明代知縣的分區(qū)與管理

明代知縣的分區(qū)與管理

地方政權(quán)是明代最基本的行政機(jī)構(gòu)。地方政治的繁榮直接關(guān)系到國(guó)家權(quán)力的安全。在總結(jié)明亡的根本原因時(shí),明末清初著名思想家顧炎武就曾指出,是明縣政的極端腐敗激起了明末農(nóng)民大起義,從而導(dǎo)致明朝的覆滅。并為此寫下了著名的《郡縣論》。(一)縣的職掌與前置位置明代的縣共有1171個(gè)(未含屬州,屬州與縣平級(jí)),分為若干等級(jí)。其劃分標(biāo)準(zhǔn)有兩種。一是以繳納田賦的多寡為差,把縣劃分為上中下三級(jí),即糧十萬(wàn)石以下為上縣,六萬(wàn)石以下為中縣,三萬(wàn)石以下為下縣。一是以縣所處的地理位置為主要標(biāo)準(zhǔn),把縣劃分為“繁簡(jiǎn)”兩種,即“縣糧三萬(wàn)石以上或是王府、省會(huì)、軍事要地、驛道要沖,俱為事繁”,“縣不及三萬(wàn)石,及辟靜處俱為事簡(jiǎn)?！比蘸?縣官由簡(jiǎn)遷繁,品位雖沒(méi)變化,但仍可視為升遷,反之,由繁遷簡(jiǎn)即視為降黜。明代縣府稱為縣衙,一衙之內(nèi)的所有官員最多不超過(guò)四人。其中,縣的長(zhǎng)官稱為知縣,亦俗稱為縣令。知縣的品秩一般為正七品,北京城郊的大興、宛平二京縣,因地位特殊為正六品。知縣的佐貳官二人,其中縣丞一人,正八品;主薄一人,正九品。還有屬官典史一人,因典史沒(méi)有品位,故亦稱為“未入流”或“流外官”?？h官四人只是最高限額,實(shí)際上,縣的官員常常是不及四人的。如無(wú)縣丞,或無(wú)主薄,則由典史分領(lǐng)丞薄職;如縣人口過(guò)少,編戶不及20里(明代里甲制度,110戶為一里),則縣丞、主薄并裁,僅剩典史一人。有官即有吏。明代一縣吏員往往是縣衙官員的數(shù)倍。據(jù)明人沈榜的《宛署雜記》載,宛平縣的吏數(shù)通常是38名,分充于吏房、戶房、禮房、刑房、工房、兵房和承發(fā)房。除承發(fā)房專管公文檔案的收發(fā)保管外,其余縣里六房完全與中央六部對(duì)口,可以說(shuō),六房縣吏就是國(guó)家行政的最終執(zhí)行者。此外還有雜役者。吏與雜役者具有不同身份。吏是經(jīng)吏部注冊(cè)、有薪俸、有任職期限的人員,吏職期滿,經(jīng)吏部考察合格可以上升為官。而雜役則完全由縣官簽征當(dāng)?shù)厝顺淙?經(jīng)費(fèi)完全由縣里解決,去留全憑縣官?zèng)Q定。明代縣的職責(zé)是十分龐雜的。明代縣官最重要的任務(wù)是征收賦稅錢糧?！睹魇贰ぢ毠僦尽贰翱h”條上就明確規(guī)定:“知縣掌一縣之政”,而首要的任務(wù)就是催科?！胺操x役,歲會(huì)實(shí)征,十年造黃冊(cè),以丁產(chǎn)為差。賦有金谷、布帛及諸貨物之賦,役有力役、雇役、借倩不時(shí)之役,皆視天時(shí)休咎,地利豐耗,人力貧富,調(diào)劑而均節(jié)之。歲歉則請(qǐng)于府若省蠲之。”事實(shí)上,明朝上層統(tǒng)治者在考察縣官吏是否稱職時(shí)往往也是把能否依時(shí)足量交納賦稅作為首要標(biāo)準(zhǔn)。如嘉靖二年,嘉靖帝就批準(zhǔn)了戶部的提議,“令天下官吏考滿遷秩,必嚴(yán)核任內(nèi)租稅,征解足數(shù),方許給由交代。”明代縣官的第二大任務(wù)是負(fù)責(zé)地方治安。《明史·職官志》“縣”條上把縣的治安任務(wù)劃分成三個(gè)部份,即“稽保甲,嚴(yán)緝捕,聽(tīng)獄訟?！?一)“稽保甲”。明代推行保甲制度始于洪武十四年。朱元璋規(guī)定:“以一百一十戶為里。一里之中推丁糧多者十人為長(zhǎng),余百戶,為十甲,甲凡十人。歲役里長(zhǎng)一人,甲首十人,管攝一里之事?！毙麚P(yáng)教化是縣官的又一項(xiàng)重要工作。明太祖朱元璋十分重視這項(xiàng)工作。洪武二十三年,他親自制定的州縣官員條例中規(guī)定:“縣親臨里甲,務(wù)要明播條章,不致長(zhǎng)奸損良,如此上下之分定,民知有所依,巨細(xì)事務(wù),訴有所歸,上不紊政于朝廷,下不銜冤于滿地,此其治也歟。”并令各縣衙門“刻而懸之,永為遵守?！贝送?縣官還有負(fù)責(zé)驛遞的任務(wù)以維系皇帝對(duì)全國(guó)各地的有效控制。按規(guī)定,驛遞一是“以便公差來(lái)往”,一是“利于公文遞送”。我們?cè)诖篌w了解了明代縣級(jí)機(jī)構(gòu)的職掌后,還應(yīng)了解明代縣政權(quán)的行政主體,即縣官的選充、任職、升遷等情況。因?yàn)?這些問(wèn)題無(wú)一不關(guān)系到縣行政職能的發(fā)揮。明代縣的正印長(zhǎng)官——知縣絕大多數(shù)都是從科舉考試出身的。明代科舉考試出身又分作兩個(gè)層次,即進(jìn)士出身和舉人出身?？婆e考試出身均為“正途”。兩個(gè)層次出身的人數(shù)占知縣人數(shù)的比例是“進(jìn)士十三,舉貢十七”?？梢哉f(shuō),明代的知縣大多數(shù)是由舉人充任的。但是,在知縣中,進(jìn)士出身所處的地位與舉人出身是不一樣的?！凹赐煌膺x也,繁要之缺,必待甲科,而乙科僅得邊遠(yuǎn)簡(jiǎn)小之缺。州縣印官,以上中為進(jìn)士缺,中下為舉人缺,最下為貢生缺。舉貢歷官雖至方面,非廣西、云貴,不以處之,以此為銓曹一定之格?！敝劣诳h的佐貳官,即縣丞、主薄等主要由國(guó)子監(jiān)的監(jiān)生充任。典史由吏員充任。明代選官極重資格,出身不同,往往影響日后升遷的方向和速度。按規(guī)定,縣的官吏在同一地方上最長(zhǎng)的任職期限應(yīng)是九年。九年考滿之后,吏部將“依職掌事例考核升降”,稱職者升,不稱職者降,平常者則“依繁依簡(jiǎn),互換其官”。實(shí)際上,絕大多數(shù)縣官是無(wú)須九年考滿才獲升遷機(jī)會(huì)的。萬(wàn)歷年間曾任吏部尚書的張瀚認(rèn)為,州縣正官因系“治道民生,污隆休戚,比于他官更為緊要,今后但以兩考為期,知縣歷俸六年得升?！泵鞔h官出身的不同,晉升的方向有極大的差別。洪武年間,“知縣二考無(wú)過(guò)者升知州,縣丞一考無(wú)過(guò)者升知縣?！迸e貢出身的知縣日后升遷的途徑就窄得多了。明政府規(guī)定:“京官非進(jìn)士不得考選”。絕大多數(shù)舉貢出身的知縣任職期滿之后,也只能“互轉(zhuǎn)一二,以更易之?！奔慈援?dāng)知縣。個(gè)別獲升遷為同知、知州的舉貢知縣,一方面要盡量賄賂上司,另一方面還“不得不投門戶以庇資格?！敝劣诳h的佐貳官,升遷主要是補(bǔ)知縣空缺;吏員則希望能上升為府縣的首領(lǐng)官。事實(shí)上,明代極重出身資格,舉貢出身已難得一官,又何況于“雜流”?所以,吏員待選,“乃有老死不得一官”。(二)縣政治局勢(shì),縣吏個(gè)人做“一肩挑”明代縣制有些地方是值得肯定的。明政府重視挑選科舉出身的進(jìn)士和舉人來(lái)充任一縣行政長(zhǎng)官,這是有利于提高知縣的文化素質(zhì),有利于知縣日后行政的。明代進(jìn)士出身的知縣有任職期限,容易升遷為科道官和京官,有利于他們安心外派,“故外補(bǔ)者皆克盡心”,不過(guò),明代縣制的弊端則遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于優(yōu)點(diǎn),而且,有些弊端是極其嚴(yán)重的。第一,明代縣官與縣吏的設(shè)置是不合理的。一縣之大,縣衙官員至多才四人。以四人之力,需應(yīng)付來(lái)自上面六部的“條”和省府的“塊”兩個(gè)方面的各種指令和檢查,需從“錢糧”、“刑名”、“學(xué)?！薄ⅰ帮L(fēng)化”各方面有效地統(tǒng)治全縣幾十萬(wàn)人民,事實(shí)上是無(wú)法勝任的。而且,明代防官甚于防吏?？h官均需實(shí)行嚴(yán)格的隔省任職的回避制度和轉(zhuǎn)遷不常制度,知縣對(duì)當(dāng)?shù)赝秋L(fēng)土不曉,語(yǔ)言不通,極難親自接觸當(dāng)?shù)厝嗣?。明代知縣又往往由新科進(jìn)士或舉人中直接除授,他們?nèi)粘Ｋ鶎W(xué)又只是儒家經(jīng)典,連書本上的為政經(jīng)驗(yàn)都沒(méi)有,就更談不上為官的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)了。所以說(shuō),明代的縣官?gòu)囊婚_(kāi)始就缺乏有效地統(tǒng)治人民的能力。相反,明代的縣吏則往往是官的十倍。他們是土著,地方上的勢(shì)力盤根錯(cuò)節(jié),日常所習(xí)又是“薄籍錢糧”,所以,縣政往往把持在群吏手中。行政者沒(méi)有實(shí)權(quán),實(shí)權(quán)者又非行政者,這是完全違背行政原則的,其帶來(lái)的后果是十分嚴(yán)重的?？h官要么任由胥吏魚肉百姓,要么與胥吏同流合污。萬(wàn)歷年間的李樂(lè)就認(rèn)為,州縣地方最大的弊端就是縣吏把持公門,“朝穿青衣而入,暮各持金而回”,“竟不知食民膏髓為痛惜”。第二,明代考察縣官政績(jī)首列催科,實(shí)際上是逼官殘民。當(dāng)時(shí)全國(guó)各縣官吏無(wú)不“日夜從事,唯急催科”,第三,明代縣衙的辦案是很黑暗的。官司的勝負(fù)往往不決定于是非曲直而取決于賄賂的多少和權(quán)勢(shì)的大小,平民百姓一涉及官司非破產(chǎn)不可。首先的花費(fèi)是寫