論民事檢察權的運行方式

論民事檢察權的運行方式

審判權與檢察權的功能未形成合力在民事糾紛中，法院的判決權利與當事人的行使權利之間存在自然的控制關系。通過調整或行使權的行使權，可以實現(xiàn)民事糾紛的邏輯自我，這證明了國外民事訴訟法的發(fā)展過程。但在我國,孱弱的訴權對審判權難以形成有效的制衡,在一定程度上導致了審判權的運行失范,這被認為是檢察權介入民事訴訟的現(xiàn)實基礎。盡管檢察權介入民事訴訟的正當性可以從審判權與訴權的失衡中得以證成,但檢察權在民事訴訟中的功能并未因此而明了。民事訴訟法律關系原本由法院與當事人構成,檢察機關介入其中后,其權力指向究竟是法院還是當事人?如為前者,其功能即為監(jiān)督審判權;如為后者,則為救濟當事人。這原本不是一個新問題,上世紀90年代中后期開始的針對民事檢察權長達十余年的“論戰(zhàn)”,其爭論的核心即在于此。這些爭論對于民事檢察制度的發(fā)展意義重大,但仍有尚未探明之處,如實際運作中抗訴的主要功能是監(jiān)督審判權嗎?對于法官涉嫌職務犯罪或嚴重違法違紀的情形,以抗訴的形式強化檢察機關的監(jiān)督具有妥當性嗎?民事檢察權作為一個抽象的概念,其權限范圍、功能定位依賴于實定法所認可的檢察權的具體運行方式。長期以來,抗訴是民事檢察權的唯一運行方式,表現(xiàn)為對生效的判決、裁定提起抗訴,進而引發(fā)再審。2012年《民事訴訟法》的修改,增加了檢察建議這一權力運行方式,依據(jù)第208條第3款的規(guī)定,對于審判程序中審判人員的違法行為,檢察機關可以通過檢察建議的方式進行監(jiān)督。一、年《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了抗訴制度從抗訴的立法過程來看,法律對于抗訴的預設功能在于監(jiān)督審判權。1982年《民事訴訟法(試行)》在總則部分設定了檢察監(jiān)督原則,1991年《民事訴訟法》才在分則中規(guī)定了抗訴制度?？乖V被認為是檢察監(jiān)督原則的制度化,但在監(jiān)督方式的選擇上卻帶有很強的偶然性和自發(fā)性,選擇抗訴作為監(jiān)督方式并沒有經(jīng)過充分的理論論證,而是簡單照搬了刑事訴訟中的抗訴制度。為避免理論指責并占領輿論高地,檢察機關一直將民事抗訴制度定位于監(jiān)督審判權,否認對當事人的救濟功能。對此,最高檢察機關解釋稱,“民行檢察通過對公權力的監(jiān)督,間接具有權利救濟的作用?！?一)單純監(jiān)督較少在我國,抗訴必然啟動再審程序,而再審作為民事訴訟的一項程序,審判的中心不可能圍繞檢察機關監(jiān)督法院糾正違法來進行,而仍是對當事人的權利義務之爭進行重新審理。同時,抗訴的監(jiān)督功能必須依附于救濟功能,脫離對當事人的救濟而單純的監(jiān)督不具有正當性。筆者曾經(jīng)歷過一個案件:該案件開始以簡易程序審理,后因在3個月的審限內無法結案而轉為普通程序。庭審中,原獨任法官介紹了合議庭組成人員,待當事人表示不申請回避后,另兩位法官聲稱有其他工作“不再坐庭”而悉數(shù)退出,案件仍由原獨任法官一人審理。該案審判組織的組成明顯違法,但實體判決并無問題。如果據(jù)此抗訴,再審維持原判,只能給當事人帶來訴累。所幸,這種情形并不屬于檢察機關依職權抗訴的范圍。在依當事人申請而提起抗訴時,再審給當事人帶來的訴訟成本與風險尚可在自我責任的范疇內獲得解釋。但與此不同的是,對于審判人員在審理案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的,《監(jiān)督規(guī)則》第41條規(guī)定無需當事人申請,檢察機關可依職權抗訴(二)抗訴的法律效果一般認為,1991年《民事訴訟法》第185條規(guī)定的抗訴事由符合監(jiān)督審判權的功能定位。分析現(xiàn)行《民事訴訟法》第200條所規(guī)定的13項抗訴事由綜上所述,抗訴的原本目的在于監(jiān)督審判權,但卻選擇了通過抗訴引發(fā)再審的運行方式。而再審依然是對雙方當事人之間的糾紛進行審理,審判人員的違法行為并不會成為審理的對象,由此產(chǎn)生了救濟當事人的客觀效果,抗訴這一監(jiān)督方式的入法成為民事檢察權功能混亂的源頭。抗訴事由功能的多元化更是加劇了這一狀況。二、抗爭議的雙重功能不明確(一)當事人主義原則盡管抗訴制度在實踐中兼具監(jiān)督與救濟功能,但“監(jiān)督審判權”與“救濟私權”畢竟在理念上有著巨大差異,從而導致民事抗訴制度在整體架構上的分野:監(jiān)督功能的發(fā)揮應以職權主義為依托,而救濟功能則會選擇當事人主義作為程序基礎。職權主義與當事人主義是描述法官和當事人何者在民事訴訟中居于主導地位的概念,不過,民事檢察有著類似于審判的完整程序,包括申請、立案、審查、決定等階段,也同樣涉及由檢察機關還是當事人行使程序主導權的問題。因而,借用這對范疇研究民事檢察制度并無大礙。在民事訴訟法學理論中,處分權主義與辯論主義是當事人主義的核心內容。前者尊重當事人在訴訟的開始、發(fā)展、結束、決定訴訟對象等方面的自治權,后者則賦予當事人在收集和提供訴訟資料方面的主體性。職權主義和當事人主義相對立,在職權主義下,程序的進行以及訴訟資料、證據(jù)的收集等權能由法院擔當。如果民事抗訴要發(fā)揮私權救濟功能,基于私法自治的根本要求,就必須遵守處分權主義與辯論主義。首先,程序的進行應受當事人意思的約束。抗訴程序的啟動要依據(jù)當事人的申請,檢察機關不得依職權提起,無申請即無抗訴;抗訴程序的發(fā)展與結束也要受到當事人意思的約束,當事人撤回申請的,抗訴程序應即時終止。其次,抗訴的范圍應受當事人申請范圍的約束,不得超出當事人申請的范圍進行抗訴。最后,用于證明生效裁判錯誤的訴訟資料與證據(jù)應由當事人提供,檢察機關不得自行收集。而如果民事抗訴要發(fā)揮監(jiān)督審判權的功能,則應貫徹職權主義的要求。首先,程序的啟動、發(fā)展與結束均由檢察機關依職權進行,不受當事人的約束;當事人申請監(jiān)督僅僅是檢察機關獲取案件線索的一種渠道。其次,抗訴的范圍由檢察機關自行審查決定,不受當事人申請監(jiān)督范圍的限制。最后,檢察機關可以自行調查收集證據(jù)。(二)審判權的監(jiān)督如前所述,如果抗訴立足于對當事人的救濟,則應堅守當事人主義;如果定位于對審判權的監(jiān)督,則應適用職權主義。但由于抗訴在實踐中功能定位的模糊,上述模式分野未能被堅持。1.現(xiàn)行監(jiān)督制度的規(guī)定具體表現(xiàn)是,一方面,在程序啟動上,強調依申請監(jiān)督,嚴格限制依職權監(jiān)督的范圍。最高人民檢察院《監(jiān)督規(guī)則》第41條將檢察機關依職權監(jiān)督限定為三種情形,即民事案件損害國家利益或者社會公共利益;審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為依照有關規(guī)定需要人民檢察院跟進監(jiān)督。實踐中,依職權監(jiān)督的案件極少,幾乎所有的抗訴案件來自當事人申訴。2.檢察機關的審查依照處分權主義的要求,抗訴范圍應受當事人申訴范圍的限制,但最高人民檢察院的諸司法解釋中,并未要求在申訴范圍內提起抗訴。例如,2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》(以下簡稱《辦案規(guī)則》)第16條規(guī)定,對不服人民法院生效裁判的案件,人民檢察院應當就民事判決、裁定是否符合《民事訴訟法》第185條規(guī)定的抗訴條件進行審查。第32條規(guī)定,人民法院發(fā)生法律效力的民事判決、裁定有《民事訴訟法》第185條第1款規(guī)定情形之一的,人民檢察院應當抗訴。第25條更是規(guī)定,對于審查終結的案件,人民檢察院應當分別情況作出決定:原判決、裁定符合法律規(guī)定的抗訴條件的,向人民法院提出抗訴;否則作出不抗訴決定。上述規(guī)定表明,檢察機關審查的對象是生效裁判,審查標準為《民事訴訟法》規(guī)定的抗訴事由,只要認為生效裁判有《民事訴訟法》規(guī)定的抗訴事由之一的,即應提起抗訴,其審查范圍及抗訴范圍均不受當事人申訴范圍的限制。2012年《監(jiān)督規(guī)則》延續(xù)了上述態(tài)度。當事人申訴理由與抗訴理由不一致是司法實踐當中的常見問題。3.調查核實采用職權主義關于調查取證,檢察機關的權限經(jīng)歷了從“有限調查”到“廣泛調查”的轉變。2001年的《辦案規(guī)則》堅持“有限調查”,其第17條規(guī)定“非確有必要時,不進行調查”,并于第18條將檢察機關調查取證限定為四種情形。2012年《民事訴訟法》使檢察機關行使調查權獲得了法律層面的依據(jù)?！睹袷略V訟法》并未具體規(guī)定調查權的范圍,對調查范圍的限制是通過合目的性解釋來完成的。一方面,調查的目的限于因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要;另一方面,調查是為了核實有關情況,而非調取新證據(jù)?！侗O(jiān)督規(guī)則》第65條規(guī)定,“民事判決、裁定、調解書可能存在法律規(guī)定需要監(jiān)督的情形,僅通過閱卷及審查現(xiàn)有材料難以認定的”,人民檢察院可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。這可看做是對“核實”的解釋,即核實的對象是審判卷宗及現(xiàn)有材料的有關內容,核實的目的在于確定上述情況和證據(jù)是否符合抗訴事由?？梢?調查旨在核實現(xiàn)有證據(jù),而不是調取新證據(jù),可以說調查核實不同于調查取證。但問題是,基于核實的目的進行調查,也難免會發(fā)現(xiàn)新的證據(jù),導致實踐中無法明確區(qū)分是調查核實還是調查取證。尤其是在面對虛假訴訟的受害人時,檢察官們容易萌發(fā)出一種英雄主義情結,將涉嫌虛假訴訟的當事人“傳喚”至檢察院,輕而易舉獲得“口供”,以此作為證據(jù)提起抗訴,這幾乎成為檢察機關介入虛假訴訟案件的常規(guī)模式。這種情形下,以“核實”來限制調查權的范圍顯得蒼白無力。筆者認為基于抗訴事由功能的不同,調查的范圍也應有所不同,如監(jiān)督型事由的調查范圍可以較為廣泛,而單純救濟型事由檢察機關并不宜進行調查。綜上所述,民事抗訴在程序進行方面遵循了處分權主義,而在抗訴范圍、證據(jù)調查方面卻適用了職權主義。這充分表明檢察機關既要堅守監(jiān)督審判權的功能定位,又想擺脫干預當事人處分權指責的矛盾心態(tài)和尷尬地位。這種“混搭”式的處理方式非但不能兼顧兩項功能,反而會顧此失彼:民事抗訴之法律監(jiān)督權受制于當事人訴權,使得監(jiān)督功能發(fā)揮不彰;同時,基于監(jiān)督功能而具有的職權主義成分,必然會對當事人私權形成干預。兩項功能相互牽制,以抗訴制度為依托的民事檢察權無異于“帶著鐐銬跳舞”。三、制度依托與關系救濟當事人與監(jiān)督審判權在抗訴中的相互牽制,客觀要求為每項功能分別尋找制度依托。功能的單一性與制度的有效性呈正相關關系。隨著2012年《民事訴訟法》修改后監(jiān)督范圍的擴大和監(jiān)督方式的增加,為我們重新審視民事檢察權的功能及其制度歸屬提供了可能。(一)檢察監(jiān)督的事后監(jiān)督與抗訴相比,檢察建議在監(jiān)督審判權方面具有以下明顯優(yōu)勢:其一,擺脫了當事人主義的約束,有利于監(jiān)督功能的發(fā)揮。檢察建議的作用在于提醒法院并建議改正,與當事人的權利義務無涉,無需受到當事人主義的牽絆。因而,此時檢察權發(fā)揮的是純粹的監(jiān)督功能,完全可以適用職權主義,無需當事人的申請,檢察機關可依職權啟動程序,依職權對可能存在的違法行為進行調查。其二,不危及判決的穩(wěn)定性及司法裁量權。因不以生效判決為監(jiān)督對象,不會危及判決的穩(wěn)定性和權威性,自不待言。但有觀點認為,對審判人員違法行為的監(jiān)督是一種同步監(jiān)督,會危及司法裁量權。毫無疑問,對審判人員違法行為的監(jiān)督作為程序監(jiān)督,較之對裁判結果的監(jiān)督而言,檢察權介入的時間大幅提前,但并非同步監(jiān)督,而仍然是事后監(jiān)督。監(jiān)督的事后性是民事檢察權運行所要遵循的基本原則之一。所謂監(jiān)督的事后性,是指檢察權的介入須待違法的審判、執(zhí)行行為作出之后,例如,提出抗訴或再審檢察建議須待裁判、調解書生效之后,對審判及民事執(zhí)行中的違法情形提出檢察建議須待違法行為作出之后。之所以堅持監(jiān)督的事后性,根本原因在于尊重審判權的獨立行使——只有待審判行為完成后認為有違法情形的才進行監(jiān)督,而不是對正在進行的審判行為“指手畫腳”。當然,事后監(jiān)督也與民事檢察監(jiān)督的特殊性相關——在民事訴訟中,檢察機關并非訴訟參與人,對審判、執(zhí)行活動中是否存在違法行為只能事后通過申訴等途徑了解。其三,監(jiān)督對象具有廣泛性?？乖V的監(jiān)督對象僅限于生效裁判。實踐中,基于維護判決既判力及當事人訴訟成本的考慮,對于確有錯誤但并不影響當事人實體權利義務分配的裁判,檢察機關一般不予抗訴。而對法官違法行為的監(jiān)督不涉及當事人的私益,所有審判程序中的法官違法行為均屬于監(jiān)督的對象。其四,實現(xiàn)了同級監(jiān)督,破解了長期困擾民事檢察工作的“倒三角”格局。我國民事訴訟法為了彰顯抗訴的嚴肅性與謹慎性,規(guī)定除最高人民檢察院可以對各級人民法院的生效裁判抗訴外,其他一律由上級檢察院對下級法院的生效裁判予以抗訴,實踐中稱之為“上抗下”。在當前兩審終審制度下,生效裁判絕大部分是由中級法院或者高級法院作出的,其五,實現(xiàn)了直接監(jiān)督。抗訴及再審本身并不能使違法的審判人員受到追究,對民事審判權僅起到間接監(jiān)督的作用。而對審判人員在民事訴訟中行使審判權的活動進行監(jiān)督則是直接監(jiān)督。檢察建議雖具有諸多優(yōu)勢,但實施效果并不理想,表現(xiàn)為法院對檢察建議的回復率不高、認為建議合理但回復不予接受、不接受的不予說明理由或者說明理由不充分等,甚至有法院收到檢察建議后以“有則改之、無則加勉”作為回復內容。人們將這種現(xiàn)象的原因歸結為檢察建議缺乏剛性效力。實際上,無論抗訴還是檢察建議都只具有程序性效力,表現(xiàn)為一種程序啟動權,至于再審后是否改判以及是否接受檢察建議等這些終局性決定仍由法院作出。因而,認為抗訴屬于剛性監(jiān)督而檢察建議屬于柔性監(jiān)督的說法似是而非,并不準確。在筆者看來,檢察建議與抗訴在效力上的區(qū)別,在于二者所引發(fā)的程序的完備性、公開性不同。關于檢察建議的效力,《民事訴訟法》與《監(jiān)督規(guī)則》均未規(guī)定,實踐中仍是執(zhí)行《民行監(jiān)督意見》第10條的規(guī)定,即:檢察院提出檢察建議的,法院在一個月內作出書面回復,檢察院如果對該回復有異議,可以通過上一級檢察院向上一級法院提出,由上一級法院監(jiān)督下級法院及時糾正。該規(guī)定對法院在接到檢察建議后由誰審查、如何審查等問題缺乏基本的程序性規(guī)定,且審查是在法院內部封閉進行的,檢察機關不能參與其中。與此相反,由抗訴啟動的再審是完備的訴訟程序,需要重新組成合議庭,適用一審普通程序或者二審程序重新審理,檢察機關可以派員出席再審法庭并發(fā)表抗訴意見。(二)救濟功能:抗訴的功能應得到體現(xiàn)在將檢察建議定位于監(jiān)督審判權的基礎上,筆者主張?zhí)蕹乖V的監(jiān)督功能,將其定位于對當事人的救濟。此處的救濟,是指為當事人提供再審機會,而非對當事人的實體權利予以救濟。筆者認為,抗訴救濟功能的正當性來源于社會現(xiàn)實需求。實踐中,當事人的再審訴權未得到充分保障,客觀上需要通過抗訴為當事人提供再審的機會。這里以2007年以來抗訴案件的數(shù)量為例進行說明。為解決“申請再審難”,2007年《民事訴訟法》修改對當事人申請再審制度予以“訴訟化改造”,壓縮了法院原本享有的廣泛的自由裁量權,當事人再審訴權得到強化和保障。但之后幾年的抗訴數(shù)量并未明顯減少,每年仍保持在1萬件以上,與修法之前大體持平。實際上,只有將抗訴的功能定位于救濟,才能依據(jù)當事人主義的要求對抗訴制度加以規(guī)制,從根本上防止檢察機關借抗訴干預當事人私權。具體而言包括:(1)除原裁判損害公共利益外,抗訴均應依當事人申請而啟動,不得依職權啟動。即便在審判人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為時也應如此。如果審判人員的違法行為涉嫌構成犯罪的,應當依法啟動刑事追究程序,對于其他違法行為,檢察機關應依《民事訴訟法》第208條第3款的規(guī)定啟動對審判人員違法行為的監(jiān)督。(2)當事人申請撤回抗訴的,除原裁判損害公共利益的以外,檢察機關應及時終結程序。(3)抗訴的范圍受當事人請求范圍的限制,不得在當事人請求范圍之外抗訴。(4)不進行證據(jù)調查。如此一來,無論是程序的啟動與進行,還是抗訴的范圍、事實及證據(jù),均要受制于當事人的意思,當事人的處分權真正得到尊重。總之,在由檢察建議承擔監(jiān)督功能的基礎上,完全可以剔除抗訴的監(jiān)督功能,而僅承擔救濟功能。只有將抗訴定位于救濟,才能名正言順地適用當事人主義,也才能維護當事人私權的自主性。四、審判權的功能的必要性基于訴權的孱弱以及審判權的非規(guī)范運作,檢察權所具有的救濟當事人、監(jiān)督審判權的功能具有現(xiàn)實必要性。但從長遠來看,隨著審判權運作的逐步規(guī)范、當事人訴權的成長強大,訴權與審判權之間將形成有效的制衡,檢察權在民事訴訟中的功能也必然面臨著轉型,民事檢察權作為一項歷史性制度也將完成其使命。(一)通過培育當事人的訴訟權利，我們可以控制司法部門較之檢察權對審判權的監(jiān)督,通過充實當事人的訴權來制約審判權,更為有效和直接。1.檢察監(jiān)督的滯后性監(jiān)督的事后性在防止對司法裁量權不當干預的同時,也必然造成監(jiān)督的非及時性。再加上檢察機關內部立案、審查、討論、報批等一系列辦案流程,檢察監(jiān)督在實踐中具有明顯的滯后性。而當事人作為利害關系人,對于自身權利是否受到侵害、何時受到侵害最為清楚,可以在第一時間通過提出異議、申請復議或者提起上訴進行救濟。只有當公權力違法行使或濫用權力時,當事人才需要通過投訴等救濟途徑,借助于其他公權力機關的監(jiān)督