農(nóng)民工隨遷子女教育問(wèn)題分析

農(nóng)民工隨遷子女教育公平問(wèn)題及治理思路——基于對(duì)北京市農(nóng)民工隨遷子女受教育狀況的實(shí)踐觀察隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始涌向城市。在我國(guó)，稱這些農(nóng)村來(lái)到城市務(wù)工的人群為“農(nóng)民工”。他們作為我國(guó)特有的一種現(xiàn)象，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷壯大。許多農(nóng)民工在其工作穩(wěn)定之后，便把子女接到身邊。因而，流向城市的農(nóng)民工子女的數(shù)量便不斷增多，他們的教育問(wèn)題也受到越來(lái)越多的關(guān)注。鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、尤其是大中城市是農(nóng)民工聚集的區(qū)域,因而這些地區(qū)農(nóng)民工隨遷子女的教育問(wèn)題具有代表性。本文以北京市為例，分析農(nóng)民工隨遷子女教育的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題，并簡(jiǎn)要探討其成因。農(nóng)民工隨遷子女受教育的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題。為了確保農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》指出，要努力辦好每一所學(xué)校，教好每一個(gè)學(xué)生，不讓一個(gè)學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，切實(shí)解決進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育問(wèn)題。國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列旨在解決和保障農(nóng)民工子女受教育的合法權(quán)益的政策，使得農(nóng)民工子女受教育的問(wèn)題得到了一定程度上的解決，在農(nóng)民工子女城市入學(xué)率、隨遷子女城市教育體系發(fā)展以及農(nóng)民工子弟學(xué)校的規(guī)模化、專業(yè)化、安全保障等方面都有了長(zhǎng)遠(yuǎn)的進(jìn)步。然而，由于受現(xiàn)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育財(cái)政管理體制的制約，許多進(jìn)城農(nóng)民工子女仍然被排斥在城市義務(wù)教育體系之外，義務(wù)教育資源機(jī)會(huì)不均等，失學(xué)率、輟學(xué)率高，學(xué)業(yè)失敗突出，社會(huì)歧視，心理壓力大等現(xiàn)象仍然是進(jìn)城農(nóng)民工子女教育面臨的突出問(wèn)題。這在一定意義上反映出進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育的問(wèn)題依然嚴(yán)峻。北京有30多萬(wàn)農(nóng)民工子女，由于入學(xué)讀書問(wèn)題沒(méi)有得到完全解決，農(nóng)民工子女的教育公平問(wèn)題已經(jīng)成為首都北京一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，北京農(nóng)民工子女教育的公平缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）、隨遷子女就讀公辦學(xué)校依舊困難，入學(xué)機(jī)會(huì)不平等。因戶籍制度和城鎮(zhèn)公辦學(xué)校資源的限制，隨遷子女完全就讀于公辦學(xué)校仍存在較大的難度。在調(diào)研過(guò)程中證實(shí)了這一點(diǎn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公辦學(xué)校學(xué)位數(shù)量確實(shí)有限，不能滿足所有隨遷子女的入學(xué)要求。二是獲得有限公辦學(xué)校學(xué)位的門檻高。“雖然借讀費(fèi)、擇校費(fèi)已被嚴(yán)令禁止，但“自愿捐資助學(xué)”等替代形式卻悄然升起，這讓很多隨遷子女只能“望門興嘆”上一代人的弱勢(shì)在弱小的下一代人身上繼續(xù)在延續(xù)，“起跑線”依然難見(jiàn)真正的公平”徐小霞，張翠娥《弱勢(shì)在延續(xù)——農(nóng)民工在子女教育過(guò)程中的角色分析》[J]《青年探索》2005，(04).。三是農(nóng)民工子女的入學(xué)手續(xù)非常繁瑣。來(lái)京務(wù)工農(nóng)民的子女，要想到北京市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校就讀，必須首先由他們的家長(zhǎng)或監(jiān)護(hù)人出具暫住證、實(shí)際住所居住證、務(wù)工就業(yè)證、戶口簿等證明、證件，向暫住地的街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出申請(qǐng)；街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)符合就讀條件的來(lái)京務(wù)工農(nóng)民的適齡子女，開(kāi)具標(biāo)注“農(nóng)民子女”字樣的“在京借讀證明徐小霞，張翠娥《弱勢(shì)在延續(xù)——農(nóng)民工在子女教育過(guò)程中的角色分析》[J]《青年探索》2005，(04).（二）、農(nóng)民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量依然無(wú)法保證，就學(xué)質(zhì)量不公平。與公辦學(xué)校相比，農(nóng)民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量遜色很多，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是師資數(shù)量不足，質(zhì)量不高。這些農(nóng)民工子弟學(xué)校許多都大多數(shù)為家族化管理，“丈夫當(dāng)校長(zhǎng)，妻子管財(cái)務(wù)，親戚朋友當(dāng)老師?！薄靶ｉL(zhǎng)多為中等學(xué)歷，還有文盲和半文盲。一部分人有過(guò)教師經(jīng)歷，相當(dāng)數(shù)量都是‘轉(zhuǎn)崗’過(guò)來(lái)了的?！眳茄?《農(nóng)民工子弟學(xué)校：取締與漂泊》，《人民日?qǐng)?bào)·華東新聞》，2011-12-14：第一版。教師往往是“東拼西湊”，正式的有經(jīng)驗(yàn)的老師很少，而音樂(lè)、體育、自然、英語(yǔ)等課程的師資更是缺乏?！爸饕獮楣W(xué)校離退休教師、農(nóng)村學(xué)校外流教師、待業(yè)求職大學(xué)生以及文化程度較高的進(jìn)城務(wù)工者，許多教師都是臨時(shí)從教，”代一兩年課就走人，根本沒(méi)有教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心。據(jù)農(nóng)民工子弟學(xué)校負(fù)責(zé)人反映，多數(shù)教師只是把子弟學(xué)校作為進(jìn)入城市就業(yè)的一個(gè)跳板，一旦找到收入更好的工作，就會(huì)離開(kāi)學(xué)校；二是教學(xué)設(shè)施缺乏。農(nóng)民工子弟學(xué)校大都舉辦在農(nóng)民工居住稠密的地方，而這些地方往往又在偏僻荒涼的郊區(qū)，環(huán)境惡劣。這些農(nóng)民工子弟學(xué)校有的是推倒原來(lái)廠房重建；有的是在原來(lái)的廠房上添加一層作為教室；有的是租用廢棄的廠房。它們的場(chǎng)地狹窄、校舍簡(jiǎn)陋，甚至還存在安全隱患。同時(shí)，因?yàn)檗k學(xué)條件不符合國(guó)家規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)而沒(méi)有合法的辦學(xué)資格，農(nóng)民工子弟學(xué)校經(jīng)常處于“吳焰:《農(nóng)民工子弟學(xué)校：取締與漂泊》，《人民日?qǐng)?bào)·華東新聞》，2011-12-14：第一版。農(nóng)民工子女教育缺失的原因分析大量的研究表明，制約隨遷子女公平接受教育的機(jī)會(huì)的因素很多，這里主要從戶籍制度、財(cái)政體制、公共服務(wù)體系的完善及部分人為因素進(jìn)行分析。戶籍門檻限制。我國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度與人口流動(dòng)需求不相適應(yīng)、不夠協(xié)調(diào)?！鞍磻艨诰徒雽W(xué)”的義務(wù)教育入學(xué)政策妨礙了農(nóng)民工子女進(jìn)入城市公辦學(xué)校上學(xué)。2006年修訂后的新《義務(wù)教育法》中規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！边@說(shuō)明適齡兒童、少年的義務(wù)教育責(zé)任主要由他們戶籍所在地的政府承擔(dān)，當(dāng)農(nóng)民工子女隨父母流動(dòng)到一個(gè)城市時(shí)，由于沒(méi)有流入地的戶口，想要在流入地的公立學(xué)校就讀實(shí)現(xiàn)其平等受教育權(quán)，是很困難的。新《義務(wù)教育法》同時(shí)也規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”這在一定程度上打破了“按戶口就近入學(xué)”的原則，為流動(dòng)人口，特別是為農(nóng)民工子女打破戶籍制度，進(jìn)入城市公立學(xué)校就讀以實(shí)現(xiàn)其平等受教育權(quán)提供了法律保障。但是，在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工子女要真正享受平等受教育權(quán)，仍然還要面對(duì)戶籍的障礙。雖然現(xiàn)在戶籍制度有所淡化，但涉及到農(nóng)民工子女能否享受到與城市學(xué)生同等待遇時(shí)，戶籍制度的作用又顯現(xiàn)出來(lái)，戶口本這一小本本依然是城市居民和農(nóng)村居民差異的無(wú)形標(biāo)志。由于在現(xiàn)行的教育制度下城市和農(nóng)村的教育資源是按照戶籍人口來(lái)配置的，城市教育資源“理所當(dāng)然”就是具有城市戶籍兒童的公共產(chǎn)品，農(nóng)民工隨遷子女因其農(nóng)村戶籍自然被拒之門外。雖然在一些地方“捐資助學(xué)”可以跨越戶籍這一門檻，但農(nóng)民工顯然是力不從心。財(cái)政體制制約。義務(wù)教育屬于典型的公共產(chǎn)品，農(nóng)民工隨遷子女的教育應(yīng)主要由國(guó)家財(cái)政撥付。我國(guó)在有限的教育經(jīng)費(fèi)中，將很大比重用在發(fā)展高等教育上，義務(wù)教育投入不足是不爭(zhēng)的事實(shí)。另外，農(nóng)民工隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制缺乏且不合理。在現(xiàn)行的“分稅制”下，中央財(cái)力較高，但沒(méi)有承擔(dān)義務(wù)教育責(zé)任，縣鄉(xiāng)政府財(cái)力較弱，卻承擔(dān)了人數(shù)眾多的義務(wù)教育責(zé)任，其財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)。由于中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、數(shù)額小，難以滿足地方政府真正需要。因此，使得地方政府在承擔(dān)巨大的教育經(jīng)費(fèi)投入上遭受很大的困難。缺乏專門的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育資金預(yù)算制度也是制約農(nóng)民工子女教育公平的重要財(cái)政根源。我國(guó)的政府預(yù)算科目表一直存在著過(guò)于粗略的弊端。不能夠清晰地表現(xiàn)出所有資金的用途，并且農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育資金預(yù)算科目并沒(méi)有體現(xiàn)在政府收支分類之中。另一方面，我國(guó)尚未建立系統(tǒng)、規(guī)范的預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)自然無(wú)人問(wèn)津。公共服務(wù)體系不完善。雖然近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)的公共服務(wù)水平得到了不斷的提高，公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化教育等公共服務(wù)的覆蓋率及資源投入量都在提升，但城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平仍存在很大的差距。尤其是隨遷子女的教育問(wèn)題，既享受不到農(nóng)村的公共服務(wù)，也被城市的公共服務(wù)排斥在外，成為公共服務(wù)的邊緣化地帶。從社會(huì)公平角度看,“農(nóng)民工這股貢獻(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)13%的力量不僅自身不能普享社會(huì)公共服務(wù)的雨露，其子女也被排除在外，這顯然已經(jīng)是整個(gè)制度的缺失問(wèn)題了”張愛(ài)婷《農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)理論模型》[J]統(tǒng)計(jì)與信息論壇,2009,(08).張愛(ài)婷《農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)理論模型》[J]統(tǒng)計(jì)與信息論壇,2009,(08).盡管近年來(lái)國(guó)家對(duì)隨遷子女教育問(wèn)題給予了高度的重視，也出臺(tái)了很多相關(guān)的政策，但因各種原因，政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生了一定的偏差。例如，“自愿捐資助學(xué)”就是在國(guó)家禁止“擇校費(fèi)”、“助學(xué)費(fèi)”后產(chǎn)生的新名詞，成為隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校的一道門檻。這種“換湯不換藥”現(xiàn)象的大量存在不僅使得國(guó)家的政策效應(yīng)大打折扣，而且會(huì)給農(nóng)民工、特別是那些弱小隨遷子女的心靈留下深深的創(chuàng)傷。三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工子女教育公平的對(duì)策分析如何平等地對(duì)待農(nóng)民工子女，如何切實(shí)有效地解決農(nóng)民工子女的受教育問(wèn)題，是我們構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧北京進(jìn)程中的一個(gè)重要課題，同時(shí)也是首都教育事業(yè)發(fā)展所面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的任務(wù)。保證農(nóng)民工子女享受教育公平，是構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧北京的重要篇章。針對(duì)我們以上分析的北京市農(nóng)民工隨遷子女受教育狀況的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題的描述以及對(duì)問(wèn)題背后的成因的探討，我們可以從以下幾方面解決北京市農(nóng)民工子女教育公平的問(wèn)題。（一）、加快戶籍管理制度的改革，從根本上改善農(nóng)民工子女的地位中國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。50年來(lái)，這種戶籍管理體制形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，承載了太多的附加功能，使戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)，使得人們由于出身地不同導(dǎo)致了天然的身份的差異。出生地、身份的不同使得農(nóng)民和城市居民在經(jīng)濟(jì)、政治、教育文化等方面享有社會(huì)賦予的不同的權(quán)利，表現(xiàn)出極大的不公平。農(nóng)民工子女受教育的合法權(quán)利由于戶口的限制而受到相對(duì)的剝奪，戶口成了他們?cè)诔鞘兄泄缴婧桶l(fā)展的障礙。這就要求政府應(yīng)適應(yīng)城市化發(fā)展的歷史進(jìn)程，改革現(xiàn)行的戶籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元化社會(huì)的整體變革，保障農(nóng)民工子女享有與城市兒童同等的教育權(quán)利。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，從戶口性質(zhì)上取消城鄉(xiāng)居民的差別，實(shí)現(xiàn)公民身份法律意義上的平等。（二）、改革教育財(cái)政體制，建立靈活有效的投入機(jī)制無(wú)論是對(duì)政府而言，還是對(duì)學(xué)校而言，或是對(duì)農(nóng)民工而言，“缺錢”成為解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的最大難題。而作為基本國(guó)策的九年制義務(wù)教育,其屬性上就是公共物品，財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸。不可否認(rèn)，近年來(lái)國(guó)家對(duì)義務(wù)教育的投入有了較大的增加，如農(nóng)村的“兩免一減”政策等，但區(qū)域分塊的投入機(jī)制與實(shí)際需求不相適應(yīng)。不僅如此，隨著隨遷子女流出，流出地的教育資源還出現(xiàn)了低效率配置。所以，在加大對(duì)義務(wù)教育投入的同時(shí)，更需要建立靈活有效的投入機(jī)制。在這方面，可以考慮兩個(gè)方案：其一，改革現(xiàn)行的區(qū)域分塊的義務(wù)教育投入機(jī)制。具體而言,在維持基本預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際需求調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)分配制度，把經(jīng)費(fèi)投入到最需要的地方，用于改善接納隨遷子女學(xué)校和地方的辦學(xué)條件改善以及基礎(chǔ)設(shè)施；其二，設(shè)立專項(xiàng)資金。各地應(yīng)該在中央專項(xiàng)教育資金的基礎(chǔ)上，設(shè)立專項(xiàng)資金，以適應(yīng)隨遷子女就地入學(xué)需求的靈活變化。、加大對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校的扶持，提高農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量政府應(yīng)善待民辦學(xué)校，鼓勵(lì)和支持民辦學(xué)校發(fā)展。從目前來(lái)看，民辦中小學(xué)及打工子弟學(xué)?；蚝?jiǎn)易學(xué)校承擔(dān)了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工子女的教育，在相當(dāng)程度上緩解了公辦學(xué)校及政府財(cái)政的壓力，分擔(dān)了政府的責(zé)任。但是，從實(shí)踐來(lái)看，公立學(xué)校和民辦學(xué)校及農(nóng)民工子弟學(xué)校存在明顯的不平等性。尤其是國(guó)家財(cái)政投入主要是公立學(xué)校，對(duì)一些所謂的不達(dá)標(biāo)甚至“不合法”的民辦或農(nóng)民工子弟學(xué)校給予取締，在相當(dāng)程度上制約了民辦學(xué)校和農(nóng)民工子弟學(xué)校的發(fā)展。為了給學(xué)生提供安全和良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和條件，必須對(duì)民辦學(xué)校的辦學(xué)條件和設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。當(dāng)前尤其應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，降低民辦學(xué)校的辦學(xué)門檻，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與創(chuàng)辦更多的學(xué)校以接納更多的農(nóng)民工子女上學(xué)。同時(shí)，“農(nóng)民工子弟學(xué)校的辦學(xué)主體和管理者要明確自己的辦學(xué)動(dòng)機(jī)，規(guī)范辦學(xué)行為，聘請(qǐng)教育專業(yè)人員主持學(xué)校工作和教學(xué)