健全人大監(jiān)督機制的思考人大政協(xié)

健全人大監(jiān)督機制的思考人大政協(xié)在我國的國家監(jiān)視體制中，人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)視是最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)視，其功能在于保證由它產(chǎn)生的國家行政、審判、檢察機關(guān)忠實于憲法、法律，忠實于人民的意志和利益，嚴(yán)格依法辦事，并防止和訂正它們?yōu)E用權(quán)力的行為，保障公民的權(quán)利不受侵害。但由于體制和機構(gòu)等因素的限制，人大監(jiān)視在國家監(jiān)視體制中的核心地位尚未真正確立起來，還存在著諸多的缺陷。一方面，隨著行政監(jiān)視機制的日益完備，客觀上形成了一種對人大監(jiān)視的“隔離層”。如，行政審計和監(jiān)察制度是現(xiàn)代國家從財政和人事方面監(jiān)視行政機關(guān)的重要制度，是制約行政權(quán)力的有效手段，但在我國現(xiàn)行的國家監(jiān)視體系中，審計、監(jiān)察部門列入行政序列，屬行政權(quán)力內(nèi)部監(jiān)視，這種制約往往難以取得實效。而對財政和國家工作人員的監(jiān)視是人大及其常委會對行政機關(guān)實施監(jiān)視的重要內(nèi)容，行使好這個權(quán)力，必需對整個財政狀況和國家工作人員履行職責(zé)狀況有較全面的了解，同時對違法行為要有系統(tǒng)而有效的制止和訂正手段。

目前對財政和國家工作人員的行政監(jiān)視過程實際上處于政府直接掌握之下，客觀上影響了人大監(jiān)視的直接性，人大及其常委會對這兩方面狀況的了解在肯定程度上僅限于聽取報告和調(diào)查活動，了解渠道少、面窄、程度不深，對很多重大問題，由于缺乏第一手材料，無法實施有效的監(jiān)視；另一方面，搞好監(jiān)視離不開一系列實體規(guī)定及詳細(xì)的實施方法，這些都必需有法律依據(jù)。但從目前的狀況看，人大監(jiān)視的法律、法規(guī)和制度還不健全。憲法和地方組織法雖然確認(rèn)了人大的監(jiān)視權(quán)，而對人大監(jiān)視的原則、范圍、程序及法律后果則缺乏詳細(xì)明確的規(guī)定，如，保證憲法在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，那么何為違憲？對違憲者如何處理？都缺少法律依據(jù)；還有對“兩院”的司法活動如何監(jiān)視？對案件監(jiān)視實行何種法律手段？也都沒有明確規(guī)定。

人大監(jiān)視的法律不健全和規(guī)定過于原則，既是監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)不完善的表現(xiàn)，也是人大及其常委會難于充分行使其監(jiān)視職權(quán)的癥結(jié)之一；再一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機關(guān)推舉重要干部。黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。黨的十一屆三中全會以來，為了保障人民的民主權(quán)利，切實建立民主政治，黨中心反復(fù)強調(diào)要使民主制度化、法律化，強調(diào)黨必需在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，以及建立社會主義政治文明。但是，有的地方由于沒有很好地處理黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與治理國家詳細(xì)事務(wù)的關(guān)系，還不同程度地存在著一些需由人大及其常委會審議打算的重大事項，政府沒有提請人大及其常委會審議打算，而是政府作出打算后，往往以黨委和政府聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)。實施過程中假如出了過失，人大就很難實施監(jiān)視，從而影響了人大監(jiān)視權(quán)的全面行使。

修補人大監(jiān)視的缺陷，加強人大監(jiān)視，健全人大監(jiān)視機制，才能從根本上遏制權(quán)力腐敗和權(quán)力專橫。但是，要充分發(fā)揮人大監(jiān)視的優(yōu)勢，要做的工作還許多。

一、真正確立人大監(jiān)視的地位

要真正確立人大在國家監(jiān)視體制中的地位，必需遵循兩個原則：首先，要根據(jù)法律附屬性原則進展重構(gòu)。要克制現(xiàn)行監(jiān)視機制的缺乏，一要強化監(jiān)視機構(gòu)的地位；二要加強對監(jiān)視人員行使監(jiān)視職權(quán)的法律保障。加強監(jiān)視制度建立的根本目標(biāo)是：監(jiān)視機關(guān)應(yīng)有很高的權(quán)威性，監(jiān)視機關(guān)地位必需獨立，對監(jiān)視人員實行有效保障。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行監(jiān)視體系，轉(zhuǎn)換制約主體。如，可將審計、監(jiān)察部門從政府序列中獨立出來，成為直接向人大負(fù)責(zé)的機構(gòu)，由人大選舉產(chǎn)生，對人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作。這樣可以拓寬人大對財政、人事狀況的了解渠道，形成對行政機關(guān)的監(jiān)視合力，以充分發(fā)揮國家審計部門和監(jiān)察部門的功能。其次，要根據(jù)黨政職能分開原則進展重構(gòu)。要通過立法進一步明確國家監(jiān)視職能，理順人大監(jiān)視與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，以保證國家監(jiān)視形式充分地、有效地發(fā)揮作用。把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與治理國家詳細(xì)事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來，有利于加強人大的監(jiān)視，發(fā)揮人大的監(jiān)視作用。黨通過人大的監(jiān)視渠道，來實現(xiàn)對國家行政、司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，進展政治體制改革，明確黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與治理國家詳細(xì)事務(wù)的關(guān)系，是確立人大監(jiān)視是國家最高層次監(jiān)視的前提條件。

二、健全人大監(jiān)視的機構(gòu)

從目前各級人大常委會組織機構(gòu)的狀況看，既未設(shè)特地的監(jiān)視機構(gòu)，也缺少監(jiān)視的特地手段和力氣，這已不能適應(yīng)權(quán)力機關(guān)擔(dān)當(dāng)?shù)娜遮叿敝氐谋O(jiān)視工作的要求，更不能適應(yīng)憲政建立進展和完善的要求。特殊是縣級人大常委會，專職委員少，辦事機構(gòu)又沒有監(jiān)視權(quán)，未能對“一府兩院”的工作實施強有力的監(jiān)視。因此，有必要在全國和地方各級人大常委會設(shè)立法律監(jiān)視機構(gòu)，明確其應(yīng)有的職能。考慮到在目前各級人大常委會專職委員少和編制較緊的狀況下，某一工作機構(gòu)很難擁有各方面的特地人才，可由人大常委會各工作部門配備特地力氣，共同組成監(jiān)視委員會。這樣，有利于拓寬監(jiān)視視野，加大監(jiān)視力度，提高監(jiān)視效果。這種監(jiān)視機構(gòu)應(yīng)有如下職能：一是依照憲法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、打算等標(biāo)準(zhǔn)性文件進展審查；二是派人參與行政、司法機關(guān)的會議，調(diào)閱行政、司法機關(guān)的會議記錄和文件；三是幫助權(quán)力機關(guān)受理控告國家機關(guān)及其工作人員違憲違法案件，對案件進展調(diào)查，提出處理意見；四是有權(quán)提出罷免案和質(zhì)詢案；五是有權(quán)在報刊、電視等新聞媒體上公開揭露違法失職人員。為保證監(jiān)視機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，在實施監(jiān)視過程中，能客觀、公正地作出結(jié)論，實事求是地處理問題，它的組成人員應(yīng)由人大選舉產(chǎn)生，要依法獨立行使各項監(jiān)視權(quán)力，如視察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、批判權(quán)、受理控告權(quán)、公開權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等。只有通過法律來保證特地監(jiān)視機構(gòu)及其工作人員的上述權(quán)力，才能表達監(jiān)視權(quán)的權(quán)威性和獨立性。

三、完善人大監(jiān)視的程序

從監(jiān)視的實踐看，目前監(jiān)視效果不佳是由多種因素打算的，但監(jiān)視形式?jīng)]有得到全面和科學(xué)的運用是一個主要緣由。如，權(quán)力監(jiān)視僅限于聽取工作匯報、提意見，而對法定的質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等集體行使監(jiān)視權(quán)的有效形式卻極少運用。這里有熟悉上的緣由，也與這些監(jiān)視手段法律規(guī)定過于原則，缺乏可操作性有關(guān)。如，法律規(guī)定地方各級權(quán)力機關(guān)有權(quán)撤銷同級人民政府不適當(dāng)?shù)拇蛩?、命令，卻沒有這些打算、命令向權(quán)力機關(guān)備案的配套規(guī)定。又如，監(jiān)視抽象行政行為應(yīng)當(dāng)遵循哪些程序，與行政單位內(nèi)部監(jiān)視如何連接等問題，也缺少程序性的可操作的法律規(guī)定。因此，完善監(jiān)視程序是保證監(jiān)視職能實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)視程序的完善，是指每項監(jiān)視手段一般應(yīng)包括三個過程，一是監(jiān)視如何提出，監(jiān)視權(quán)適用的范圍和條件；二是監(jiān)視的詳細(xì)組織，監(jiān)視者與被監(jiān)視者的權(quán)利義務(wù)；三是監(jiān)視的法律后果，監(jiān)視實行什么樣的法律強制手段等。

首先，各種監(jiān)視手段的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)科學(xué)化。要定性定量，明確人大監(jiān)視的合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)，以便在每個詳細(xì)監(jiān)視行動中評判監(jiān)視對象的行動，以打算是否實施監(jiān)視。如，關(guān)于撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議、打算和命令，就要明確不適當(dāng)?shù)臎Q議、打算和命令包括的范圍。又如，關(guān)于組織特定問題調(diào)查，就要明確哪些問題屬于特定問題。其次，也是最主要的，就是要盡快制定出臺人大監(jiān)視法。人大及其常委會應(yīng)當(dāng)怎樣在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)視權(quán)，查處違憲、違法案件應(yīng)當(dāng)實行什么樣的程序和方式，作出的決議、打算具有什么樣的效力，現(xiàn)行法律都缺乏詳細(xì)明確的規(guī)定。因此，盡快制定出臺人大監(jiān)視法，明確監(jiān)視者與被監(jiān)視者的權(quán)利義務(wù)，對人大監(jiān)視的原則、內(nèi)容、程序和方式作出詳細(xì)明確的規(guī)定勢在必行。

四、強化人大監(jiān)視的效力

人大監(jiān)視的效力應(yīng)當(dāng)表達在明確的法律后果上，只有被監(jiān)視者承受和聽從監(jiān)視，才能收到預(yù)期的監(jiān)視效果。因此，需要明確保證監(jiān)視收到預(yù)期效果的強制性規(guī)定，強化法律責(zé)任。對拒不提出工作報告的，拒不到會答復(fù)質(zhì)詢、詢問的，拒不向執(zhí)法檢查組或特定問題調(diào)查委員會供應(yīng)材料的，有意干擾代表、委員在監(jiān)視工作中執(zhí)行職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)明確作出追究其法律責(zé)任的規(guī)定。規(guī)定中應(yīng)包括：一是責(zé)成有關(guān)機關(guān)和人員訂正違法行為，寫出檢查報告；二是責(zé)成有關(guān)部門對有關(guān)人員賜予行政處分；三是根據(jù)權(quán)力機關(guān)任免權(quán)限，撤銷或提請人民代表大會罷免有關(guān)人員的職務(wù)；四是撤銷下一級人大及其常委會的不適當(dāng)決議，撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)拇蛩愫兔睿晃迨菍`憲違法情節(jié)嚴(yán)峻構(gòu)成犯罪的，催促司法機關(guān)追究刑事責(zé)任。當(dāng)前，根據(jù)廉政建立的有關(guān)規(guī)定，尤其有必要健全罷免機制，讓人民群眾通過自己的代表在人大及其常委會行使罷免權(quán)。還應(yīng)對罷免案的對象、范圍、提出、審查打算、答復(fù)和申辯等程序及后果作出明確的規(guī)定。

五、拓寬人大監(jiān)視的渠道

拓寬監(jiān)視渠道，是加強人大監(jiān)視，健全人大監(jiān)視機制，強化人大監(jiān)視效果的重要保證，也可以說是推動憲政建立的一個“助推器”。首先，要健全人大監(jiān)視信息的處理程序和制度。一是加強人大與“一府兩院”的信息溝通，建立健全工作匯報制度、政務(wù)信息通報制度、標(biāo)準(zhǔn)性文件的備案審查制度和建議承辦制度；二是拓寬人大及其常委會和社會的聯(lián)系渠道，完善代表建議辦理和信訪處理等制度，使人大監(jiān)視建立在廣泛的民意根底上；三是使人大常委會會議前的視察、調(diào)查、檢查等各項活動的程序詳細(xì)化，使人大常委會有關(guān)組成人員列席“一府兩院”會議，調(diào)閱文件，責(zé)成有關(guān)機關(guān)或部門匯報工作的程序標(biāo)準(zhǔn)化；四是做到“議事議程”和“議事結(jié)果”兩公開，承受代表和人民群眾的監(jiān)視。其次，要充分發(fā)揮人大代表在監(jiān)視中的作用。一是要通過代表這個主渠道了解狀況，獲得監(jiān)視材料；二是發(fā)揮代表的直接監(jiān)視作用，進一步開展代表評議政府及司法機關(guān)的工作和述職評議工作。再次，要建立國家權(quán)力機關(guān)聯(lián)系人民群眾實行監(jiān)視的制度。憲法規(guī)定，一切國家機關(guān)及其工作人員，必需承受人民的監(jiān)視。人民群眾的監(jiān)視要有詳細(xì)的程序制度來保證明現(xiàn)，有必要從制度上、程序上把人民群眾的監(jiān)視與人大監(jiān)視聯(lián)系起來，使人民群眾的監(jiān)視能夠通過國家權(quán)力機關(guān)得到反映和實現(xiàn)。根據(jù)這樣的要求，現(xiàn)有的信訪制度是不能適應(yīng)的。信訪機構(gòu)一般都不直接處理案件，同時也沒有法律對信訪的程序作出明確規(guī)定，所以，有必要在人大常委會，特殊是縣級人大常委會設(shè)立特地接收、受理人民群眾控告、申訴案件的職能部門，即工作委員會，明確其受理的內(nèi)容和范圍，規(guī)定辦理的程序和方