環(huán)境污染強制責任保險的發(fā)展與未來

環(huán)境污染強制責任保險的發(fā)展與未來

《環(huán)境強制責任保險管理辦法》（草案）規(guī)定，將在最近一年內實施。如果環(huán)境強制責任保險（以下簡稱“環(huán)境強制保險”）順利實施，且面臨哪些挑戰(zhàn)？在分析原因的基礎上，本文件討論了建立環(huán)境強險制度的可能性，并試圖為政府、公司和保險公司提供市場化的宣傳思路。政策鼓勵,明確目標定位,擴大試點2007年12月,原國家環(huán)保總局和原中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》,確定了江蘇等8個省市作為首批環(huán)境污染責任保險(以下簡稱“環(huán)責險”)試點地區(qū)。在總結前期試點工作的基礎上,2013年1月,原環(huán)境保護部和原中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》,將試點范圍擴大到全國,各地區(qū)環(huán)責險相關政策陸續(xù)出臺。在政策的鼓勵下,環(huán)責險得到了一定程度的發(fā)展。2014年,約有5000家企業(yè)投保環(huán)責險;2015年,環(huán)責險簽單數(shù)量為1.4萬單,提供風險保障244.21億元;2016年,環(huán)責險提供風險保障260多億元;2017年,環(huán)責險為1.6萬余家企業(yè)提供風險保障306億元。為進一步貫徹落實黨中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》關于“在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度”的工作部署,2017年7月,原環(huán)境保護部和原中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(征求意見稿)》,提出了環(huán)強險的概念,即以從事環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者因其污染環(huán)境導致?lián)p害應當承擔的賠償責任為標的的強制性保險。2018年5月7日,生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在京主持召開生態(tài)環(huán)境部部務會議,審議并原則通過《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(草案)》,進一步規(guī)范健全了強制投保范圍、保險責任范圍、統(tǒng)一條款與費率監(jiān)管要求、實行費率浮動等內容,建立了環(huán)強險實施的基礎性條件。伴隨著草案的通過,環(huán)境污染責任保險從環(huán)責險時代步入了環(huán)強險時代。環(huán)境風險評估技術應具有局限性可以說,環(huán)強險是環(huán)責險的升級版。在國家強力推行的背景下,作為市場的主體,投保企業(yè)勢必對環(huán)強險產(chǎn)品和服務提出進一步要求,而保險公司也應該優(yōu)化保險方案和服務。但是,與環(huán)強險有關的方方面面真的已經(jīng)做好準備了嗎?2018年10月至11月,筆者對某省轄區(qū)內各個市級地區(qū)環(huán)責險試點工作情況進行了一次調研,調研中發(fā)現(xiàn)的情況與問題對環(huán)強險的推廣具有一定的借鑒意義。第一,環(huán)境風險評估標準還有待完善。關于環(huán)境風險評估標準的問題,以往指導性文件中已經(jīng)多次提及:《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》要求承保前,保險公司應對投保企業(yè)進行風險評估;承保后,要主動定期對投保企業(yè)環(huán)境事故預防工作進行檢查,及時指出隱患與不足,并提出書面整改意見,督促投保企業(yè)加強事故預防能力建設。《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》要求保險公司定期對投保企業(yè)環(huán)境風險管理的總體狀況和重要環(huán)節(jié)開展梳理和檢查,查找環(huán)境風險和事故隱患,及時向投保企業(yè)提出消除不安全因素或者事故隱患的整改意見。《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法(征求意見稿)》要求保險公司承保環(huán)強險,應當在承保前開展環(huán)境風險評估,并出具環(huán)境風險評估報告。保險公司和環(huán)境高風險企業(yè)可以共同委托環(huán)境風險評估機構或者共同組建專家團隊,定期或者不定期地對環(huán)境高風險企業(yè)的環(huán)境安全隱患進行排查。此外,自2010年1月起,原環(huán)境保護部陸續(xù)發(fā)布了氯堿等部分高危行業(yè)的《環(huán)境風險評估技術指南》;2017年4月,原中國保監(jiān)會發(fā)布了以化學品生產(chǎn)制造行業(yè)為主的《化學原料及化學制品制造業(yè)責任保險風險評估指引》(JRT0152-2017)(詳見表1)。技術指南或指引的發(fā)布,對有關行業(yè)環(huán)境風險評估技術工作的進一步開展具有一定指導作用。然而,對于各行各業(yè)來說,環(huán)境風險評估技術的內容在廣度與深度上還有待進一步完善。從當前環(huán)境風險隱患查找、排查或風險評估等工作來看,環(huán)境風險評估標準還有待完善。保險公司及院校、研究機構或第三方咨詢公司一般是以已有的安全、環(huán)境或消防等國家或行業(yè)技術標準為基礎,結合以往的技術實踐與數(shù)據(jù)積累,進行相應的排查或評估工作。實踐當中,各個地區(qū)雖然取得了一些經(jīng)驗,但是標準或方法的不一致,檢查評估機構的不一致,出具的檢查或評估報告的不一致,影響了風險等級判斷的一致性,也增加了保額合理性計算的難度。同時,如果脫離開這些院校、研究機構或第三方咨詢公司,企業(yè)或保險公司可能無法自主選擇全面地開展檢查或評估工作。第二,市場呈碎片化。目前,環(huán)責險試點地區(qū)出現(xiàn)的承保模式主要有3種:一是由保險經(jīng)紀公司主導采用統(tǒng)一保險方案、統(tǒng)一基準費率、統(tǒng)一服務標準、統(tǒng)一賠償標準的由多家保險公司組成的共保體模式;二是由幾家保險公司自行組織共保體,共同分擔環(huán)境污染責任風險;三是保險公司單獨承保。目前,市場反應較好、較為成熟的是由保險經(jīng)紀公司主導的共保體承保模式。在環(huán)責險推行過程中,市場主體多,分片割據(jù),在一些地區(qū)市場呈現(xiàn)出碎片化趨勢并不斷加劇。大保險公司的聯(lián)盟條件比較高,中小保險公司參與比較困難。如果缺乏統(tǒng)一管理,保險公司市場博弈的策略就可能是低價競爭,而低價意味著不足額投?；蛘呷狈χ伪匾盏某杀尽Ｕ{研發(fā)現(xiàn),很多企業(yè)因低價并沒有享受到風險評估或者環(huán)保體檢等基本服務。若投保企業(yè)出險,低保額也起不了高保障的作用。激烈競爭下,市場呈碎片化趨勢導致的另外一個弊端是保險公司保險責任趨于保守,也就是大家通常理解的保險責任范圍過窄,客觀上滿足不了企業(yè)風險轉嫁的實際需求。第三,環(huán)責險推進中企業(yè)的認知誤區(qū)。購買過環(huán)責險的企業(yè)提出了一些意見或看法,一是認為出險以后,向保險機構索賠比較困難,認為保險公司理賠條件苛刻,存在少賠或者拒賠的現(xiàn)象。二是在保險服務期內,保險機構有時給不出專業(yè)的高質量的環(huán)境風險評估或環(huán)境安全隱患排查意見,部分來現(xiàn)場的環(huán)境風險排查人員對企業(yè)的風險認識水平較為初級,或停留在基本理論層面上,尤其年輕的技術人員往往看不到問題的關鍵,這些都與企業(yè)的實際需求存在距離。具有此類意見的一般是大型國有企業(yè)特別是化工類企業(yè)。大型企業(yè)本身對安全生產(chǎn)及環(huán)境保護較為重視,也有專門的管理部門及專業(yè)的技術人員,且具有一定的風險管理能力。他們通常希望保險公司或其聘請的第三方專業(yè)機構能夠深度挖掘其環(huán)境風險,幫助企業(yè)提高環(huán)境風險管理能力。對投保環(huán)責險依舊存在疑慮的企業(yè),情況各有不同。經(jīng)營壓力大,經(jīng)濟效益不佳的企業(yè),資金存在困難,購買有難度;沒有出過環(huán)境污染事故的企業(yè),對環(huán)境污染造成的損失鮮有切膚之痛,加之對自身環(huán)境風險認識不足,缺乏購買的動力;投入資金添置新環(huán)保設施的企業(yè)提出的疑問是,已經(jīng)購置了充足的環(huán)保設施還有必要購買保險嗎?當然,個別企業(yè)環(huán)境安全隱患長期存在,企業(yè)負責人存在僥幸心理,明知本企業(yè)存在環(huán)境污染風險,也不愿意適當投入加以改進。從環(huán)責險推行過程中遇到的問題來看,在上位法缺失的情況下,全國開展環(huán)強險也將面臨不少挑戰(zhàn)。發(fā)揮政府主導作用,建立和完善保險經(jīng)紀公司的制度環(huán)境在環(huán)強險時代,推行具有更寬泛保障和更合理保費的環(huán)強險產(chǎn)品,無疑是市場共同的期待。這一產(chǎn)品誕生的前提,是市場客體足夠集中,同時可將承保風險進行必要的分散。簡言之,就是獲得大的市場份額,放大保額,降低保費,增強擴展風險責任的能力,達到多方共贏的目的。隨著責任險市場的深入發(fā)展與探索,以保險經(jīng)紀公司的專業(yè)化協(xié)助建立環(huán)強險推行制度的新思路逐漸呈現(xiàn)出來。首先,集中各個方面環(huán)境風險評估技術力量,制定環(huán)境風險評估標準。環(huán)強險是由國家提倡、地方政府宣傳推動的保險險種,和其他保險產(chǎn)品相比,具有較強的專業(yè)性和復雜性。在環(huán)境風險評估技術標準出臺前,由保險經(jīng)紀公司牽頭組織環(huán)?？蒲袡C構、高校、保險公司以及第三方專業(yè)公司等多方力量,共同參與設定環(huán)境風險評估標準存在可行性,對破解風險不清、保費厘定不合理的困局具有積極作用。其次,制度是環(huán)強險市場化推進的基石。保險經(jīng)紀公司協(xié)助建立市場制度,并形成制度運行平臺,使傳統(tǒng)意義上的共保體在制度平臺下運行,可以進一步保證市場的公平。意大利學者FragnelliandMarina(2002年)指出,有些環(huán)境污染風險具有巨災性質,保險機構可能無法單獨承保,需要采取共同保險策略。隨著保險責任增加了“生態(tài)環(huán)境損害”等內容,保險公司承擔的風險將會成倍增加,一個項目由不同保險公司參與共保將會成為常態(tài)。保險經(jīng)紀公司以其業(yè)內專業(yè)身份,進行相應的組織與協(xié)調,可以提高工作效率。最后,企業(yè)的合理訴求應有合理的化解方法。例如,建立共保體內保險機構服務情況評估制度,由企業(yè)分別給共保體內保險機構打分,評估保險機構服務質量。保險機構的服務情況,實際上也是地方環(huán)保部門所關注的。環(huán)保部門管理轄區(qū)中企業(yè)對環(huán)責險的意見,通常以市場選擇和向環(huán)保部門反映的形式體現(xiàn)出來,通過評估可以更直接地反映市場客體的需求,實現(xiàn)有效互動,促進環(huán)強險市場健康發(fā)展。相對與單一的保險機構,制度運行平臺或共保體可以統(tǒng)一聘請到數(shù)量充足的第三方專業(yè)公司和專業(yè)技術人員,并制定排查環(huán)境安全隱患與風險評估規(guī)劃。合理計劃石化、重金屬、危險廢棄物儲運等環(huán)保重點行業(yè)與非重點行業(yè)的環(huán)境風險管理工作。同時,還可以建立第三方專業(yè)公司、專業(yè)技術人員的考評制度,方便企業(yè)及保險機構進行評估。在制度平臺統(tǒng)一推動下,宣傳的形式、頻次及力度容易得到控制與加強。市場主體各自為戰(zhàn)的單向消耗將減少,多出的資源可以用于更好地服務客體,進一步提高企業(yè)的環(huán)境風險管理能力。他山之石,可以攻玉。從安全生產(chǎn)責任保險、醫(yī)療責任保險等類似政策性保險引入專業(yè)化協(xié)作不難發(fā)現(xiàn),保險經(jīng)紀公司在這方面有不可替代的作用。重慶市煤礦安全生產(chǎn)責任保險推行過程中,由保險經(jīng)紀公司組織設定的工作協(xié)調小組,在地方政府相關部門指導下,在對企業(yè)進行保險培訓、外部專家聘請、企業(yè)風險評估、安全隱患檢查、協(xié)助企業(yè)依照法規(guī)及技術標準梳理內部安全生產(chǎn)管