《東盟印太展望》的新變化與新主張

《東盟印太展望》的新變化與新主張

近年來，隨著區(qū)域合作議題的增多，東盟在區(qū)域一體化中的中心地位逐漸顯現(xiàn)出來。然而，美國特朗普政府發(fā)布的首份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告強(qiáng)調(diào)大國競爭，實(shí)行更具進(jìn)攻性的戰(zhàn)略，并提出所謂“自由開放的印太戰(zhàn)略”，讓東盟國家感到前所未有的戰(zhàn)略壓力，不得不做出相應(yīng)的政策改變。其中，最為明顯的就是東盟提出自己對“印太”概念的認(rèn)識和地區(qū)合作理念，引起國際社會(huì)的普遍關(guān)注。其實(shí)，早在2013年，印尼外長馬爾迪·納塔勒加瓦（MartyNatalegawa）就提議東盟談判簽署《印太友好合作條約》（Indo-PacificFriendshipandCooperationTreaty）。在2017年東亞峰會(huì)上，泰國總理巴育·詹歐差（PrayuthChan-ocha）提出東盟應(yīng)有關(guān)于“印太”概念的立場，得到印尼總統(tǒng)佐科·維多多（JokoWidodo）的支持。一、東盟國家的區(qū)域概念（一）區(qū)域發(fā)展和合作范圍明確長期以來，東盟在以其為核心的地區(qū)多邊架構(gòu)中都沒有特別明確合作的具體范圍。作為一個(gè)東南亞國家的地區(qū)組織，東盟對合作范圍保持一定的模糊性具有自己的獨(dú)特考量。首先，東盟不能將合作范圍局限于東南亞，避免這些對話平臺只討論東南亞地區(qū)問題，特別是東盟成員國之間的問題，讓東盟國家不得不進(jìn)行回應(yīng)。更讓東盟國家擔(dān)心的是，如果域外國家提出一些議題涉及其內(nèi)部事務(wù)，或明顯不符合東盟吸引域外國家進(jìn)行合作的初衷，則影響東盟的根本利益。其次，東盟也不能將合作重點(diǎn)放在東亞，避免這些對話平臺加入更多中日韓等國的因素，影響東盟對其議題的主導(dǎo)性。東盟國家相對于中日韓等國仍存在一定的弱勢或劣勢，容易在東亞地區(qū)事務(wù)中被邊緣化，這也是東亞峰會(huì)經(jīng)歷了從“東盟+3”（東盟+中日韓）到“東盟+6”（東盟+中日韓澳新?。?，最終逐漸演變成“東盟+8”（東盟+中日韓澳新印美俄）的根本原因。再次，東盟也沒將其合作范圍明確在亞太，避免東盟內(nèi)部產(chǎn)生分歧和矛盾。東盟部分成員，如柬埔寨、老撾和緬甸還不是亞太經(jīng)合組織（APEC）成員，在短期內(nèi)也沒有加入的可能。東盟當(dāng)然也不愿將自己歸入到APEC的架構(gòu)中。最后，合作范圍模糊化符合東盟一貫主張。東南亞在地理上本來就具有互聯(lián)互通的特性，開放性和包容性一直是其最基本的特色，東盟沒有必要將自己綁架到任何一種地理概念上，引發(fā)其成員或合作伙伴的不滿。對此，東盟的對話伙伴也給予充分理解，沒讓東盟在此問題上做出明確界定。（二）“印太”概念是否為“一帶一路”倡議所提問題東盟各國政府及其智庫在《東盟印太展望》發(fā)表前后對“印太”概念的認(rèn)知發(fā)生了較大變化。從東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)來看，2019年香格里拉對話會(huì)就使用“亞太”還是“印太”概念分歧非常明顯。新加坡總理李顯龍?jiān)谥髦佳葜v中提及“亞太”概念2次，但對“印太”概念似乎持懷疑態(tài)度，認(rèn)為“印太”合作的各種概念不像中國“一帶一路”倡議那樣得到了充分的闡述和落實(shí)。馬來西亞國防部長穆罕默德·薩布（MohamadSabu）提及“亞太”概念3次，但并未提及“印太”概念。越南外長吳春歷（NgoXuanLich）提及“亞太”概念7次，也未提及“印太”概念。而菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（DelfinLorenzana）提及“印太”概念7次，卻未提及“亞太”概念。印尼國防部長里亞米薩德·里亞古都（RyamizardRyacudu）提及“印太”概念2次，也未提“亞太”概念。（三）通過自貿(mào)協(xié)定和“印太”等多邊合作推動(dòng)?xùn)|盟中心地位的形成據(jù)報(bào)道，印尼在過去兩年里一直在敦促東盟其他成員國提出自己的地區(qū)愿景，加強(qiáng)地區(qū)合作。在審議《東盟印太展望》草案的過程中，柬埔寨呼吁將“海洋”從合作領(lǐng)域中去除。然而，在《東盟印太展望》發(fā)表后，東盟各國政府都高度認(rèn)可其內(nèi)容和意義。印尼總統(tǒng)佐科在東盟峰會(huì)上表示，“《東盟印太展望》代表著東盟在堅(jiān)持維護(hù)和平、促進(jìn)對話文化和加強(qiáng)合作等主要原則上的中心地位和作用。”泰國總理巴育在東盟峰會(huì)后的簡報(bào)中表示，各國領(lǐng)導(dǎo)人同意加強(qiáng)東盟在處理與地區(qū)外伙伴國關(guān)系行為中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。新加坡總理李顯龍表示對通過《東盟印太展望》感到滿意，“我希望其能夠加強(qiáng)現(xiàn)有的、包容的、東盟領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)架構(gòu)，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，從而使我們都能從中獲利?！瘪R來西亞外交部秘書長慕哈末沙魯（MuhammadShahrul）認(rèn)為，《東盟印太展望》是“東盟方式”的明顯展示，有助于促進(jìn)東盟中心地位成為“印太”地區(qū)合作的根本原則。相比之下，東南亞國家智庫的學(xué)者在《東盟印太展望》發(fā)表前后的態(tài)度有所變化。該文件發(fā)表前，他們普遍對其寄予厚望，認(rèn)為東盟具有內(nèi)外雙重動(dòng)力或壓力，應(yīng)該提出自己的“印太”概念，但在文件發(fā)表后卻普遍表態(tài)相對謹(jǐn)慎，甚至質(zhì)疑其有效性。例如，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所的HoangThiHa認(rèn)為，東盟版的“印太”戰(zhàn)略不過是“新瓶裝舊酒”，并沒有什么新內(nèi)容?？傮w上看，東盟各成員國都認(rèn)為東南亞處于美國提出的印太地區(qū)的核心位置，東盟應(yīng)居于任何與自己相關(guān)的地區(qū)合作機(jī)制的中心。在當(dāng)前國際和地區(qū)形勢加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，東盟要避免在大國博弈中被邊緣化。然而，東盟各成員國對是否接受美日澳印法等國家提出的所謂“印太”概念存在較大分歧，最終通過發(fā)表《東盟印太展望》，闡明它們共同的政策立場。因此，盡管東盟各國有學(xué)者對此文件持保留態(tài)度，但各國政府對此還是高度認(rèn)可的，認(rèn)為其有助于維護(hù)和增強(qiáng)東盟在地區(qū)合作中的中心地位，促進(jìn)東盟一體化建設(shè)。美日澳印等國對這一政策文件的支持立場，也增強(qiáng)了東盟國家的優(yōu)越感和信心。二、《東盟印太展望》：東盟中心地位的提升《東盟印太展望》的發(fā)表，本質(zhì)上是東盟在國際和地區(qū)格局急速演變中的一種自保止損之道，并試圖在此基礎(chǔ)上促進(jìn)自己的戰(zhàn)略利益，體現(xiàn)了東盟各國深重的憂患意識。主要表現(xiàn)在：東盟處理國家間關(guān)系的制度規(guī)范不能受到破壞；東盟在地區(qū)合作中的中心地位不能發(fā)生動(dòng)搖；東盟處理內(nèi)外合作的多邊外交平臺不應(yīng)被改變；東盟一體化建設(shè)和發(fā)展不能因地區(qū)形勢變化而停止；東盟在地區(qū)合作中的既得和潛在利益不能因大國博弈而受損。因此，《東盟印太展望》首先明確了主要目標(biāo)，包括：（1）提供指導(dǎo)該區(qū)域合作的前景；（2）幫助促進(jìn)有利于本區(qū)域和平、穩(wěn)定與繁榮的環(huán)境，以應(yīng)對共同挑戰(zhàn)，維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)，并促進(jìn)更密切的經(jīng)濟(jì)合作，從而加強(qiáng)信心和信任；（3）加強(qiáng)東盟共同體建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)東盟牽頭的機(jī)制，例如東亞峰會(huì)；（4）落實(shí)東盟其他優(yōu)先合作領(lǐng)域，包括海洋合作、互聯(lián)互通、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)和其他可能的合作領(lǐng)域。這部分真實(shí)地反映了東盟的政策目標(biāo)。第一，通過內(nèi)部達(dá)成共識，力求維持和增強(qiáng)東盟的團(tuán)結(jié)和凝聚力。印尼外長雷特諾·馬爾蘇迪（RetnoMarsudi）表示：“今后，當(dāng)我們討論‘印太’時(shí)，東盟作為一個(gè)整體對其要素、原則與合作領(lǐng)域有了共同觀點(diǎn)?！钡诙瑹o論是其他合作范圍還是“印太”，東盟都試圖在其中發(fā)揮中心地位的作用?！稏|盟印太展望》強(qiáng)調(diào)，東盟并不是要通過發(fā)表這份政策文件創(chuàng)建新的合作機(jī)制或取代現(xiàn)有機(jī)制。也就是說，盡管將自己的合作范圍從東南亞一直逐漸延展到所謂的“印太”地區(qū)，但東盟依然會(huì)利用現(xiàn)有的機(jī)制來處理更廣范圍的國際和地區(qū)事務(wù)。更進(jìn)一步來看，《東盟印太展望》是東盟正式將自己的中心地位擴(kuò)展到不斷演進(jìn)的地區(qū)中的第一步，使其能開始管理更加復(fù)雜的地區(qū)戰(zhàn)略競爭，并促進(jìn)和平與繁榮。對東盟來說，地區(qū)概念的不斷演進(jìn)不僅體現(xiàn)在合作內(nèi)容上，而且表現(xiàn)在地區(qū)范圍上。因此，《東盟印太展望》將環(huán)印度洋聯(lián)盟（IORA）、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略峰會(huì)（ACMECS）、東盟東部增長區(qū)（BIMP-EAGA）和環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織（BIMSTEC）等相關(guān)機(jī)制也納入進(jìn)來，成為東盟未來進(jìn)行接觸與合作的新對象。然而，東盟在落實(shí)其愿景、擴(kuò)大與現(xiàn)有次區(qū)域機(jī)制合作方面仍需要提供詳細(xì)的計(jì)劃。例如，東盟和環(huán)印度洋聯(lián)盟及環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織之間到底要建立一種什么樣的關(guān)系，如何才能將這兩個(gè)次區(qū)域合作機(jī)制的成員納入以東盟為核心的地區(qū)合作架構(gòu)中。第三，東盟試圖消解地區(qū)格局轉(zhuǎn)型過程中大國博弈的消極作用。第四，東盟希望通過繼續(xù)推進(jìn)合作發(fā)展，從中獲得切實(shí)的好處。東盟通過提出具體的合作領(lǐng)域，重申自己在促進(jìn)地區(qū)一體化政策立場的同時(shí)，也為其與對話伙伴加強(qiáng)地區(qū)合作提供了重點(diǎn)議題和契機(jī)，為東盟獲得可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。具體包括：（1）從海洋合作上看，東盟雖然也提到了安全問題，但將重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)合作方面，與印尼的“全球海洋之軸”戰(zhàn)略、促進(jìn)地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)具有更多的契合性。除了老撾是內(nèi)陸國家外，東盟其他成員都是海洋國家或沿海國家，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。（2）從互聯(lián)互通上看，其與兩個(gè)版本的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》和泰國提出的“連接互聯(lián)互通”（ConnectingtheConnectivities）非常相似，反映出促進(jìn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的廣泛性。（3）從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上看，與《〈東盟共同體愿景2025〉和〈聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展〉互補(bǔ)性——一個(gè)行動(dòng)框架》高度一致。因此，可以說，《東盟印太展望》是為促進(jìn)東盟自身發(fā)展服務(wù)的。《東盟印太展望》真實(shí)地反映了東盟的擔(dān)心和愿望，以及在這兩種情緒沖突下的矛盾心理。東盟既希望能在亞太和印度洋地區(qū)維持自己在地區(qū)多邊合作架構(gòu)的中心地位及在處理地區(qū)事務(wù)中的話語權(quán)和代表性，但也感受到美國特朗普政府引發(fā)的地區(qū)形勢持續(xù)緊張，迫使其不得不為維護(hù)和促進(jìn)自己的利益而亮出戰(zhàn)略底牌。在不愿清晰表達(dá)自己不滿美國戰(zhàn)略主張和擔(dān)心中國持續(xù)崛起的情況下，《東盟印太展望》中的許多表述顯得比較含混，模棱兩可，只是簡單地?cái)⑹隽藮|盟的政策主張，并列舉了以往多次表達(dá)的合作領(lǐng)域，總體上缺乏新意。東盟不愿在中美之間選邊站，更不愿看到美國挑起地區(qū)形勢持續(xù)緊張導(dǎo)致東盟最終分裂，只能盡量通過采取加強(qiáng)自身戰(zhàn)略協(xié)調(diào)能力的措施，提升管理戰(zhàn)略危機(jī)和避險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，從而在日趨復(fù)雜的地區(qū)形勢中成為雖不能左右局勢但卻能塑造局勢的穩(wěn)健力量。三、美國的“印太戰(zhàn)略”引發(fā)了對東盟的高度關(guān)注作為政治性較強(qiáng)的一個(gè)政府間地區(qū)組織，東盟無法減弱或消解“印太”概念的戰(zhàn)略性和政治性，而僅僅凸顯其地理性的特征。美日澳法等國用民主、自由等極具意識形態(tài)的戰(zhàn)略理念去判定盟友、戰(zhàn)略伙伴和朋友，其“印太”概念也賦予了同樣的戰(zhàn)略競爭意涵。盡管東盟提出了具有自身特色的政策主張，如更強(qiáng)調(diào)包容性和經(jīng)濟(jì)性作為一份概念性文件，《東盟印太展望》僅體現(xiàn)出東盟的政策傾向，不可能表述的非常具體體現(xiàn)出東盟的政策傾向。盡管如此，該文件仍具有較強(qiáng)的指向性，是東盟以自身利益為基礎(chǔ)，針對美國提出的“印太戰(zhàn)略”闡明了自己的政策立場。雖然沒有明確東盟的“印太”理念是在積極回應(yīng)美國的政策主張，但明顯還是受到了美國“印太”概念的較大影響。《東盟印太展望》多次提及1982年《聯(lián)合國海洋法公約》和以規(guī)則為基礎(chǔ)的法治秩序，并多次提出地區(qū)國家間的海洋爭端問題，明顯將海洋安全也作為自己關(guān)注的重點(diǎn)，與美國的“印太”戰(zhàn)略存在相當(dāng)強(qiáng)的契合意味。因此，雖然難以根據(jù)此文件就判定東盟明確選擇站在美國一邊，但東盟的視野和步伐很明顯朝向了美國一方，在一定程度上對美國的“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行了呼應(yīng)，提供了支持。在《東盟印太展望》發(fā)表后不久，美國國務(wù)院就發(fā)表聲明表示支持，也從另一側(cè)面反映出無論是有意還是無意，東盟都已經(jīng)被美國利用了。當(dāng)然，《東盟印太展望》更符合東盟自身促進(jìn)地區(qū)合作的精神，與美國的“印太戰(zhàn)略”具有本質(zhì)上的差別，在一定程度上甚至存在著競爭性或沖突性。東盟堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)多邊合作架構(gòu)，但在解決地區(qū)安全問題時(shí)又特別強(qiáng)調(diào)法治的作用，這都源于東盟成員國之間處理地區(qū)內(nèi)事務(wù)和相互關(guān)系的“東盟方式”及其基礎(chǔ)《東南亞友好合作條約》，有助于提升東盟在國際和地區(qū)舞臺上發(fā)揮更大作用的信心。東盟雖然在多年前就提出其在地區(qū)合作中的中心地位，但仍需要細(xì)化其處理與對話伙伴關(guān)系的具體措施?！稏|盟印太展望》提出了東盟應(yīng)對各種環(huán)境的平衡措施，但對指導(dǎo)東盟各成員國做出決策的作用還是非常有限的。東盟盡管發(fā)表了《東盟印太展望》，但在未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，仍不能消除對大國博弈和地區(qū)格局演變的擔(dān)憂，依然會(huì)將觀察大國之間的關(guān)系及其與大國之間的關(guān)系作為主要任務(wù)，將避免大國競爭出現(xiàn)惡化殃及東盟及其成員國利益作為首要目標(biāo)，通過以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)、提供戰(zhàn)略溝通渠道增進(jìn)大國間的利益協(xié)調(diào)，同時(shí)也利用大國博弈達(dá)到約束甚至消解大國競爭而產(chǎn)生的破壞性后果，進(jìn)而促進(jìn)東盟及其成員國的戰(zhàn)略利益。在此過程中，東盟絕不允許自己在地區(qū)多邊合作機(jī)制中的中心地位發(fā)生任何變化。任何試圖挑戰(zhàn)東盟這一政策立場的嘗試都有可能導(dǎo)致現(xiàn)有地區(qū)合作機(jī)制的崩塌，讓東盟無法與挑戰(zhàn)者共同保持在這些機(jī)制中。當(dāng)然，這并不意味著東盟及其成員國不會(huì)與挑戰(zhàn)者開展其他形式的溝通與協(xié)作。從另一方面來看，即使有些國家承認(rèn)東盟在地區(qū)合作中的中心地位，但也沒有被接納為相關(guān)機(jī)制的成員。因此，由于東盟整體實(shí)力虛弱和內(nèi)部分化嚴(yán)重的情況在短期內(nèi)不會(huì)改變，東盟處理域內(nèi)外國家間關(guān)系的既有方式就不會(huì)被拋棄，這也是東盟及其成員國在不斷演進(jìn)的國際和地區(qū)形勢中，為了保生存、促和平、求發(fā)展而不得不做出的最佳選擇。在這一過程中，東盟及其成員國應(yīng)對各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)也在日益成熟、理性和超然?？傊?，東盟在地區(qū)形勢發(fā)展充滿高度不確定性的關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)表了《東盟印太展望》，希望以此進(jìn)一步明確東盟處理國際和地區(qū)事務(wù)的基本原則，以及與其他國家合作的基本內(nèi)容，并擴(kuò)大了未來地區(qū)合作的范圍，彰顯出東盟試圖維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，促進(jìn)各國共同發(fā)展與繁榮的決心與抱負(fù)。這一