社會救助體系的目標(biāo)定位與困境

社會救助體系的目標(biāo)定位與困境

在市場轉(zhuǎn)型過程中，原社會安全網(wǎng)絡(luò)往往會破裂，弱勢群體將面臨生活水平下降的困境。制定任何一項社會福利政策,尤其是社會救助,首先必須解決一個基本問題:誰將獲得這種福利?這就是社會政策中所謂的“目標(biāo)定位”,即受益者資格認定的問題。因此,“目標(biāo)定位”這個字眼廣義上理解泛指一切確定受益者資格的原則和方法,但是當(dāng)普享性原則得以實施時,一定范圍內(nèi)的所有人均為受益者,那么在某種意義上可以說“沒有確定目標(biāo)”,因此“目標(biāo)定位”在狹義上理解就是指選擇性原則的實施,主要適用于社會救助。目標(biāo)定位工作的重要性在于它能夠使有限的社會救助資源真正流向那些需要救助的人群之中。由于社會救助的保護對象是低收入者、貧困者、“脆弱群體”(vulnerablegroups)或“弱勢群體”(disadvantagegroups),因此選擇性原則的落實,簡而言之就是確定窮人的工作,是社會救助成敗的關(guān)鍵。這一過程可以分為兩個環(huán)節(jié):一是受益資格標(biāo)準(zhǔn)的確定;二是根據(jù)已經(jīng)確定的標(biāo)準(zhǔn)找到合乎資格的受益人。我們可以把這兩個步驟形象地稱為“設(shè)標(biāo)”和“覓標(biāo)”的過程。設(shè)標(biāo)過程就是貧困線的設(shè)定過程,而覓標(biāo)過程就是家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查(meanstest),又稱家計調(diào)查,因此社會救助項目又被廣泛稱為“家計調(diào)查型項目”。在中國,綜合性的社會救助體系已經(jīng)初見雛形。如果我們把整個社會救助體系比喻為一個車輪,那么最低生活保障(以下簡稱“低?！?制度就是中軸,其他社會救助項目(包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)援助、司法援助等等)則是車輻。低保制度的目標(biāo)定位工作是整個社會救助體系實施的核心。本文運用浙江省的實踐做為案例,來分析若干具有普遍性的目標(biāo)定位問題。以浙江為案例,主要是因為浙江的社會救助在操作上比較規(guī)范,因此在我們的探討中可以有效地把由于政策執(zhí)行不規(guī)范而造成的偶然因素排除出去,而集中研究有關(guān)政策所涉及的制度設(shè)計和操作問題,從而使有關(guān)的分析更具有借鑒意義。一、社會救助受益人范圍一般而言,低保制度設(shè)定了一套系統(tǒng)的、規(guī)范的目標(biāo)定位程序,因此在全國各地,低保對象都可以自動成為所有其他社會救助項目的受益人,而其他一些社會救助項目將受益者范圍擴大到一些未納入低保的貧困人群。表-1給出了浙江省各項社會救助受益人范圍。值得注意的是,不少地方根據(jù)其具體的經(jīng)濟狀況,把一些社會救助的受益范圍擴大到收入水平略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的家庭,俗稱“低保邊緣戶”。(一)“低保標(biāo)準(zhǔn)”的認定在浙江省,低保是以縣(區(qū))為單位來實施,不同的縣(區(qū))設(shè)立不同的低保標(biāo)準(zhǔn);在同一個地方,城市與農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)也有別。根據(jù)《浙江省最低生活保障辦法》(2001年10月日開始生效的)的第二條規(guī)定:“家庭人均收入低于其戶籍所在的縣(市)或設(shè)區(qū)的市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民、村民,除本辦法有特別規(guī)定的外,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！盵5]表-2給出了浙江省部分代表性市縣在2005年10月之前的低保標(biāo)準(zhǔn),[6]并且將各地城市與農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)進行了比較。平均而言,農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)爻鞘袠?biāo)準(zhǔn)的59.2%。從國際比較的角度來看,低保標(biāo)準(zhǔn)就是中國的官方貧困線?？疾熵毨Ь€劃定高低與否,一般的衡量指標(biāo)是把它們與當(dāng)?shù)孛癖姷钠骄杖脒M行比較。根據(jù)可獲得的統(tǒng)計數(shù)字,表-2中最右邊的兩欄展示了浙江省大部分縣市城鄉(xiāng)低保線與當(dāng)?shù)孛癖娛杖刖档谋容^估算值。由此可以看出,低保標(biāo)準(zhǔn)在各地高低不平。就城市而言,低保標(biāo)準(zhǔn)與居民收入之比從最低的11.3%(樂清市)到最高的24.9%(蘭溪市),其均值為18.1%;在農(nóng)村,最低的是15.9%(樂清市),最高的是43.7%(泰順縣),均值為26.1%。社會政策的國際文獻一般把民眾收入中位數(shù)的30%視為“極端貧困線”、40%為“嚴重貧困線”、50%為“溫和貧困線”、60%為“近乎貧困線”。實際上,由于低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定具有高度的地方差異,而且標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定極少考慮到貧困的相對性,這一問題在全國各地普遍存在。(二)低保對象的社會經(jīng)濟特征就低保受益者的范圍,我們用受益者占人口的比重來衡量。表-3給出了2004年和2005年浙江省低保覆蓋面的數(shù)字。關(guān)于低保對象的社會人口學(xué)特征(亦即身份構(gòu)成),可以獲得的信息并不充分。表-4根據(jù)浙江民政網(wǎng)上公布的資料,給出了在2005年前兩個季度城鄉(xiāng)低保對象的構(gòu)成情況。從統(tǒng)計數(shù)字來看,傳統(tǒng)民政救濟對象在低保對象中所占的比例保持相對穩(wěn)定,在城市中“三無人員”占總?cè)藬?shù)的7%強,而在農(nóng)村“五保戶”占總戶數(shù)的15%弱。在城市,失業(yè)下崗人員所占比例在21%強。值得注意的是,在有關(guān)統(tǒng)計中,“其他人員”的比重過高,大約占2/3左右。同樣,這些問題并非只在浙江存在,而是在全國普遍存在。在《中國民政統(tǒng)計年鑒》上,“其他人員”的比重也同樣過高。這么多低保對象的社會人口特征并沒有列入規(guī)范化的民政統(tǒng)計之中,無疑會對低保工作的動態(tài)目標(biāo)定位管理帶來不利的影響。在所謂“其他人員”的類別中,未成年人或正在受教育者肯定占有一定的比例,把他們區(qū)分出來從統(tǒng)計工作的角度來看并不困難,而且這批人一旦完成學(xué)業(yè)參加工作,必將對其家庭經(jīng)濟狀況產(chǎn)生重大影響,因此有效監(jiān)測其社會經(jīng)濟狀況的變化對于低保工作的動態(tài)覓標(biāo)管理具有重要意義。鑒于“退休人員”這一類別所占比重很低,僅僅大約1.2%,因此在“其他人員”類別中另外一大部分人可能是沒有正式退休身份的老年人,有效監(jiān)測低保對象中的老年人及其退休金來源無論對于社會救助政策還是對于老年人政策的制定和實施都意義非凡。二、目標(biāo)定位方法社會救助項目服務(wù)遞送的首要工作就是覓標(biāo),即根據(jù)受益資格標(biāo)準(zhǔn)確定申請者的申請是否得到批準(zhǔn)。我國所有的社會救助都是家計調(diào)查型社會項目,因此其目標(biāo)定位的核心就是審查申請者的家庭收入。由于我國現(xiàn)金經(jīng)濟規(guī)模龐大,因此家庭收入調(diào)查十分困難,這就給社會救助的覓標(biāo)工作帶來極大的困難?？梢哉f,家計調(diào)查是社會救助必不可少、但卻異常繁瑣的工作環(huán)節(jié)。換言之,目標(biāo)定位工作是有成本的;如果成本過高,那么其結(jié)果便會適得其反,造成資源的浪費。目標(biāo)定位的成本有很多種,但是其行政工作,也就是識別、監(jiān)測目標(biāo)人群,耗費大量成本。在很多情況下,眾多社會救助項目依賴于同一種目標(biāo)定位機制,那么有關(guān)行政成本就可以大幅度減少。總體來說,行政成本占總給付金額的3-8%屬于正常的情況。目標(biāo)定位的機制或者方法有很多種。最為常見的就是收入調(diào)查(incometest)和資產(chǎn)調(diào)查(assettest)。在發(fā)展中國家,貧困者家庭一般沒有什么有價值的資產(chǎn),因此資產(chǎn)調(diào)查非常罕見,因此家計調(diào)查等同于收入調(diào)查。家計調(diào)查的具體方式也多種多樣。最直接的方式就是核定申請人在一定時間段內(nèi)的收入,但由于稅收體系不健全,這種直接的方式在很多發(fā)展中國家并部具有操作性,在我國這一問題也普遍存在。另一種方式被稱為“代理性家計調(diào)查”(proxymeanstest),即選用適合當(dāng)?shù)孛袂榈囊粌身椚菀妆鎰e的指標(biāo),例如是否擁有黑白電視或手機,來判斷申請者個人或家庭的經(jīng)濟狀況。第三種常見的目標(biāo)定位方法是類別定位法(categoricalapproach),即依照某些社會經(jīng)濟人口特征確定出一些特定的人群,為他們提供社會救助。第四種是區(qū)域定位法(geographicalapproach),也就是確定一些貧困地區(qū),然后對該地區(qū)所有人實施救助。在中國,社會救助完全基于收入調(diào)查。從正式的制度安排上,直接的收入調(diào)查被視為主要的覓標(biāo)方法。根據(jù)《浙江省最低生活保障辦法》,所謂“家庭收入”是指“共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入”,但是以下各項不予計入:1.優(yōu)撫對象及政府給予特殊照顧的其他人員所享受的待遇;2.政府、政府部門及有關(guān)單位對工作、學(xué)習(xí)優(yōu)秀者頒發(fā)的非報酬性獎勵;3.因勞動合同終止(包括解除),職工依照國家和本省規(guī)定所獲得的經(jīng)濟補償金、生活補助費或一次性安置費;4.喪葬費、撫恤金;5.人身傷害賠償中生活費以外的部分;6.家庭成員向非共同生活的親屬依法支出的贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費或扶養(yǎng)費;7.經(jīng)省民政部門確認的其他特殊收入。同時,《浙江省最低生活保障辦法》還對低保申請者贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費或扶養(yǎng)費收入、儲蓄與金融資產(chǎn)、閑置的生產(chǎn)性與基本生活必需品外的非生產(chǎn)性設(shè)施如何計入家庭收入的方法,給出了詳細的規(guī)定。此外,在家庭收入計算時限上,《辦法》規(guī)定,對城市居民計算申請當(dāng)月前連續(xù)6個月的收入總和,對農(nóng)村居民計算申請前12個月的收入總和。最低生活保障的申請程序已經(jīng)制度化,基本步驟如下:1)申請家庭由戶主向其戶籍所在地的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府書面提出;2)街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在接到申請后應(yīng)當(dāng)在12個工作日內(nèi)完成對申請人家庭經(jīng)濟狀況核查,并且在申請人所在社區(qū)(村)中至少公示7天;3)公示結(jié)束后,街道(或鄉(xiāng)鎮(zhèn))向縣(市、區(qū))民政局救濟救災(zāi)科(幫扶救助服務(wù)中心)遞交“公示情況反饋函”,提出申請批準(zhǔn)建議,民政局救濟救災(zāi)科(幫扶救助服務(wù)中心)在收到核查材料后7個工作日內(nèi)完成審批;4)獲得批準(zhǔn)的低保對象名單轉(zhuǎn)交社區(qū)(村)公示7天,同時公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和市民政局舉報電話。我們在浙江省富陽市富春街道春秋社區(qū)考察時發(fā)現(xiàn),公示工作相當(dāng)規(guī)范。在城市地區(qū),公示布告張貼在申請者所在的小區(qū);在農(nóng)村地區(qū),公示布告張貼在申請者所在的村委會辦公場所。公示內(nèi)容包括申請者戶主姓名、家庭人口、月人均收入和申請救助金額四項。在實際工作中,一些地方還定期(每個季度)公示低保金額以及其他各種社會救助受益情況。如果經(jīng)過兩次公示沒有異議,低保對象就可以從批準(zhǔn)當(dāng)月開始獲得“低保證”,并領(lǐng)取低保金。值得注意的是,全國各地普遍強調(diào)家計調(diào)查的規(guī)范性,也就是必須切切實實地調(diào)查申請者的實際收入。其他的目標(biāo)定位方法,一般被視為“不規(guī)范”的做法而遭到否定。例如,不少地方曾經(jīng)采用過代理性家計調(diào)查的方法來甄別申請者,例如以是否擁有電話或手機作為一個衡量指標(biāo),但是這種方法遭到質(zhì)疑。在農(nóng)村地區(qū),有不少地方主要依賴社區(qū)組織的民主運作,俗稱“選舉窮人”,即由村民代表會議民主挑選社會救助受益者。這些方法在浙江曾經(jīng)廣泛得到采用,但近來逐漸被視為“不規(guī)范”的工作方法,即使在現(xiàn)實中依然有所沿用,但有關(guān)工作人員也不會予以強調(diào)。低保實行動態(tài)的覓標(biāo)管理。依照規(guī)定,低保對象有義務(wù)在家庭經(jīng)濟情況發(fā)生變化時在15天內(nèi)告知居(村)民委員會;低保審批機構(gòu)應(yīng)馬上進行家計調(diào)查,辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)低保金的手續(xù)。但是,正如下文將詳述的,由于“低保證的含金量”逐年提高,很少有低保對象愿意在家庭經(jīng)濟狀況改善的情況下主動申報。這就出現(xiàn)了所謂“福利依賴”的問題。雖然條例規(guī)定了對隱瞞收入的罰則,最為嚴重可以施以冒領(lǐng)金額1-3倍的罰款,但是一來低保金本身不高,二來民政部門并沒有罰款的執(zhí)法權(quán),因此有關(guān)罰則不具有威懾力。為了應(yīng)付這一局面,一般來說基層政府多采用定期和不定期的回訪,以了解低保對象家庭經(jīng)濟狀況的變化,并對那些家計有所改善的低保對象“做工作”,鼓勵敦促他們退出低保。低保對象不再被納入低保,主要是由于其家庭中有工作能力的人找到了工作,或者未成年人完成學(xué)業(yè)開始工作。三、目標(biāo)定位:人性化與行為要求目前,以最低生活保障制度為軸心的綜合性社會救助的制度架構(gòu)均已在各地形成,在現(xiàn)實中也基本上能有效運轉(zhuǎn)。而且,在某些地區(qū),例如本文考察的浙江,綜合性社會救助體系開始走向城鄉(xiāng)一體化,在當(dāng)?shù)睾椭C社會的建設(shè)中發(fā)揮了很大的作用。目前,社會救助工作的進一步努力方向就是進行制度微調(diào),使社會安全網(wǎng)更為嚴密,做到應(yīng)保盡保。制度微調(diào)的核心就在于目標(biāo)定位。整個目標(biāo)定位工作包含兩個過程:即社會救助的設(shè)標(biāo)和覓標(biāo)。關(guān)于這兩個過程,兩大問題值得深入探討。第一,低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的制度化。前文的分析已經(jīng)表明,低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在高低不均的現(xiàn)象,進而產(chǎn)生了一定的社會不公平,這主要是緣由以往各地低保標(biāo)準(zhǔn)的確定和提標(biāo)過程缺乏制度化,而這一問題似乎沒有引起有關(guān)部門的高度關(guān)注。實際上,提高低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為2006年社會救助工作的一項內(nèi)容。但是,如何提標(biāo)卻頗費思量。為了讓不同地區(qū)處在同等貧困水平的民眾都能享受低保和其他社會救助,我們建議各級政府確定一項政策指導(dǎo)意見,以當(dāng)?shù)孛癖娙司杖胫形粩?shù)的30%作為低保標(biāo)準(zhǔn)線。那些目前低保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過這一門檻的地區(qū),可以維持現(xiàn)狀;而政府可以把主要精力放在鼓勵其他地區(qū)逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)并最終達致這一目標(biāo)。前文已述,人均收入中位數(shù)的30%在國際上一般被視為“極端貧困線”,因此如果以這一標(biāo)準(zhǔn)作為低保線并且在一定時期內(nèi)實現(xiàn)新低保標(biāo)準(zhǔn)下的應(yīng)保盡保,那么“消滅赤貧”就可以成為實現(xiàn)和諧社會目標(biāo)的一項重要內(nèi)容。與此同時,以這樣的方式確立低保線,還有利于減少低保工作的行政成本并實現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的充分制度化。既然絕對貧困的度量并不具有絕對性,那么堅守勞民傷財?shù)乃^“菜籃子法”來測定低保標(biāo)準(zhǔn)完全沒有必要。民政部門完全可以依賴統(tǒng)計部門每年獲得各地民眾收入的數(shù)據(jù),并以此每年發(fā)布低保線,同時可以通過在常用電腦軟件(例如Excel)中設(shè)定公式就可輕易地獲得年度社會救助預(yù)算的估值。鑒于社會救助工作的高度繁瑣性,民政部門節(jié)省有關(guān)的行政成本是至關(guān)重要的。第二,目標(biāo)定位中的行為要求與“福利欺詐”的防范。在我們實地調(diào)查的過程中,基層民政工作者普遍反映,低保以及各種社會救助工作的最大難點在于如何準(zhǔn)確地進行家庭經(jīng)濟狀況核查。實際上,這一困難并不是浙江獨有的,也不是中國所獨有的,而是全球性的問題。有關(guān)研究指出,社會救助的目標(biāo)定位不可避免地會遭遇四大成本問題:1)行政成本;2)經(jīng)濟成本;3)社會成本;4)政治成本。行政成本包括家計調(diào)查以及動態(tài)管理所需要花費的人力物力,經(jīng)濟成本主要是福利給付所造成的工作負激勵問題(俗稱“養(yǎng)懶漢”),社會成本就是社會救助可能會給受益者帶來“羞辱效應(yīng)”,令他們感到與社會隔絕,政治成本主要是社會救助能否獲得公眾支持的問題。在發(fā)達國家,社會救助正常運行所依賴的家計調(diào)查一般通過考察個人收入所得稅的納稅情況來進行。在大多數(shù)發(fā)展中國家,由于個人所得稅的征管體系不完善,因此家計調(diào)查的行政成本十分高昂。在中國,公示制度的實施在很大程度上有助于緩解家計調(diào)查困難所帶來的問題,從而在很大程度上減少了低保制度運行的行政成本。在目標(biāo)定位的過程中,申請者和低保對象隱瞞隱形收入的問題最令基層的社會救助工作者頭痛。實際上,世界各國都面臨同樣的問題,而在目標(biāo)定位上引入行為要求是普遍采用的應(yīng)對措施。例如,許多發(fā)達國家要求有勞動能力但尚未工作的福利領(lǐng)取人必須定期向有關(guān)機構(gòu)匯報尋找工作的努力,接受免費培訓(xùn),并且參加社區(qū)公益勞動。毫無疑問,這些措施有效地增加了福利領(lǐng)取人通過隱形就業(yè)賺取隱形收入的機會成本。我國普遍采取的公示制度實際上也是一種變相的行為要求。除此之外,工作要求也明確列入游戲規(guī)則之