國有企業(yè)股權(quán)管理以及股權(quán)研究管理改制

國有企業(yè)股權(quán)管理以及股權(quán)研究管理改制國有企業(yè)改制

和股權(quán)多元化副所長、研究員一、國有企業(yè)改制情況、原則和方式二、國有大中型企業(yè)的主輔分離、輔業(yè)改制三、地方國有企業(yè)改制需要注意和解決的問題四、需要繼續(xù)研究解決的幾個(gè)問題五、繼續(xù)完善企業(yè)改制政策6/29/20232一、國有企業(yè)改制情況、原則和方式

1、國有企業(yè)改制進(jìn)展情況

a、完全由中央投資、中央管理的企業(yè)（186家）；b、地方國有企業(yè)（包括中央投資下放、中央地方共同出資）；c、跨行業(yè)跨地區(qū)形式各異的企業(yè)集團(tuán)。企業(yè)集團(tuán)的種類很多，有母子公司型，交叉持股型，契約型等。中央企業(yè)改制情況（國資委統(tǒng)計(jì)）超過8萬億資產(chǎn)中有8.1%的資產(chǎn)屬于輔業(yè)資產(chǎn)；1000萬職工中有1/3屬于輔業(yè)職工。因此有6000萬億資產(chǎn)和300萬職工需要?jiǎng)冸x；到2004年6月底，有54家中央企業(yè)上報(bào)了主輔分離改制分流的方案；其中31家的方案已獲得國資委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部的聯(lián)合審核批復(fù)。這31家涉及改制單位1401個(gè)，涉及三類資產(chǎn)396.4億元、職工21.4萬人。大約50余家任務(wù)較重，其中中石油、中石化、東風(fēng)汽車占央企輔業(yè)總量的55%。目前進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，任務(wù)艱巨難度大。地方企業(yè)改制：沿海地區(qū)完成了90%,但內(nèi)地（西北、東北）不均衡。6/29/20233所有權(quán)變更：將國有企業(yè)或者其部分股權(quán)出售給非國有投資者，2002年以來，有76%的國有股權(quán)通過各種方式出售給了經(jīng)理人員和職工、國內(nèi)私營企業(yè)、外國公司，以及通過IPO上市。沿海地區(qū)，例如浙江、廣東，將近100%的市、縣級國有企業(yè)出售了股權(quán)。職工身份變更：從永久性身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉怯谰眯陨矸荨Ｍㄟ^主輔分離、輔業(yè)改制，對富裕人員和下崗職工補(bǔ)償基本的生活費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)，對職工福利和社會(huì)保障做出安置。為再就業(yè)提供培訓(xùn)。到2000年底,已經(jīng)有1,200,000,00人和65%的下崗職工再就業(yè)。國有企業(yè)改制的基本概念6/29/202342005年國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所

與世界銀行的抽樣調(diào)查情況調(diào)查樣本中44%的國有企業(yè)完成了改制，還有56%正在進(jìn)行。調(diào)查樣本中改制的國有企業(yè)中，有69%是國有股為第一大股東，有31%是非國有股為第一大股東。調(diào)查樣本中大多數(shù)改制的國有企業(yè)的第二大股東為非國有股東。調(diào)查樣本中70%的改制為非國有控股的企業(yè)，主要通過轉(zhuǎn)變身份和給與補(bǔ)償金的方式轉(zhuǎn)變而來。調(diào)查樣本中平均的轉(zhuǎn)變身份補(bǔ)償金和福利與社會(huì)保險(xiǎn)安置費(fèi)為每人33,400元。調(diào)查樣本中51%的改制企業(yè)，經(jīng)政府批準(zhǔn)沒有改變營業(yè)方式和注冊地點(diǎn)。6/29/20235抽樣調(diào)查結(jié)果的幾點(diǎn)評價(jià)首先，我們看到中央企業(yè)的改制明顯慢于地方企業(yè)。中央企業(yè)改制進(jìn)展緩慢一些，在實(shí)際中有多種多樣的原因，比如壟斷性、寡占性企業(yè)較多，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益相對較好、或者中央部門可以動(dòng)員的救助資源較多，因而缺乏改制的壓力；中央企業(yè)規(guī)模比較大、人員比較多、辦社會(huì)職能比較全，因而改制的技術(shù)難度比較大；中央企業(yè)對社會(huì)穩(wěn)定問題有更多的考慮，等等。中央企業(yè)是否需要象地方企業(yè)那樣進(jìn)行改制？如果需要的話，應(yīng)該如何規(guī)劃和如何推進(jìn)？其次，雙重置換模式得到了普遍認(rèn)同。大部分實(shí)現(xiàn)了非國有化的改制企業(yè)都一并推進(jìn)了職工勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)整，通過支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的方法解除了職工與原國有企業(yè)的事實(shí)上永久就業(yè)關(guān)系。在此過程中，一些員工被辭退。同時(shí)，大部分改制企業(yè)實(shí)現(xiàn)了職工的社保并軌和福利制度調(diào)整。也就是說，國有企業(yè)改制不但是產(chǎn)權(quán)制度的改革，更是職工身份制度和相應(yīng)的保障制度、福利制度的改革，這比單純的產(chǎn)權(quán)改革本身更痛苦，可能受到的抵制更大。第三，大部分改制企業(yè)都形成了股權(quán)多元化的格局，相當(dāng)多的改制企業(yè)形成了混合所有制。這樣一種局面，一方面可以使國有企業(yè)改革漸進(jìn)地推進(jìn)，另一方面至少對公司治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。各類不同股東如何在改制后的企業(yè)中實(shí)現(xiàn)共存、共治，并不是一件容易的事情。第四，職工持股的情況比較普遍。至少從表面上來看，不但職工為第一股東的情況要遠(yuǎn)多于經(jīng)營層為第一大股東的情況，而且當(dāng)國有單位仍然維持為第一大股東時(shí)，職工為第二大股東的也占有很高的比例。職工持股的滲透，必須要引起高度重視，因?yàn)槁毠こ止杀冉?jīng)營層持股更不容易規(guī)范、更不容易控制、更不容易處理。極易引起公司治理方面的問題。事實(shí)上，許多持股職工的合法權(quán)益難以得到保障，例如很容易為經(jīng)營層所操縱。6/29/202362、國有企業(yè)改制的原則

黨的十六大：除極少數(shù)必須由國家獨(dú)資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。實(shí)行投資主體多元化，重要的企業(yè)由國家控股。國有大中型企業(yè)繼續(xù)實(shí)行規(guī)范的公司制改革，完善法人治理結(jié)構(gòu)。黨的十六屆三中全會(huì)：大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。需要由國有資本控股的企業(yè)，應(yīng)區(qū)別不同情況實(shí)行絕對控股或相對控股。完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)國有資本更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。其他行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰。發(fā)展具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)。繼續(xù)放開搞活國有中小企業(yè)。以明晰產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)深化集體企業(yè)改革，發(fā)展多種形式的集體經(jīng)濟(jì)。6/29/202373、國企改制的重要政策文件（1）原國家經(jīng)貿(mào)委等8部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》國經(jīng)貿(mào)企改[2002]859號文件，鼓勵(lì)有條件的國有大中型企業(yè)在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、重組改制和主輔分離中，利用非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)（簡稱“三類資產(chǎn)”），改制創(chuàng)辦面向市場、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多渠道分流安置企業(yè)富余人員和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工，減輕社會(huì)就業(yè)壓力（簡稱改制分流）。2003年12月16日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，針對前一階段國有企業(yè)改制工作中出現(xiàn)的一些不夠規(guī)范的現(xiàn)象、造成國有資產(chǎn)流失的問題，對批準(zhǔn)制度、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估、交易管理、定價(jià)管理、轉(zhuǎn)讓價(jià)款管理、依法保護(hù)債權(quán)人利益、維護(hù)職工合法權(quán)益和管理層收購等十個(gè)方面健全制度、規(guī)范運(yùn)作。既要積極探索，又要規(guī)范有序，以保證國有企業(yè)改制工作健康、有序、規(guī)范地進(jìn)行。2004年1月初，國資委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，頒布實(shí)施了《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和國家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，提出了規(guī)范企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為、加強(qiáng)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理、促進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)的合理流動(dòng)、國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失的具體操作辦法，明確了企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序、批準(zhǔn)程序和相關(guān)的法律責(zé)任。這標(biāo)志著企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓開始步入規(guī)范化和法制化的軌道。6/29/20238國企改制的重要政策文件（2）2004年8月25日，國資委國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2004]268號《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的通知》。就關(guān)于實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制工作中資產(chǎn)處置與《辦法》有關(guān)規(guī)定的銜接問題、關(guān)于重要子企業(yè)的重大國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)的確定問題、關(guān)于轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)涉及上市公司國有股性質(zhì)變化的有關(guān)操作問題、關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案的制定及落實(shí)問題、關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息公開披露問題、關(guān)于對意向受讓方的登記管理問題做出了具體規(guī)定。2005年4月11日，國資委國資發(fā)產(chǎn)權(quán)[2005]78號《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》。對向管理層轉(zhuǎn)讓國有股權(quán)應(yīng)當(dāng)符合以下5項(xiàng)要求：（一）國有產(chǎn)權(quán)持有單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家規(guī)定委托中介機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，其中標(biāo)的企業(yè)或者標(biāo)的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位的法定代表人參與受讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。（二）國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方案的制訂以及與此相關(guān)的清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估、底價(jià)確定、中介機(jī)構(gòu)委托等重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由有管理職權(quán)的國有產(chǎn)權(quán)持有單位依照國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一組織進(jìn)行，管理層不得參與。（三）管理層應(yīng)當(dāng)與其他擬受讓方平等競買。企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)入經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)選定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行，并在公開國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息時(shí)對以下事項(xiàng)詳盡披露：目前管理層持有標(biāo)的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)情況、擬參與受讓國有產(chǎn)權(quán)的管理層名單、擬受讓比例、受讓國有產(chǎn)權(quán)的目的及相關(guān)后續(xù)計(jì)劃、是否改變標(biāo)的企業(yè)的主營業(yè)務(wù)、是否對標(biāo)的企業(yè)進(jìn)行重大重組等。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告中的受讓條件不得含有為管理層設(shè)定的排他性條款，以及其他有利于管理層的安排。（四）企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位不得將職工安置費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用從凈資產(chǎn)中抵扣（國家另有規(guī)定除外）；不得以各種名義壓低國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格。（五）管理層受讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其受讓資金來源的相關(guān)證明，不得向包括標(biāo)的企業(yè)在內(nèi)的國有及國有控股企業(yè)融資，不得以這些企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)或資產(chǎn)為管理層融資提供保證、抵押、質(zhì)押、貼現(xiàn)等。6/29/20239國企改制的重要政策文件（3）2005年12月19日，國辦發(fā)[2005]60號，國資委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實(shí)施意見》。就嚴(yán)格制訂和審批企業(yè)改制方案、認(rèn)真做好清產(chǎn)核資工作、加強(qiáng)對改制企業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評估、切實(shí)維護(hù)職工的合法權(quán)益、嚴(yán)格控制企業(yè)管理層通過增資擴(kuò)股持股、加強(qiáng)對改制工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理提出了具體要求。規(guī)范了國企改制必須讓職工有知情權(quán)、參與權(quán)。2006年7月20日，國資委副主任邵寧在國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制工作會(huì)議上表示，主輔分離輔業(yè)改制為解決長期困擾部分國有企業(yè)的上市公司與存續(xù)企業(yè)并存的問題提供了現(xiàn)實(shí)途徑。國企輔業(yè)改制中要積極引導(dǎo)輔業(yè)資產(chǎn)進(jìn)場交易、引入戰(zhàn)略投資者，變“關(guān)門改制”為“開門改制”。進(jìn)場交易可以引入外來戰(zhàn)略投資者和增量投資參與輔業(yè)改制，引入增量資金和資源，增大改制企業(yè)發(fā)展的后勁。同時(shí)，進(jìn)場交易能夠做到陽光操作，規(guī)范處置資產(chǎn)，妥善安置職工。對一些規(guī)模偏小、業(yè)務(wù)重合的企業(yè)進(jìn)行合并。對產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)較大的企業(yè)可以進(jìn)行新的重組，通過重組消除改制企業(yè)進(jìn)入市場的先天不足。也可以探索將部分非主業(yè)的專業(yè)性資產(chǎn)向其他國有企業(yè)同業(yè)劃轉(zhuǎn)，進(jìn)行專業(yè)化重組。6/29/2023104、國有企業(yè)改制需要具備的政策條件（1）需要明確中央和地方國家所有權(quán)的布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策。積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，加快調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。（2）大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。需要由國有資本控股的企業(yè)，應(yīng)區(qū)別不同情況實(shí)行絕對控股或相對控股。完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)的機(jī)制。（3）需要健全國資監(jiān)管體制和國有股東代表職能到位。各級企業(yè)都應(yīng)有明確的出資人。國資委是一級企業(yè)（集團(tuán)公司、總公司）的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。出資人應(yīng)成為推動(dòng)企業(yè)改制的主體?！罢l出資、誰所有、誰轉(zhuǎn)讓”。（4）股權(quán)多元化和國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作過程必須依法合規(guī)。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》對國有企業(yè)改制的全過程進(jìn)行了規(guī)范，對批準(zhǔn)制度、清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評估、定價(jià)管理、轉(zhuǎn)讓價(jià)款管理、管理層收購等10個(gè)主要環(huán)節(jié)和方面，提出了明確的政策要求，并要求各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行。6/29/2023115、國有企業(yè)改制的方式a、極少數(shù)國家獨(dú)資企業(yè)（適用于全民所有制工業(yè)企業(yè)法）改制成為國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司（適用于公司法，國資管理體系第二層）；在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，區(qū)別不同情況實(shí)行絕對控股或相對控股（國資管理體系第二層或第三層），建立法人治理結(jié)構(gòu)；b、其余多數(shù)國有企業(yè)（國資管理體系的第三層）積極推行股份制，實(shí)行投資主體多元化，完善法人治理結(jié)構(gòu)。采取的方式有：企業(yè)上市，向民營企業(yè)出售股權(quán)，向外商出售股權(quán)，向企業(yè)內(nèi)部骨干和職工出售股權(quán)等?？梢杂泻竺嫒N方式的組合。6/29/2023126、當(dāng)前的政策要點(diǎn)－明確提出了：需要支付改制成本－“改制企業(yè)可用國有凈資產(chǎn)支付解除職工勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等,由此造成的賬面國有資產(chǎn)減少，按規(guī)定程序報(bào)批后沖減國有資本。這項(xiàng)政策為大多數(shù)企業(yè)解決了改革勞動(dòng)用工制度的成本支付渠道問題”。誰來支付改制成本－“改制企業(yè)的國有凈資產(chǎn)按規(guī)定進(jìn)行各項(xiàng)支付的不足部分，應(yīng)由原主體企業(yè)予以補(bǔ)足；剩余部分可向改制企業(yè)的員工或外部投資者出售，也可采取租賃、入股或轉(zhuǎn)為債權(quán)等方式留在改制企業(yè)”。改制成本支付的財(cái)務(wù)處理－“改制企業(yè)可用國有凈資產(chǎn)支付解除職工勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等,由此造成的賬面國有資產(chǎn)減少，按規(guī)定程序報(bào)批后沖減國有資本。這項(xiàng)政策為大多數(shù)企業(yè)解決了改革勞動(dòng)用工制度的成本支付渠道問題”。符合條件改制企業(yè)的優(yōu)惠政策－改制為非國有控股的企業(yè)，“經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)審核，可享受《通知》規(guī)定的三年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的政策”。6/29/202313二、國有大中型企業(yè)的主輔分離、輔業(yè)改制1、國有大中型企業(yè)的主輔分離、輔業(yè)改制、分流安置富余人員的有關(guān)文件

關(guān)于主輔分離、輔業(yè)改制、分流安置富余人員的文件：

a、中發(fā)[2002]12號，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，中央、國務(wù)院發(fā)文b、國經(jīng)貿(mào)企[2002]859號，《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實(shí)施辦法》，經(jīng)、財(cái)、勞、土、銀、稅、工商、工會(huì)8部委，2002－11－18c、國資分配[2003]21號，《關(guān)于進(jìn)一步明確國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制有關(guān)問題的通知》，資、財(cái)、勞、稅4部委，2003－7－4d、國經(jīng)貿(mào)廳企改[2003]27號，《關(guān)于中央企業(yè)報(bào)送主輔分離改制分流總體方案基本內(nèi)容和有關(guān)要求的通知》，經(jīng)、財(cái)、勞3部委，2003－03－116/29/202314關(guān)于國有資產(chǎn)處置文件:a、財(cái)企〔2001〕325號，《企業(yè)國有資本與財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，財(cái)政部，2001－4－28b、財(cái)政部令第15號，《國有資產(chǎn)評估違法行為處罰辦法》，2001－12－31c、財(cái)政部，《關(guān)于國有股持股單位產(chǎn)權(quán)變動(dòng)涉及上市公司國有股性質(zhì)變化有關(guān)問題的通知》，2002-10-11d、財(cái)企[2002]313號文，《企業(yè)公司制改建有關(guān)國有資本管理與財(cái)務(wù)處理的暫行規(guī)定》，2002－8－276/29/202315關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償文件:a、勞部發(fā)[1994]481號，《關(guān)于印發(fā)〈違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法〉的通知》，1994b、勞社部發(fā)[2003]21號，《關(guān)于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》，勞、財(cái)、資3部委，2003－7－31c、勞社部發(fā)[2002]20號，《關(guān)于貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知若干問題的意見》，勞、計(jì)、經(jīng)、監(jiān)、財(cái)、建、銀、稅、工商、編辦、工會(huì)11部委，2002d、國經(jīng)貿(mào)企改[2002]610號，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)分離辦社會(huì)職能有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，經(jīng)、財(cái)2部委，2002－8－196/29/2023162、國經(jīng)貿(mào)企[2002]859號文件的適用范圍（1）關(guān)于國有控股企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)。859號文件規(guī)定國有大中型企業(yè)（以下簡稱企業(yè)）主輔分離、輔業(yè)改制的范圍是國有及國有控股的大中型企業(yè)，其中國有控股是指國有絕對控股。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于統(tǒng)計(jì)上劃分經(jīng)濟(jì)成分的規(guī)定〉的通知》（國統(tǒng)字〔1998〕204號），國有絕對控股是指在企業(yè)的全部資本中，國家資本(股本)所占比例大于50%的企業(yè)。（2）859號文件提出的改制后為國有法人控股的企業(yè)指國有法人絕對控股。國有法人控股企業(yè)應(yīng)盡量減少控股比重，一般不得超過75%。改制為國有法人控股的企業(yè)再改制為非國有法人控股時(shí)，符合859號文件適用范圍的，按照該文件的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（3）關(guān)于國有大中型企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照原國家經(jīng)貿(mào)委、原國家計(jì)委、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定的通知》（國經(jīng)貿(mào)中小企〔2003〕143號，以下簡稱143號文件）規(guī)定的企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。143號文件中的中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上限即為大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的下限。（4）關(guān)于企業(yè)輔業(yè)資產(chǎn)的界定范圍。企業(yè)要按照859號文件要求，以精干壯大主業(yè)、放開搞活輔業(yè)、提高企業(yè)核心競爭力為目標(biāo)，合理確定企業(yè)輔業(yè)資產(chǎn)。實(shí)施改制分流的輔業(yè)資產(chǎn)主要是與主體企業(yè)主營業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)不密切，有一定生存發(fā)展?jié)摿Φ臉I(yè)務(wù)單位及相應(yīng)資產(chǎn)，主要包括為主業(yè)服務(wù)的零部件加工、修理修配、運(yùn)輸、設(shè)計(jì)、咨詢、科研院所等單位。（5）關(guān)于中央企業(yè)實(shí)施主輔分離改制分流的范圍。由于部分中央企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)較寬，主業(yè)和輔業(yè)的界線不易界定，輔業(yè)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模較大、人員較多，在實(shí)施主輔分離時(shí)，這部分中央企業(yè)輔業(yè)改制的范圍原則上應(yīng)確定為輔業(yè)中的中小企業(yè)。中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)按照本通知第二條規(guī)定執(zhí)行。6/29/2023173、總體思路和原則鼓勵(lì)有條件的國有大中型企業(yè)在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、重組改制和主輔分離中，利用非主業(yè)資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的有效資產(chǎn)（簡稱“三類資產(chǎn)”），改制創(chuàng)辦面向市場、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的法人經(jīng)濟(jì)實(shí)體，多渠道分流安置企業(yè)富余人員和關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工，減輕社會(huì)就業(yè)壓力（簡稱改制分流）。

（1）正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，充分考慮企業(yè)、職工和社會(huì)的承受能力，整體規(guī)劃，分步實(shí)施，確保穩(wěn)定；（2）實(shí)施改制分流要與企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、改制重組和做強(qiáng)主業(yè)相結(jié)合，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，有利于加快企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；（3）實(shí)施改制分流要依法進(jìn)行，規(guī)范操作，堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，維護(hù)國家、企業(yè)及職工的合法權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失和逃廢銀行債務(wù)。6/29/202318

國有大中型企業(yè)主輔分離，輔業(yè)改制，分流安置本企業(yè)富余人員興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，凡符合以下條件的，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)審核，可享受《通知》規(guī)定的三年內(nèi)免征企業(yè)所得稅的政策。（1）利用原企業(yè)的“三類資產(chǎn)”；（2）獨(dú)立核算、產(chǎn)權(quán)清晰并逐步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化；（3）吸納原企業(yè)富余人員達(dá)到30%（含）以上；（4）與安置的職工變更或簽訂新的勞動(dòng)合同。4、改制分流形式和享受扶持政策的條件

具備一定市場生存能力的改制企業(yè)，可直接改制為非國有法人控股的法人實(shí)體；暫時(shí)不具備上述條件的改制企業(yè)，可保持國有法人的控股地位，但必須產(chǎn)權(quán)明晰、獨(dú)立核算、面向市場、自負(fù)盈虧。改制企業(yè)要建立以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的法人治理結(jié)構(gòu)。原主體企業(yè)在改制企業(yè)設(shè)立過程中，有責(zé)任幫助推薦考核經(jīng)營者人選并監(jiān)督其產(chǎn)生程序的合法性。防止惡意侵犯投資人和職工合法權(quán)益的行為。6/29/2023195、資產(chǎn)處置和債權(quán)債務(wù)關(guān)系

（1）改制分流過程中涉及資產(chǎn)定價(jià)、損失核銷、產(chǎn)權(quán)變更等有關(guān)國有資本管理與財(cái)務(wù)處理的事項(xiàng)，按照財(cái)政部《企業(yè)公司制改建有關(guān)國有資本管理與財(cái)務(wù)處理的暫行規(guī)定》（財(cái)企[2002]313號）辦理。（2）改制企業(yè)可用國有凈資產(chǎn)支付解除職工勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等,由此造成的賬面國有資產(chǎn)減少，按規(guī)定程序報(bào)批后沖減國有資本。這項(xiàng)政策為大多數(shù)企業(yè)解決了改革勞動(dòng)用工制度的成本支付渠道問題。（3）改制企業(yè)的國有凈資產(chǎn)按規(guī)定進(jìn)行各項(xiàng)支付的不足部分，應(yīng)由原主體企業(yè)予以補(bǔ)足；剩余部分可向改制企業(yè)的員工或外部投資者出售，也可采取租賃、入股或轉(zhuǎn)為債權(quán)等方式留在改制企業(yè)。已完成改制分流的單位，原主體企業(yè)要按規(guī)定及時(shí)辦理相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。6/29/202320

（4）按照國家和當(dāng)?shù)赝恋毓芾淼挠嘘P(guān)法律法規(guī)，改制企業(yè)占用的原主體企業(yè)的行政劃撥土地，只要不改變土地用途，經(jīng)所在地縣級（含）以上人民政府批準(zhǔn)，可繼續(xù)以劃撥方式使用；需要轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，依法辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)；需要改變用途的，應(yīng)按照《劃撥土地目錄》（國土資源部令第9號）核定，改變后的用途符合《劃撥土地目錄》的可繼續(xù)以劃撥方式使用,不符合《劃撥土地目錄》的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)，允許將土地出讓收益用于支付改制成本，具體辦法由各地人民政府制定。（5）原主體企業(yè)要做好改制企業(yè)的債權(quán)債務(wù)清理工作，進(jìn)行必要的債務(wù)審計(jì)，落實(shí)債權(quán)債務(wù)人。防止利用改制之機(jī)逃廢銀行或其他債權(quán)人的債務(wù)。改制企業(yè)原為獨(dú)立法人的，要繼續(xù)承擔(dān)和落實(shí)原有的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；從原主體企業(yè)分立重組的改制企業(yè)，按商定的比例承擔(dān)債務(wù)，并及時(shí)辦理有關(guān)手續(xù)。（6）改制企業(yè)對所欠原主體企業(yè)的債務(wù)，要制定出切實(shí)可行的還款計(jì)劃，按期償還；原主體企業(yè)要按規(guī)定妥善處理拖欠職工的集資款、工資、醫(yī)藥費(fèi)和欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等債務(wù)問題。6/29/202321

6、勞動(dòng)關(guān)系的處理

（1）依法規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系。對從原主體企業(yè)分流進(jìn)入改制企業(yè)的富余人員，應(yīng)由原主體企業(yè)與其變更或解除勞動(dòng)合同，并由改制企業(yè)與其變更或重新簽訂三年以上期限的勞動(dòng)合同。變更或簽訂新的勞動(dòng)合同應(yīng)在改制企業(yè)工商登記后30天內(nèi)完成。（2）對分流進(jìn)入改制為非國有法人控股企業(yè)的富余人員，原主體企業(yè)要依法與其解除勞動(dòng)合同，并支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。職工個(gè)人所得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，可在自愿的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)為改制企業(yè)的等價(jià)股權(quán)或債權(quán)。（3）解除勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（支付改制成本和有償解除勞動(dòng)合同）。按照勞動(dòng)保障部《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》（勞部發(fā)〔1994〕481號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。根據(jù)勞動(dòng)者在本單位工作年限，每滿一年發(fā)給相當(dāng)于一個(gè)月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。工作時(shí)間不滿一年的按一年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的工資計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是指企業(yè)正常生產(chǎn)情況下勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同前12個(gè)月的月平均工資。其中，職工月平均工資低于企業(yè)月平均工資的，按企業(yè)月平均工資計(jì)發(fā)；職工月平均工資高于企業(yè)月平均工資3倍或3倍以上的，可按不高于企業(yè)月平均工資3倍的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)。企業(yè)經(jīng)營者也應(yīng)按照上述辦法執(zhí)行。（4）對分流進(jìn)入改制為國有法人控股企業(yè)的富余人員，原主體企業(yè)和改制企業(yè)可按國家規(guī)定與其變更勞動(dòng)合同，用工主體由原主體企業(yè)變更為改制企業(yè)，企業(yè)改制前后職工的工作年限合并計(jì)算。（5）改制企業(yè)要及時(shí)為職工接續(xù)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。6/29/202322嚴(yán)格掌握政策界限：（1）要按照國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，搞好國有資產(chǎn)的評估和作價(jià)，防止國有資產(chǎn)流失；（2）合理確定有償解除勞動(dòng)關(guān)系的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對政策已有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，對于政策規(guī)定不夠明確的，要充分照顧到左鄰右舍，避免相互攀比和差距過大等現(xiàn)象；（3）用資產(chǎn)支付職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，要在充分尊重職工意愿的基礎(chǔ)上決定其使用方式，不得強(qiáng)迫職工入股；（4）理順勞動(dòng)關(guān)系要根據(jù)職工的承受能力進(jìn)行。

6/29/2023237、企業(yè)改制分流總體方案聯(lián)合批復(fù)程序（1）中央企業(yè)所屬企業(yè)改制分流總體方案分別報(bào)國資委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部，總體方案的批復(fù)采取國資委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部分別審核、聯(lián)合批復(fù)的形式，由國資委代章出具聯(lián)合批復(fù)意見。各部門在接到企業(yè)的改制分流方案后20個(gè)工作日內(nèi)出具批復(fù)意見。（2）中央企業(yè)依據(jù)批復(fù)的意見，對所屬企業(yè)改制分流中利用“三類資產(chǎn)”和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體多元化的情況，逐個(gè)進(jìn)行審核認(rèn)定，并出具相關(guān)認(rèn)定證明，分別報(bào)財(cái)政部和國家經(jīng)貿(mào)委備案；其中規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、吸納富余人員的比例以及接續(xù)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的情況，由改制企業(yè)所在地省級勞動(dòng)保障部門審核認(rèn)定，并出具相關(guān)認(rèn)定證明，報(bào)勞動(dòng)保障部備案。（3）改制企業(yè)可憑上述聯(lián)合批復(fù)意見和有關(guān)認(rèn)定證明以及稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定的其他有關(guān)材料，向當(dāng)?shù)刂鞴芏悇?wù)機(jī)關(guān)提出免稅申請。具體辦法按照稅務(wù)總局、勞動(dòng)保障部《關(guān)于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策具體實(shí)施意見的通知》執(zhí)行。（4）地方企業(yè)改制分流方案的申報(bào)程序，由省級人民政府參照本辦法和稅務(wù)總局、勞動(dòng)保障部《關(guān)于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策具體實(shí)施意見的通知》要求，另行規(guī)定。（5）企業(yè)的改制分流方案須經(jīng)過改制企業(yè)職工代表大會(huì)討論，充分聽取職工意見。其中涉及職工分流安置和用于安置職工的資產(chǎn)處置等有關(guān)事項(xiàng)，要經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過；未經(jīng)審議通過，不得實(shí)施企業(yè)改制分流工作。6/29/2023248、做好改制分流的政策要點(diǎn)（1）政策上明確鼓勵(lì)有條件的國有企業(yè)通過主輔分離輔業(yè)改制、利用“三類資產(chǎn)”創(chuàng)辦各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，分流安置企業(yè)富余人員，實(shí)現(xiàn)減員增效與促進(jìn)再就業(yè)的有機(jī)結(jié)合。在主輔分離中要實(shí)行輔業(yè)改制，即將分離出去的輔業(yè)改制為產(chǎn)權(quán)多元化的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使其真正成為自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的市場主體。（2）輔業(yè)改制是對主輔分離改革的進(jìn)一步深化，實(shí)行輔業(yè)改制后，國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度將進(jìn)一步完善：一方面，主體企業(yè)通過重組改制、合資合作、股票上市等方式進(jìn)行公司制改革，成為國有控股的規(guī)范的公司制企業(yè)，另一方面輔業(yè)逐步改制為非國有控股的完全市場化的企業(yè)。（3）對改制后的輔業(yè)，要按照出資額的大小派出國有法人產(chǎn)權(quán)的股東代表，通過法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入企業(yè)管理，不論是國有法人控股企業(yè)還是非控股企業(yè)，都要嚴(yán)格按《公司法》等有關(guān)法規(guī)依法行使出資人職能，不再具有行政隸屬關(guān)系。對于已經(jīng)脫離原主體企業(yè)的改制企業(yè)，要按有關(guān)規(guī)定實(shí)行屬地化管理。（4）對國有資產(chǎn)的處置必須依法進(jìn)行，堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，并按規(guī)定的管理權(quán)限和程序報(bào)批，不允許隨意打折出售或低價(jià)處置，更不能搞無償量化，要采取切實(shí)有效的措施防止國有資產(chǎn)流失。同時(shí)在富余人員解除勞動(dòng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、勞動(dòng)合同的變更、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)以及就業(yè)崗位的穩(wěn)定等方面，要依法維護(hù)其合法權(quán)益，使他們中的絕大多數(shù)人成為改革的受益者。（5）實(shí)施主輔分離、輔業(yè)改制，是深化國有企業(yè)改革、分流和安置富余人員的一項(xiàng)重大舉措，但并不是國有企業(yè)減員增效的唯一的方式。解決國有企業(yè)多年形成的人員負(fù)擔(dān)，需要采取多種途徑和方式，一個(gè)基本的前提就是要確保企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定。6/29/202325

9、企業(yè)改制工作流程（1）改制方案設(shè)計(jì)（2）清產(chǎn)核資（3）員工安排（4）債務(wù)安排（5）資產(chǎn)處置（6）股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理6/29/202326三、地方國有企業(yè)改制需要注意和解決的問題1、需要明確地方國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)提出國家必須控制的重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域明確為：“涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”，同時(shí)要求：“從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，要同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整完善結(jié)合起來，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為”。實(shí)現(xiàn)這一方針，需要制定相應(yīng)具體的國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，以解決國有經(jīng)濟(jì)布局分散，涉足的行業(yè)過多、領(lǐng)域過寬，國有資本涉及的企業(yè)數(shù)量過多、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，大多數(shù)國有企業(yè)的生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)落后、效率低下，不適應(yīng)改革發(fā)展的矛盾。因此，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)仍十分繁重。國家必須控制的重要產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)主要在中央一級控制的大型和特大型國有企業(yè)，地方應(yīng)按照中央的政策，因地制宜地制定相應(yīng)的地方國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的政策，例如對涉及國家安全和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的領(lǐng)域、法律法規(guī)禁止非公有資本進(jìn)入的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)等領(lǐng)域加強(qiáng)控制力；而對其它競爭領(lǐng)域應(yīng)該逐步放開，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化。當(dāng)前值的注意的問題是，有的地方政府在地方國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整政策不明確的情況下，下指標(biāo)、限時(shí)間、趕進(jìn)度，集中成批向非國有投資者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)，并且不顧產(chǎn)權(quán)市場供求狀況及其對價(jià)格形成的影響作用、不計(jì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格和收益，低價(jià)處置和賤賣國有資產(chǎn)。6/29/2023272、需要健全地方國資監(jiān)管體制和國有股東代表職能到位

十六大確定了新的國有資產(chǎn)管理體制，其基本特征就是出資人到位。以國務(wù)院國資委成立和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》頒布實(shí)施為標(biāo)志，新的國有資產(chǎn)管理體制已初步形成，各級企業(yè)都應(yīng)有明確的出資人。國資委是一級企業(yè)（集團(tuán)公司、總公司）的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。出資人到位為加快推進(jìn)企業(yè)改制進(jìn)程創(chuàng)造了條件。

出資人應(yīng)成為推動(dòng)企業(yè)改制的主體。在出資人缺位的情況下，企業(yè)改制方案，包括股權(quán)出讓價(jià)格和方式等，往往由企業(yè)管理層設(shè)計(jì)和提出，這不符合“誰出資、誰所有、誰轉(zhuǎn)讓”的基本原則。盡管在“授權(quán)經(jīng)營”的情況下，企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)也往往是“出資人代表”，但身份的雙重性也限制其作用發(fā)揮，尤其是向內(nèi)部轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)，買賣雙方幾乎集于一身。而且，由內(nèi)部人主導(dǎo)的改制還可能會(huì)損害普通員工和債權(quán)人的利益，甚至內(nèi)外勾結(jié)，掏空企業(yè)。因此，需要由到位的出資人成為推動(dòng)企業(yè)改制的主體，而且要落實(shí)出資人作為企業(yè)改制推動(dòng)主體的責(zé)任。股東代表在企業(yè)改制和實(shí)現(xiàn)股東權(quán)益目標(biāo)的過程中可能有若干情況，如“甩包袱”型改制可能表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)、徹底的退出，“靚女先嫁”型改制可能變現(xiàn)為股權(quán)出讓價(jià)格及現(xiàn)金回收最大化，因此，改制成果不能僅看帳面權(quán)益變化，而應(yīng)綜合考慮各種因素。要從企業(yè)實(shí)際出發(fā)，著眼于企業(yè)的發(fā)展。要建立競爭機(jī)制，充分考慮投資者搞好企業(yè)的能力，選擇合格的投資者參與國有企業(yè)改制，引入資金、技術(shù)、管理、市場、人才等資源增量，推動(dòng)企業(yè)制度創(chuàng)新、機(jī)制轉(zhuǎn)換、盤活資產(chǎn)、扭虧脫困和增加就業(yè)，促進(jìn)企業(yè)加快發(fā)展。6/29/2023283、需要選擇適當(dāng)?shù)膰衅髽I(yè)改制方式和方案

在國有企業(yè)改制中，行使出資人權(quán)益的國有股東代表應(yīng)該從企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，認(rèn)真研究（或聘請中介機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)顧問）和制定改制后企業(yè)的投資組合方案，依據(jù)實(shí)際的企業(yè)價(jià)值、債務(wù)保全、企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)屬性、以及對有償支付解除勞動(dòng)合同經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金與欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等費(fèi)用的支付能力，因地制宜地安排對內(nèi)部人（骨干、職工）和對外部人（外部投資者）的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，并保證國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓后的收益。因此，改制方案的設(shè)計(jì)和論證對于實(shí)現(xiàn)股東權(quán)益和企業(yè)改制后的公司治理與發(fā)展前景都十分重要。6/29/2023294、需要依法合規(guī)地執(zhí)行國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作程序

在以前地方國有企業(yè)改制工作中，普遍存在一些改制過程不夠規(guī)范的問題。比如，一些企業(yè)改制過程中財(cái)務(wù)審計(jì)不嚴(yán)、資產(chǎn)評估不實(shí)，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)被低估賤賣的問題；有些企業(yè)改制過程的透明度不高，產(chǎn)權(quán)沒有進(jìn)場交易，存在暗箱操作；有些企業(yè)的改制行為損害了債權(quán)人的利益和職工的合法權(quán)益，造成債務(wù)懸空；也有些企業(yè)在改制過程中發(fā)生了內(nèi)外勾結(jié)、隱匿轉(zhuǎn)移、侵占私吞國有資產(chǎn)的違紀(jì)違法行為。地方國有企業(yè)改制和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，必須依法合規(guī)地執(zhí)行國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的操作程序，本文前述的三個(gè)重要文件就是規(guī)范運(yùn)作的重要依據(jù)。上述文件中，對企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序做出了明確的規(guī)范，其中，強(qiáng)調(diào)了誰出資、誰所有、誰才有權(quán)轉(zhuǎn)讓和收益，“國有企業(yè)改制，包括轉(zhuǎn)讓國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)或者通過增資擴(kuò)股來提高非國有股的比例等，必須制訂改制方案。方案可由改制企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)持有單位制訂，也可由其委托中介機(jī)構(gòu)或者改制企業(yè)（向本企業(yè)經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的企業(yè)和國有參股企業(yè)除外）制訂”，禁止管理層“自賣自買”。強(qiáng)調(diào)了“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式”并“應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開進(jìn)行，不受地區(qū)、行業(yè)、出資或者隸屬關(guān)系的限制”。

6/29/202330需要嚴(yán)格掌握政策界限的還有：

（1）目前關(guān)于企業(yè)改制財(cái)務(wù)問題的基本政策規(guī)定已比較全面，有一系列國有資產(chǎn)評估和清產(chǎn)核資的規(guī)定，有關(guān)于資產(chǎn)剝離、清償職工欠帳、以凈資產(chǎn)支付職工解除勞動(dòng)合同經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、債務(wù)保全等方面的具體規(guī)定。要按照國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，搞好國有資產(chǎn)的評估和作價(jià)，防止國有資產(chǎn)流失。國有企業(yè)改制涉及價(jià)值評估、資產(chǎn)處置、土地管理政策、債權(quán)債務(wù)清理與債務(wù)安排、和有償解除勞動(dòng)合同的安排，涉及出資人責(zé)任和相關(guān)審批制度，具體操作過程中政策性很強(qiáng)。（2）目前關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系問題的基本政策規(guī)定也比較全面，要合理確定有償解除勞動(dòng)關(guān)系的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對政策已有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，對于政策規(guī)定不夠明確的，要充分照顧到左鄰右舍，避免相互攀比和差距過大等現(xiàn)象；還有可以用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金轉(zhuǎn)股、股權(quán)轉(zhuǎn)債權(quán)和債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)等方面的規(guī)定。（3）改制為非國有的企業(yè)，要按照有關(guān)政策處理好改制企業(yè)與職工的勞動(dòng)關(guān)系。改制企業(yè)拖欠職工的工資、醫(yī)療費(fèi)和挪用的職工住房公積金以及企業(yè)欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等要按有關(guān)規(guī)定予以解決。改制后的企業(yè)要按照有關(guān)規(guī)定按時(shí)足額交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，及時(shí)為職工接續(xù)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。用資產(chǎn)支付職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，要在充分尊重職工意愿的基礎(chǔ)上決定其使用方式，不得強(qiáng)迫職工入股。理順勞動(dòng)關(guān)系要根據(jù)職工的承受能力進(jìn)行。國有企業(yè)改制方案和國有控股企業(yè)改制為非國有的企業(yè)的方案，必須提交企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議，充分聽取職工意見。其中，職工安置方案需經(jīng)企業(yè)職工代表大會(huì)或職工大會(huì)審議通過后方可實(shí)施改制。（4）向本企業(yè)經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)方案的制訂，由直接持有該企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的單位負(fù)責(zé)或其委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行，經(jīng)營管理者不得參與轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的決策、財(cái)務(wù)審計(jì)、離任審計(jì)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、底價(jià)確定等重大事項(xiàng)，嚴(yán)禁自賣自買國有產(chǎn)權(quán)。經(jīng)營管理者籌集收購國有產(chǎn)權(quán)的資金，要執(zhí)行《貸款通則》的有關(guān)規(guī)定，不得向包括本企業(yè)在內(nèi)的國有及國有控股企業(yè)借款，不得以這些企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)作標(biāo)的物為融資提供保證、抵押、質(zhì)押、貼現(xiàn)等。經(jīng)營管理者對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績下降負(fù)有責(zé)任的，不得參與收購本企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)。6/29/202331各級國資部門的責(zé)任：

地方各級人民政府及其國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)，要高度重視國有企業(yè)改制工作，全面理解和正確貫徹黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要從實(shí)際出發(fā)，把握好改制工作的力度和節(jié)奏。在國有企業(yè)改制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做到依法運(yùn)作，規(guī)范透明，落實(shí)責(zé)任。上級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對下級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)和糾正國有企業(yè)改制工作中存在的問題，促進(jìn)國有資產(chǎn)合理流動(dòng)和重組，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。6/29/202332四、需要繼續(xù)研究解決的幾個(gè)問題1、關(guān)于企業(yè)的真實(shí)價(jià)值

國有資產(chǎn)帳面價(jià)值并不能代表企業(yè)真實(shí)價(jià)值，往往既可能有土地使用權(quán)、“小金庫”等未入帳資產(chǎn)，也可能有資產(chǎn)損失未予核銷和潛虧掛帳等價(jià)值高估因素。帳外因素和隱性成本是對參與改制各方都至關(guān)重要的信息。資產(chǎn)評估出的凈資產(chǎn)不能全面體現(xiàn)企業(yè)真實(shí)價(jià)值，需要全面考慮影響企業(yè)價(jià)值判斷的各項(xiàng)因素，尤其是隱性負(fù)債的影響債務(wù)保全。

企業(yè)真實(shí)價(jià)值是股權(quán)公平轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)，需要在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，借鑒國際通行的“盡職調(diào)查”方法（Duediligence，亦稱“審慎調(diào)查”），要求改制企業(yè)向改制相關(guān)各方提供必要的、全面的信息，提高改制過程的公開性和透明度，并追究改制中故意隱瞞信息、提供虛假信息等欺詐行為的責(zé)任。

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2、以扣除改制成本的企業(yè)價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓

改制成本主要是指國有企業(yè)對職工的隱性負(fù)債，應(yīng)在改制中及改制后予以支付。對職工而言，改制成本則是應(yīng)得而未得到的社會(huì)保障。改制成本可分為兩類：用于支付在職職工的改制成本－財(cái)務(wù)安排已基本清楚。在職職工改制成本以解除勞動(dòng)合同支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的形式支付，應(yīng)在改制中一次性以現(xiàn)金解決。資金來源是改制企業(yè)的凈資產(chǎn)，包括原有現(xiàn)金、資產(chǎn)變現(xiàn)和股權(quán)出讓所得現(xiàn)金。用于支付離退休職工社保補(bǔ)差的改制成本－財(cái)務(wù)安排還不明確。（1）標(biāo)準(zhǔn)如何確定，即對已經(jīng)離退休職工應(yīng)負(fù)擔(dān)哪些項(xiàng)目，醫(yī)療費(fèi)等非固定支出如何預(yù)測，余命如何估計(jì)等問題還沒有一致認(rèn)識。（2）費(fèi)用能否在改制中一次性從凈資產(chǎn)中計(jì)提也沒有明確規(guī)定。6/29/202334厘清改制成本可使股權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)更清晰以扣除改制成本的企業(yè)價(jià)值進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，對于賣方而言，通過支付改制成本妥善安置了原有職工，也同時(shí)解除了對職工承擔(dān)的保障責(zé)任；對于買方而言，交易是更加公平的；對于職工而言，基本權(quán)利得到了保障。以支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金形式解除在職職工勞動(dòng)合同，而不是將企業(yè)產(chǎn)權(quán)量化給職工或優(yōu)惠賣給職工，可以避免企業(yè)經(jīng)營者利用改制侵占職工權(quán)益，更大程度上保護(hù)普通職工利益。盡管改制往往會(huì)造成國有資產(chǎn)帳面價(jià)值縮水，但只要是“擠水分”和支付改制成本，也就不應(yīng)被視作國有資產(chǎn)流失。不宜鼓勵(lì)“杠桿收購”，尤其是管理層操作的“MBO杠桿收購”。目前不允許貸款給個(gè)人進(jìn)行股權(quán)投資，不鼓勵(lì)管理層“杠桿收購”并不是限制管理層購買企業(yè)股權(quán)，也不是限制融資，而是限制其沒有自身財(cái)力作擔(dān)保的融資方式，避免將高風(fēng)險(xiǎn)傳遞給改制后企業(yè)。6/29/202335國企改制中的“管理人員持股”不等同于“MBO”

Managementbuy-out(MBO)，指在全流通的資本市場條件下，上市公司經(jīng)營不善、績效不佳時(shí)，遇到敵意收購和控制權(quán)市場的爭奪，為了避免被外部敵意收購者奪取控制權(quán)而導(dǎo)致管理人員下崗，管理人員通過向銀行貸款和向信托投資公司融資，或聯(lián)合外部投資者，以用于收購而注冊的公司資產(chǎn)或未來收購的資產(chǎn)作抵押，進(jìn)而收購原上市公司的控股權(quán)或全部股權(quán)的一種杠桿收購(LBO)行為。收購后該上市公司退出股票市場，待取得足夠業(yè)績后重新上市。這種做法雖然承擔(dān)很大風(fēng)險(xiǎn)，但如果改組成功，將使企業(yè)能夠繼續(xù)經(jīng)營，企業(yè)管理人員和企業(yè)職工都不致于失業(yè)。MBO與中國國企改制中的管理人員和職工持股有很多不同之處：市場條件不同。發(fā)達(dá)國家股票市場全流通，資本市場競爭激烈，上市公司存在控制權(quán)市場爭奪和敵意收購的威脅。我國企業(yè)改制中的管理人員持股，是來自企業(yè)股權(quán)多元化的需要，而主要不是來自敵意收購的威脅。融資來源不同。發(fā)達(dá)國家杠桿收購資金的主要來源一部分是由企業(yè)管理人員自行籌集，另一部分主要由商業(yè)銀行貸款，并要以盤購公司或被盤購公司的資產(chǎn)抵押擔(dān)保。對這種做法，銀行要仔細(xì)評估收購后公司的未來收益，承擔(dān)著很大風(fēng)險(xiǎn)。我國的《貸款通則》至今明確規(guī)定不得用貸款從事股本權(quán)益性投資。即不允許用股權(quán)抵押貸款收購，因此缺乏杠桿收購的條件，而且國內(nèi)向投資信托公司貸款的渠道尚窄，而且有限。許多國有中小企業(yè)改制中管理人員和職工購買國有股權(quán)的資金來源，一部分來自經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的自愿購股，一部分來自自籌資金。而從銀行貸款購股在法律上行不通，即使有也是違法行為。收購目標(biāo)不同。發(fā)達(dá)國家的MBO是上市公司業(yè)績低下時(shí)，在爭奪控制權(quán)的市場上為了避免敵意收購，管理層為了保持和獲得更多的控制，通過建立一個(gè)新的控股公司，然后收購目標(biāo)公司的股份。我國企業(yè)改革的目標(biāo)，不是要形成新的個(gè)人或少數(shù)股權(quán)一股獨(dú)大。收購的結(jié)果不同。發(fā)達(dá)國家是上市公司實(shí)現(xiàn)MBO以后，改變了原來公眾公司的性質(zhì)，變成了私人有限責(zé)任公司，因而從股票市場退出。待創(chuàng)造出足夠的業(yè)績后，可以重新申請上市。我國企業(yè)改制，是在還沒有建立起完善的公司治理結(jié)構(gòu)的情況下，由上級機(jī)構(gòu)，如財(cái)政、國資部門或上級國有母公司批準(zhǔn)的方式進(jìn)行的。尤其上市公司更為復(fù)雜，由于我國目前處于股權(quán)分置狀態(tài)，管理層收購的價(jià)格計(jì)算尚未解決，涉及到眾多社會(huì)股東和機(jī)構(gòu)投資者的利益。況且，對上市公司的管理層收購，多數(shù)不是敵意收購?fù){的原因。管理層一般沒有能力收購控股權(quán)，收購一部分股權(quán)后也沒有變成有限責(zé)任公司從而退出股票市常如果沒有按照股票的市場價(jià)格收購，這對廣大社會(huì)股東是不公平的，甚至是一種掠奪。6/29/2023363、需要進(jìn)一步完善因國企轉(zhuǎn)制變更和解除職工勞動(dòng)關(guān)系的政策

目前多數(shù)企業(yè)的實(shí)際做法：

不論職工是分流進(jìn)入改制企業(yè)，還是原來就是該改制企業(yè)的，都解除和重簽勞動(dòng)合同，支付職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。好處是：（1）有利于改制企業(yè)職工就業(yè)；（2）由于補(bǔ)償金在一定條件下可以折成改制企業(yè)股份，有利于改制企業(yè)股份多元化；（3）在中國目前勞動(dòng)社會(huì)保障體系尚不完備的情況下，給分離出國企的職工適當(dāng)?shù)摹敖?jīng)濟(jì)補(bǔ)償”，有利于較平穩(wěn)地改變國家和職工實(shí)際上存在的長期勞動(dòng)合同關(guān)系；（4）為改制后企業(yè)規(guī)范處理勞動(dòng)關(guān)系創(chuàng)造條件，改制后企業(yè)再解聘員工，只需根據(jù)員工在改制后企業(yè)的工齡計(jì)算經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金即可。6/29/202337仍然存在一些問題：（1）在任何市場經(jīng)濟(jì)國家，都不會(huì)因?yàn)槠髽I(yè)股份變動(dòng)解除勞動(dòng)合同，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金后再雇傭。因?yàn)楣蓹?quán)關(guān)系變化和勞動(dòng)合同關(guān)系變化是兩回事。（2）帶來是否以后企業(yè)只要股份關(guān)系變化就有勞動(dòng)關(guān)系變化的疑問。（3）引出前幾年已經(jīng)改制的企業(yè)（包括院所改制、中外合資中方控股企業(yè)等轉(zhuǎn)為非國有控股的企業(yè)等情況）職工是否有要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的追索權(quán)的問題。（4）容易導(dǎo)致兩種偏向，效益好的企業(yè)職工可以就地解除變更勞動(dòng)合同而獲得補(bǔ)償，或量化到個(gè)人的資產(chǎn)，改制積極性高；而效益差的企業(yè)職工因補(bǔ)償金少，改制積極性不高。6/29/2023384、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題仍需進(jìn)一步研究

現(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)規(guī)定的解除勞動(dòng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的計(jì)算依據(jù)為“根據(jù)勞動(dòng)者在本單位工作年限，每滿一年發(fā)給相當(dāng)于一個(gè)月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，工作時(shí)間不滿一年的按一年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”。其中：勞部發(fā)[1994]481號文明確規(guī)定“最多不超過十二個(gè)月”，對經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按所在企業(yè)的平均工資和個(gè)人工資就高不就低原則支付。而與主輔分離文件配套的處理勞動(dòng)關(guān)系辦法的文件（勞社部發(fā)[2003]21號）卻規(guī)定“對從其他國有單位(包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè))調(diào)入本單位的職工，其在國有單位的工齡可計(jì)入本單位工作年限”，并且沒有提及最高十二個(gè)月的限制；計(jì)發(fā)工資標(biāo)準(zhǔn)給出了高限“職工月平均工資超過企業(yè)月平均工資3倍以上的，按不高于企業(yè)月平均工資的3倍標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)。企業(yè)經(jīng)營管理人員也應(yīng)按照上述辦法執(zhí)行”。6/29/202339實(shí)際操作時(shí)往往出現(xiàn)補(bǔ)償金差別可能很大等不平衡的問題。這主要是由于：（1）富余或輔業(yè)人員所在企業(yè)差異大，可能是虧損的，也可能效益非常好、薪酬市場化水平較高；（2）一些職工在集團(tuán)內(nèi)多個(gè)企業(yè)調(diào)過工作，這種調(diào)動(dòng)往往與集團(tuán)安排有關(guān)。問題主要在兩個(gè)方面：（1）現(xiàn)行政策主要是考慮國企職工中的弱勢群體的，因此更寬松些，而輔業(yè)企業(yè)中有的效益很好、工資很高，因此易出矛盾。如有些大型集團(tuán)，效益好的子公司（有些是中外合資企業(yè)）的員工，按工齡計(jì)算可拿數(shù)十萬元補(bǔ)償，又可以繼續(xù)工作；企業(yè)效益差的員工，即使按全部工齡補(bǔ)償金額也有限。（2）現(xiàn)行政策僅是針對改制出臺的，沒有過多考慮與一般保障制度銜接問題，因此高效益企業(yè)管理者有可能得到高補(bǔ)償而并未去職。在國外高管人員離職時(shí)亦可得到高額退職金，但那是真離職，不是股權(quán)變化帶來的“離職”。

6/29/2023405、改制方案設(shè)計(jì)問題企業(yè)改制至少有三個(gè)目標(biāo)：（1）改制過程保持穩(wěn)定；（2）國有資產(chǎn)保值增值；（3）企業(yè)改制后的發(fā)展。改制方案的設(shè)計(jì)關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展，具有很強(qiáng)的專業(yè)性（如財(cái)務(wù)、法律專家的參與，以及咨詢機(jī)構(gòu)參與），而不能簡單的行政決定（1）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到對歷史遺留問題的妥善解決，不留后遺癥（2）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到國有企業(yè)出讓股權(quán)的比例（控股/非控股）（3）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到新公司的資源組合（資本、技術(shù)、人力）（4）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到新公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)（5）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到新公司的業(yè)務(wù)方向和發(fā)展戰(zhàn)略（6）方案設(shè)計(jì)關(guān)系到新公司的經(jīng)營機(jī)制和管理團(tuán)隊(duì)改制方案關(guān)系到股權(quán)出讓的條件，設(shè)計(jì)不周會(huì)搞死企業(yè)。6/29/2023416、產(chǎn)權(quán)交易的政策制定和公平交易問題（1）原規(guī)定國資委是特殊機(jī)構(gòu)。當(dāng)前國資部門既行使股東權(quán)利，又制定交易政策；難以體現(xiàn)公共管理職能與所有者職能的分開；（2）為了保證國有資產(chǎn)不流失，站在賣方的角度制定的交易政策，在當(dāng)前存改制過程中出現(xiàn)“自賣自買”、半賣半送、一賣了之的問題情況下，制定的有關(guān)規(guī)定，有比沒有好，并在一定程度上促進(jìn)改制；但是容易導(dǎo)致形成賣方市場；（3）產(chǎn)權(quán)交易過程和定價(jià)還需要進(jìn)一步解決與國際接軌的問題，以處理好與國際企業(yè)之間的并購；（4）以凈資產(chǎn)作價(jià)不是決定交易的唯一因素，還有其它資源要素，例如注入資金條件、技術(shù)水平、設(shè)備水平、