土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)及保護(hù)

土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)及保護(hù)

征地補償費用過低,土地發(fā)展權(quán)缺失,自20世紀(jì)90年代末以來，中國進(jìn)入了快速發(fā)展的城市化時期，農(nóng)村地區(qū)被大量占用。相對應(yīng)的是，失去的農(nóng)業(yè)農(nóng)民數(shù)量迅速增加，導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間的糾紛。根據(jù)相關(guān)部門的研究，關(guān)于土地的訪問次數(shù)超過70%，其中40%的征收糾紛和80%的人認(rèn)為征收補償率過低。這種情況的產(chǎn)生是因為農(nóng)村土地被征收后轉(zhuǎn)變成城市建設(shè)用地,其價值數(shù)十倍地增值,而失地農(nóng)民得到的補償標(biāo)準(zhǔn)難以維持其長久生計,繼而引發(fā)各方爭奪土地增值收益土地發(fā)展權(quán)制度的確立是有效解決土地增值收益和征收補償問題的有效路徑,而我國對土地發(fā)展權(quán)的基本理論研究起步晚,同時研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)視域,而學(xué)者很少從法學(xué)視角去研究土地發(fā)展權(quán)制度。并且土地發(fā)展權(quán)的概念界定和法律性質(zhì)在法學(xué)領(lǐng)域中是爭議較大的,并未達(dá)成共識,可土地發(fā)展權(quán)的界定和法律性質(zhì)又是土地發(fā)展權(quán)法律制度構(gòu)建的前提性、基礎(chǔ)性的理論問題。所以,本文擬從土地發(fā)展權(quán)的概念界定和理論分析,厘清土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì),其能有效解決權(quán)利歸屬和土地增值收益分配問題一、被移植引入土地發(fā)展權(quán)(LandDevelopmentRight)源于英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,英國創(chuàng)設(shè)該制度的目的是基于公共利益的需要去實現(xiàn)國家和土地所有者之間關(guān)于土地開發(fā)和資源保護(hù)之間的平衡。隨后陸續(xù)被美國、法國、德國、韓國等國家移植(引入),當(dāng)然這種移植(引入)不是原封不動的,而是經(jīng)過自己本國國情進(jìn)行了本土化改造的。而我國學(xué)界目前對土地發(fā)展權(quán)未形成統(tǒng)一觀點,主要存在一元說和二元說之分。一元說認(rèn)為:“土地發(fā)展權(quán)也可稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。就是把農(nóng)業(yè)用地變更為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的權(quán)利?！边@一觀點最早是由沈守愚教授于1998年提出的二、關(guān)于土地承載權(quán)的法律性質(zhì)的討論(一)土地發(fā)展權(quán)是具有財產(chǎn)性權(quán)利關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)在學(xué)界目前觀點不一,但是在法學(xué)界早期較為統(tǒng)一的觀點通常認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)屬于一種具有私權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)性權(quán)利。梁慧星教授即持這種觀點,并且認(rèn)為它是一種獨立的財產(chǎn)權(quán),這種獨立性表現(xiàn)在它是可以與土地所有權(quán)相分離的(二)公共權(quán)力理論我國學(xué)者孫毅,申建平等人認(rèn)為,根據(jù)我國法律規(guī)定,土地屬于國家所有即公有,那么相應(yīng)地我國土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)應(yīng)歸屬于公權(quán)力(三)土地發(fā)展權(quán)是私權(quán)持有這種觀點的學(xué)者普遍認(rèn)為,簡單的以土地發(fā)展權(quán)歸屬公權(quán)還是私權(quán)來界定土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)的做法是片面的、不完整的,也是不可取的,科學(xué)的評價是土地發(fā)展權(quán)具有公私雙重屬性。試分析,如果把土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)認(rèn)定為為公權(quán),公權(quán)不具有有償性且不可讓與,可是土地發(fā)展權(quán)具有有償性并且可以交易;如果把土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)歸屬于私權(quán),可是它又與傳統(tǒng)私權(quán)不同,又與國家公權(quán)力緊密相關(guān),并處處受到公權(quán)力的限制。如:我國土地整理制度(新增耕地指標(biāo)折抵制度、占一補一制度等)、基本農(nóng)田補償制度、宅基地流轉(zhuǎn)制度等都體現(xiàn)出國家公權(quán)力的干預(yù)。在此背景下,劉國臻教授認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是經(jīng)濟(jì)法上的概念,具有公權(quán)和私權(quán)的雙重性質(zhì)無論是公權(quán)說、私權(quán)說,還是公私雙重說,在理論上都能找到一定的支撐,但同時也都或多或少的存在一些不足和困惑,究其原因還是由于土地發(fā)展權(quán)尚屬現(xiàn)代社會發(fā)展過程中產(chǎn)生的新事物,不可避免地會給傳統(tǒng)法學(xué)劃分標(biāo)準(zhǔn)帶來挑戰(zhàn),土地發(fā)展權(quán)被法律確認(rèn)過程中存在各種不同的觀點并發(fā)生強烈撞擊同樣不可避免。三、土地征用權(quán)屬于私法范圍(一)土地征用權(quán)本質(zhì)上是私法私法的一部分法律之大別,為公法私法兩種,古來之通說也。欲定公私權(quán)之本義,亦惟以最確當(dāng)之公私法區(qū)別說,為根據(jù)而已(二)土地發(fā)展權(quán)是物權(quán),而不是法律土地發(fā)展權(quán)是變更土地使用性質(zhì)和提高土地利用程度的權(quán)利,來源于所有權(quán),又能夠與土地所有權(quán)相分離并相對獨立的權(quán)利,即土地所有權(quán)是母權(quán),土地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體對土地的使用、收益的權(quán)利,是子權(quán)。物權(quán)就是民事主體對特定的物享有直接支配、收益并排除他人干涉的權(quán)利,具有支配性,特定性和獨立性顯著特征。土地發(fā)展權(quán)的主體中的權(quán)利人是特定的,而義務(wù)人是土地發(fā)展權(quán)權(quán)利人之外的任何人,即是不特定的。同時土地發(fā)展權(quán)的客體是土地,是有體物,并且土地發(fā)展權(quán)屬于支配權(quán)的一種,即權(quán)利主體依法對土地可以根據(jù)自己的意志對其進(jìn)行支配,其他任何人不得侵害和干涉,綜上分析得出土地發(fā)展權(quán)具有物權(quán)的一切顯著性特征,所以土地發(fā)展權(quán)是物權(quán)。同時,我們不能以物權(quán)法定主義來反駁土地發(fā)展權(quán)是歸屬于物權(quán)法域的,因為物權(quán)的種類和內(nèi)容從羅馬法到現(xiàn)代民法是在不斷發(fā)展變化的,并非一成不變的。這是因為法律本身所具有的特性之一就是滯后性所造成的,這是由于一是法律屬于上層建筑,而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑(法律);二是立法者的法律思維的有限性,不全面性。另外,法律確定物權(quán)的種類和內(nèi)容是為了促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展,在我國市場經(jīng)濟(jì)條件下,如何高效充分利用土地發(fā)展權(quán),釋放其在社會主義建設(shè)中的正能量,是當(dāng)前我們亟待解決的重大事項,而要解決這一問題建立并完善物權(quán)制度就是最直接最有效的方案,通過設(shè)立土地發(fā)展權(quán),以實現(xiàn)對土地科學(xué)、高效的利用,推動我國可持續(xù)發(fā)展(三)土地發(fā)展權(quán)是一項法律擬土地是一種具有價值和使用價值的商品。并且在今天市場經(jīng)濟(jì)背景下,土地的價值和使用價值既可由土地所有權(quán)人直接占有,也可以由所有權(quán)人之外的其他相關(guān)權(quán)利主體直接占有,從而產(chǎn)生土地用益物權(quán)和土地?fù)?dān)保物權(quán)。用益物權(quán)是以使用和收益為基本屬性的,擔(dān)保物權(quán)是以債權(quán)實現(xiàn)為基本屬性的。通說認(rèn)為用益物權(quán)具有四個方面的特征:第一,它是一種他物權(quán);第二,它是一種限制物權(quán);第三,它以利用物的使用價值為目的;第四,它一般以對標(biāo)的物的占有為實現(xiàn)條件。很顯然土地發(fā)展權(quán)屬于用益物權(quán)的范疇之中,之所以這樣說,是由于我們都知道土地發(fā)展權(quán)是設(shè)立在土地所有權(quán)之上的,即它是土地所有權(quán)派生出的子權(quán)利,是一種他物權(quán)而非自物權(quán);土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容和形式在某種程度上受到限制,使其不能隨意行使,因為土地發(fā)展權(quán)的獲得必須要國家相關(guān)行政職能部門授權(quán),而不是自主產(chǎn)生的,因此它具有限制物權(quán)的特征。獲得土地的使用價值是土地發(fā)展權(quán)權(quán)利人取得權(quán)利的直接目的,設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的根本目的就是維護(hù)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)利益的增加,從而實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的收益權(quán)能。并且土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利行使的前提和基礎(chǔ)是對土地的占有。因此,縱觀之,土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)符合用益物權(quán)的基本特征,所以它與探礦權(quán)、海域使用權(quán)等一樣屬于一種用益物權(quán),并且這種用益物權(quán)是一種獨立的權(quán)能,同時它也是一種新型的用益物權(quán),因為土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)派生出的子權(quán)利,即土地所有權(quán)與土地發(fā)展權(quán)是母權(quán)利與子權(quán)利的關(guān)系,母權(quán)利(土地所有權(quán))本身在主體上是模糊的,同時其主體在現(xiàn)實中不僅是私權(quán)意義上的所有權(quán)人,同時又是行政管理者和統(tǒng)治意義上的主體;并且我國土地發(fā)展權(quán)的母權(quán)利(土地所有權(quán))不可出讓?？傊?土地發(fā)展權(quán)是一種用益物權(quán),并且是一種新型的用益物權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的法律定位科學(xué)準(zhǔn)確地界定土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)具有極大的理論和現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為,一方面,把土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)界定為私權(quán),有利于土地發(fā)展權(quán)主體的