第二章-公共政策系統(tǒng)及其運行的邏輯流程課件

公共政策（二）張為波第二章公共政策系統(tǒng)及其運行的邏輯流程

本章知識點：公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境公共權(quán)力與公共政策公民與公共政策公共政策運行的邏輯流程與決策科學(xué)化、民主化本章重點：

公共政策系統(tǒng)及其運行的邏輯流程

公民與公共政策

思考題：

１、公共政策的主體與客體是什么？２、公民與公共政策的關(guān)系如何理解？３、試述政府體制與公共政策的關(guān)系。４、試述公共決策的科學(xué)化與民主化思路。本章難點：第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

一、公共政策系統(tǒng) 公共政策系統(tǒng)主要由主體和客體構(gòu)成。 （一）公共政策的主體 公共政策的主體包括與公共政策有關(guān)的組織和個人等等。

1、公共政策主體的內(nèi)涵第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

公共政策主體是指直接或間接地參與、影響公共政策的過程，對公共政策過程有直接或間接的決定作用的組織或個人，包括立法機關(guān)、政府、司法機關(guān)、政黨、利益集團、公民以及新聞媒體等等。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

公共政策具有以下內(nèi)涵：

1）直接或間接參與公共政策的制定過程;2）能夠影響和決定公共政策的制定和執(zhí)行;3）組織和個人都能成為公共政策主體。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

2、公共政策主體的類型

1）公共政策組織;2）個人。

（二）公共政策客體

1、公共政策客體的內(nèi)涵;2、公共政策對象；

3．公共政策問題。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境二、公共政策環(huán)境

（一）公共政策環(huán)境的概念

1、環(huán)境與生態(tài)

①環(huán)境：從廣義而言，環(huán)境是指事物周邊的境況，幾乎涵蓋所有因素。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

②生態(tài)： 是指生物體的生存空間和條件，它與生物體共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)。

③環(huán)境與生態(tài)： 從生態(tài)角度來看，生物體對環(huán)境有著明顯的依存關(guān)系，特定的環(huán)境滿足生物體的特定需要。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

2、公共政策環(huán)境的概念： 是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。 它涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。 研究政策不能不研究環(huán)境，這種研究可以借助行政生態(tài)學(xué)的研究方法和理論成果，把政策與環(huán)境的互動視為一個生態(tài)系統(tǒng)。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

（二）公共政策與環(huán)境的關(guān)系

1、總的說，公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在辯證統(tǒng)一的關(guān)系。 它們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響、相互作用。 就其關(guān)系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用； 政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

2、具體說二者呈以下關(guān)系：

①公共政策是隨著社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的;②公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境;

③政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化;④公共政策對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。

第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境 （三）公共政策的一般環(huán)境

1、經(jīng)濟資源環(huán)境 主要包括經(jīng)濟環(huán)境和地理資源環(huán)境。

①公共政策的經(jīng)濟環(huán)境是指制定與實施某一項具體政策時，可能面對并以資源利用的總的經(jīng)濟狀態(tài)，即整個世界經(jīng)濟的格局與運行狀態(tài)，一國或一個地區(qū)經(jīng)濟體制、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展速度、經(jīng)濟總量等諸要素的總和。

第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

②公共政策的地理資源環(huán)境是指在一定的地理位置上的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)的總和。

2、政治法治環(huán)境 主要包括政治環(huán)境和法治資源環(huán)境。

①公共政策的政治環(huán)境是指制定與實施具體的政策時，可能面對的總的政治狀態(tài)。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

②公共政策的法治環(huán)境是指制定與實施具體的公共政策時，可能遇到的一國或一個地區(qū)的總的法治狀態(tài)，它是一國或一個地區(qū)法律體系、法律機構(gòu)、執(zhí)法狀況與社會治安的總和。

3、社會文化環(huán)境 主要包括社會環(huán)境和文化資源環(huán)境。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

①公共政策的社會環(huán)境是指制定和實施具體政策時，可能面對的總的社會狀況，它是社會人口、群體、職業(yè)、規(guī)范等等的總和。

②公共政策的文化環(huán)境是指制定與實施具體政策時，可能會面臨的總的文化狀況，它是一國或一個地區(qū)教育、科技、道德等等的總和。

第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

4、國際環(huán)境

①公共政策的國際環(huán)境指的是對一個國家或地區(qū)的生存與發(fā)展產(chǎn)生影響的，由國家、國際組織相互間的競爭、合作、沖突所形成的帶有一定穩(wěn)定性的世界政治、經(jīng)濟、文化運行的秩序與格局。第一節(jié)公共政策系統(tǒng)及其環(huán)境

②當(dāng)代公共政策的國際環(huán)境雖然還沒有從變動中完全穩(wěn)定下來，但是，其主要的趨勢已經(jīng)顯露出來。 趨勢之一，國際環(huán)境正朝著和平與發(fā)展的方向演變。 趨勢之二，全球化、市場化和信息化是當(dāng)代人類社會發(fā)展的三大主要浪潮。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 一、權(quán)力與公共權(quán)力

1、權(quán)力

①權(quán)力是人類社會中特有的現(xiàn)象，或者說，組織起來的人類社會必然要運用權(quán)力來為“組織”提供保障。尤其在政治社會，權(quán)力是理解一切政治現(xiàn)象的關(guān)鍵。

②其實，權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

③人們所關(guān)注的權(quán)力是政治社會的權(quán)力。在非政治社會中也存在著權(quán)力，但這種權(quán)力在性質(zhì)上的公共性與其作為功能力量的作用方向是一致的。

2、公共權(quán)力

①在理論的意義上，一切權(quán)力都是公共權(quán)力。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

②然而，在政治社會，應(yīng)然的設(shè)計成為一種空想。 現(xiàn)實的情況是：權(quán)力喪失了其公共性，被少數(shù)人所攫有，掌握權(quán)力的人總是借助權(quán)力的力量而把自我凌駕于權(quán)力的作用范圍之上，對于一個國家來說，則表現(xiàn)為凌駕于社會之上。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

③就權(quán)力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

④近代社會，當(dāng)啟蒙思想家們揭開了權(quán)力的神秘面紗之后，權(quán)力的公共性被發(fā)現(xiàn)了。

第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

⑤在社會主義社會，權(quán)力的來源是廣大人民群眾的利益和意志，在領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和被管理者的權(quán)力關(guān)系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準(zhǔn)則。

⑥這就清楚地向我們證明：在社會主義條件下，權(quán)力作為公共權(quán)力已經(jīng)有了科學(xué)依據(jù)和制度保障，但與權(quán)力的公共性相一致的觀念并未建立起來。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策二、公共權(quán)力與公共政策在任何政治系統(tǒng)中，公共政策的直接決策任務(wù)既不是由全體人民擔(dān)任，也不是由某一個領(lǐng)袖人物單獨完成。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

這些任務(wù)將被專門化，由許多人來完成。每一位公民或人民團體、政黨都將直接決策的任務(wù)交給了能夠代表自己利益的少數(shù)人。這樣，在公共決策的過程中就分成了直接決策者與間接參與者。他們就成為政治互動中的決策主體，成為公共權(quán)力的代表者。具體講作為公共權(quán)力代表者對公共政策產(chǎn)生影響的有以下方面：第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策（一）代表公共權(quán)力直接對公共政策產(chǎn)生影響的有： 直接決策者是指對公共政策決策直接負責(zé)的個人或組織機構(gòu)。 一般來說包括國家元首、政府首腦與各級行政首長、立法機構(gòu)首腦與立法人員、執(zhí)法機構(gòu)首腦與執(zhí)法者等。

第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

l．國家元首 在設(shè)有國家元首的政治體制中，元首一般處于兩種情況： 一種是主要發(fā)揮代表性、象征性和形式性的國家職能，稱為“虛位元首”； 另一種將是直接掌握最高決策權(quán)力，親自參與制定最高決策。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

2．政府首腦與各級行政首長 從政治學(xué)理論說來，狹義的政府就是指國家各級行政機關(guān)。 政府首腦與各級行政首長是代表公共權(quán)力對公共政策直接產(chǎn)生影響的決策者之一。 例如，當(dāng)代中國的中央人民政府即為國務(wù)院。國務(wù)院作為最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)，對公共政策產(chǎn)生如下影響：第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

第一，保障全國人大及其常委會制定的憲法、法律、決議在全國實施； 第二，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各級行政系統(tǒng)的工作，實施對全國的直接管理。 具體說來，國務(wù)院具有行政立法、行政執(zhí)法、經(jīng)濟管理、社會公共事務(wù)管理、對外事務(wù)管理的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

國務(wù)院總理作為政府首腦，負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院整體工作，作出重大決策，保障政策執(zhí)行，并直接對全國人大負責(zé)。 除了中央政府以外，各級地方政府的行政首長，包括各省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)首長，也都在地方管理的公共事務(wù)中負有主要責(zé)任。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策他們除了要保障中央政府的政策得以貫徹，還要針對自己所管理的地方具體事務(wù)作出重要決策并進行實施。這樣，在中央與地方之間也就形成一種政策互動關(guān)系。中國現(xiàn)行的少數(shù)民族地區(qū)自治政策、中央與地方的分稅制政策、港澳臺與大陸一國兩制政策。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策村民自治政策等，可以說都是中央與地方之間政治互動的體現(xiàn)與結(jié)果。這些政策既維護了中央政府的權(quán)威，又充分考慮了地方不同的具體情況，尊重了地方利益，調(diào)動了地方的積極性。 在省級以下的行政系統(tǒng)中，包括省轄市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等，其行政首長也處于同樣的狀況。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 他們在公共決策中既要保障上一級政府政策的貫徹，又要根據(jù)自己地區(qū)的具體情況向上爭取有利于自己的政策，同時還要與基層民眾交流，反饋下級的意見，治理好自己所管轄的地區(qū)。 另外，由于各地方行政區(qū)之間存在相互影響的利益關(guān)系，所以各地區(qū)地方政策的制定，必須考慮與其相關(guān)地區(qū)的關(guān)系。

第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

3、立法機構(gòu)首腦與立法人員 中央立法機構(gòu)是全國最高權(quán)力機構(gòu)，在中國即為全國人民代表大會及其常委會，在西方即為議會或國會。 立法機構(gòu)工作的核心內(nèi)容就是制定和通過包括法律在內(nèi)的公共政策，立法機構(gòu)首腦與立法人員屬于公共政策的直接決策者。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 在中國，全國人民代表大會擁有國家最高立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決定權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)和“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”。 全國人大常委會是全國人民代表大會的常設(shè)機關(guān)，在全國人大閉會期間行使國家最高權(quán)力。

第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 以省級人大為例，省級人大代表在省級人大會議上將行使以下權(quán)利：第一，提出議案、提案以及對地方政府工作的意見、建議；第二，就地方政府的工作提出書面質(zhì)詢；第三，以贊成、反對、棄權(quán)的方式行使表決權(quán)。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 人大代表在行使這些權(quán)利時，不僅要表達個人意志，更重要的是要充分表達選民的意志。 在會外活動中，地方人大代表要視察地方國家機關(guān)工作，接見選民并聽取民眾申述，列席原選舉單位的人大會議，向自己所在的人大會議和有關(guān)地方政府機構(gòu)及時反映民眾的意見。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

（二）代表公共權(quán)力間接對公共政策產(chǎn)生影響的有 間接對公共政策產(chǎn)生影響是指通過自身行為或中間因素對公共政策決策間接產(chǎn)生影響的個人或組織機構(gòu)，一般包括利益集團、政黨和公民。

1．利益集團 利益集團是指由于某種共同利益而組織在一起的人的集合體，是西方社會的一種組織形式。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 國家的利益集團與中國的社會團體組織有著明顯的區(qū)別。 二者最大的區(qū)別是西方利益集團僅代表自己集團成員的利益， 而中國的社會團體組織一方面代表自己團體成員的利益，另一方面也代表著國家的利益。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

但是就代表自己團體成員利益這一點說來，西方國家的利益集團與中國的社會團體組織也有著一定的共同點。利益集團間接參與公共決策的手段一是通過投票來影響決策，二是通過與直接決策者進行交流來影響、說服直接決策者，從而達到對公共決策的間接參與。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策由于各利益集團之間具有不同的利益要求，也由于直接決策者在作出公共決策時既要考慮局部的和集團的利益，同時又要考慮整體的和共同的利益，所以利益集團相互之間、利益集團與直接決策者之間，必然形成一種政治互動和政策互動的局面。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策

2．政黨 所謂政黨是指代表特定階級或階層的價值與利益，為實現(xiàn)這一階級或階層的政治主張和意志而采取共同行動，以參政、議政、執(zhí)政為目標(biāo)的政治組織。 在現(xiàn)代社會條件下，政黨雖然不是國家行政機構(gòu)，不直接擔(dān)任國家管理的職責(zé)，但是不論是執(zhí)政黨、參政黨還是在野黨，都是國家政治的重要構(gòu)成部分，都要站在自己黨派的立場上針對公共政策的制定和推行提出自己的政治見解。第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策 政黨的性質(zhì)與特征決定其活動過程必然要對公共決策產(chǎn)生重大的影響。 因此，政黨屬于公共政策的間接參與者。 作為執(zhí)政黨對公共決策的間接參與可以體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，通過自己在立法機構(gòu)中的代表直接參與公共決策；第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策第二，通過政府權(quán)力機構(gòu)中代表自己執(zhí)政的直接決策者，將自己的意志與利益滲透到公共決策中；第三，通過政治協(xié)商手段與其他黨派進行溝通，以影響其他黨派針對公共決策采取有利于執(zhí)政黨的政治主張；第二節(jié)公共權(quán)力與公共政策第四，通過黨員的統(tǒng)一行動進行有利于執(zhí)政黨的選舉投票；第五，通過各種宣傳手段，向選民宣傳自己的政治主張，使選民進行有利于執(zhí)政黨的選舉投票。第三節(jié)公民與公共政策

一、公民 公民，或稱人民、選民，從政治學(xué)和法學(xué)的意義上講，是指依法享有法定權(quán)利并履行相應(yīng)義務(wù)的自然人。

二、公民與公共政策

之所以公民也能對公共決策的間接參與者，主要是因為其以多種方式影響公共決策：第二節(jié)公民與公共政策第一，通過自己的政治代表表達自己的利益與觀點，爭取對自己有利的決策；第二，通過投票表示對某一直接決策者的支持和激勵，以影響其制定有利于自己的政策；第三，參加某一政黨，通過正當(dāng)活動參與公共決策；第二節(jié)公民與公共政策第四，利用各種手段直接參與決策信息的搜集、分析討論和交流，從而影響公共決策；第五，參加利益集團或社會組織，通過利益集團或社會組織的活動影響公共決策；第六，采用游行、示威的方式表達對政府的不滿和自己的利益需求，從而影響公共決策。

第二節(jié)公民與公共政策

三、不同社會制度下公民對公共政策的影響不同

1、在社會主義政治制度下，人民是國家的主人，公共政策的制定要充分反映人民的意愿，人民既可以通過人大代表表達自己的利益、價值和政治主張，也可以直接向政府闡述自己的利益需求。第二節(jié)公民與公共政策

2、在西方資本主義制度下，黨派的輪流執(zhí)政導(dǎo)致了政黨之間的競爭。一個政黨要想達到執(zhí)政的目的，就必須獲得多數(shù)選民的支持。第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

一、公共政策運行的邏輯流程 公共政策的主體、客體與公共政策環(huán)境之間相互作用，使得公共政策有其自身的發(fā)展周期，它從提出到完成表現(xiàn)為一個過程。 這個過程的各個發(fā)展階段通常具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，并表現(xiàn)出邏輯的完整性。我們把他稱作公共政策的邏輯流程。第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

公共政策的邏輯流程的周期表現(xiàn)為各個階段或者環(huán)節(jié)，它是由一系列的活動所組成的一個過程。

對公共政策的邏輯流程的分析存在以下幾種觀點：

1、德羅爾在《公共政策制定檢討》一書中，將公共政策的邏輯流程程或者政策系統(tǒng)的運行過程分為四個階段18個環(huán)節(jié)：第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

①元政策制定階段

②政策制定階段

③后政策制定階段

④反饋階段

2、安德森在《公共決策》一書將政策過程的功能活動劃分為五個范疇。第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

即問題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過、政策的實施、政策的評價。

3、拉斯韋爾在《決策過程》這一論著中將政策分為七個功能活動環(huán)節(jié) 即提出、建議、規(guī)定、行使、運用、評價、終止。第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

4、瓊斯在《公共政策研究導(dǎo)論》一書，將政策系統(tǒng)運行看作是由如下11個功能活動環(huán)節(jié)或階段所構(gòu)成的過程。 即感知、定義、匯集或累加、組織、表述、確立議程、方案形成、合法化、預(yù)算、執(zhí)行、評估、調(diào)整、終結(jié)。第四節(jié)公共政策運行的邏輯流程與決策

科學(xué)化、民主化

5、臺灣學(xué)者伍啟元認為，政策的公共政策的邏輯流程包括以下幾個階段: