有制度,共有人隨時請求分割權(quán)成了解決共有一切糾紛的靈丹由上述分析可見,由于區(qū)分所有權(quán)與基地利用持分權(quán)應(yīng)是兩個不同的權(quán)利,基地利用持分權(quán)并非包含在區(qū)分所有權(quán)內(nèi),因此,在住宅小區(qū)內(nèi)多個區(qū)分所有建筑物的重建中,不僅需要經(jīng)該建筑物內(nèi)業(yè)主的同意,還必須取得住宅小區(qū)內(nèi)全體基地共有人的多數(shù)決承認,同時具備這兩個條件才能在住宅小區(qū)內(nèi)實施建筑物重建。我國物權(quán)法對住宅小區(qū)內(nèi)建筑物的重建