基本農(nóng)田保護-歷史與反思

基本農(nóng)田保護:歷史與反思

基本農(nóng)田愛護的歷史回顧

我國“基本農(nóng)田”一詞的提出可以追溯到1963年，當年，國家召開“黃河中下游水土保持工作會議”，在會上提出“通過水土保持，逐步建立旱澇保收、產(chǎn)量較高的基本農(nóng)田?！?/p>

我國對基本農(nóng)田問題的重視源于20世紀60年月初的“三年自然災難”。在湖北省荊州地區(qū)監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)消失了引人深思的“人增地減”現(xiàn)象：即在1949年～1988年間耕地面積削減10萬畝，同期人口增加10萬人，人地比例關系嚴峻失調(diào)。于是監(jiān)利縣委、縣政府打算對耕地實行特別愛護，土地管理部門對耕地地塊逐一登記造冊，并在規(guī)整的地塊旁豎上愛護牌，這就是我國基本農(nóng)田愛護的發(fā)端。其實，在此期間全國范圍內(nèi)也消失“人增地減”的現(xiàn)象。

20世紀80年月初，我國農(nóng)村實行土地承包制，極大地提高了農(nóng)夫的生產(chǎn)樂觀性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到飛速進展，糧食年年豐收，1984年全國糧食總產(chǎn)量達到4082億公斤歷史最高水平。但到了1985年，全國糧食總產(chǎn)量消失下滑至3791億公斤，削減291億公斤，與此同時耕地面積削減1500萬畝，是1949年以來耕地削減最多的一年。

為此，中心對我國土地管理作出三大決策：即下發(fā)《中共中心、國務院關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》、打算成立國家土地管理局和頒布實施《中華人民共和國土地管理法》，我國現(xiàn)代土地管理制度由此建立。

1989年5月，原國家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在監(jiān)利縣召開基本農(nóng)田愛護工作現(xiàn)場會，成為我國基本農(nóng)田愛護制度確立的標志。1994年8月29日國務院正式《基本農(nóng)田愛護條例》，標志著我國的基本農(nóng)田愛護制度正式步入法制管理的軌道。

1998年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第34條規(guī)定：國家實行基本農(nóng)田愛護制度。國務院重新修訂《基本農(nóng)田愛護條例》明文規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地面積的80％以上。確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不削減。基本農(nóng)田愛護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界。為了進一步加強基本農(nóng)田愛護工作，國土資源部會同農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于仔細貫徹執(zhí)行(基本農(nóng)田愛護條例)進一步做好基本農(nóng)田愛護工作的通知》，在全國統(tǒng)一部署，開展基本農(nóng)田愛護區(qū)調(diào)整劃定工作。截至2024年末，全國調(diào)整劃定基本農(nóng)田愛護區(qū)面積17.2024億畝，其中基本農(nóng)田面積16.315億畝，基本農(nóng)田愛護率為83.64％。還包括2147萬畝優(yōu)質(zhì)園地、苗圃等農(nóng)用地及409萬畝開發(fā)整理新增優(yōu)質(zhì)耕地。

黨的十六屆三中全會之后，進入最嚴格的愛護新時期。2024年11月17日國土資源部頒布《關于進一步實行措施落實嚴格愛護耕地制度的通知》中強調(diào)“切實加強耕地愛護，堅決守住基本農(nóng)田這條紅線?！辈⒁笠罁?jù)土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田落實到圖上、落實到村組、落實到地塊、落實到農(nóng)戶，通過簽訂愛護責任書，落實基本農(nóng)田愛護責任。對嚴峻破壞基本農(nóng)田，造成基本農(nóng)田大量削減的，要依法追究責任。

時至今日，我國已經(jīng)形成完整的基本農(nóng)田愛護制度，其基本內(nèi)容包括基本農(nóng)田愛護責任制度，基本農(nóng)田愛護區(qū)用途管制制度、基本農(nóng)田占用審批制度、基本農(nóng)田占補制度、基本農(nóng)田愛護區(qū)投入制度、基本農(nóng)田愛護區(qū)地力建設制度、基本農(nóng)田污染監(jiān)測制度和基本農(nóng)田定期監(jiān)督檢查制度。

現(xiàn)行愛護制度反思

我國基本農(nóng)田愛護制度實施以來，在保障我國糧食平安方面發(fā)揮了重要的作用。在紀念這項制度誕生20周年的今日，反思現(xiàn)行基本農(nóng)田愛護制度實施過程中的問題，是對今后工作更好的推動。

什么是基本農(nóng)田?基本農(nóng)田愛護制度的客體是基本農(nóng)田，涉及基本農(nóng)田的概念?！痘巨r(nóng)田愛護條例》中規(guī)定，基本農(nóng)田是指根據(jù)肯定時期人口和社會經(jīng)濟進展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?；巨r(nóng)田愛護區(qū)是指為對基本農(nóng)田實行特別愛護而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特別愛護區(qū)域。省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的百分之八十以上，詳細數(shù)量指標依據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃逐級分解下達。

《條例》中對基本農(nóng)田的概念規(guī)定得相當明確，即基本農(nóng)田是耕地的一部分，是耕地中之精華。但有諷刺意味的是，在現(xiàn)實中很多地方消失基本農(nóng)田面積大于耕地面積的現(xiàn)象。緣由在于為了落實逐級分級下達的基本農(nóng)田面積指標，耕地面積不夠，以其他非耕農(nóng)用地(如園地、林地、養(yǎng)殖水面等)來湊足，導致基本農(nóng)田概念泛化，計算基本農(nóng)田愛護率分母值擴大化，這一切均有悖其原義。

我認為，假如從食物平安角度而論，基本農(nóng)田概念泛化現(xiàn)象是可取的。將耕地愛護擴展為農(nóng)用地愛護，耕地總量動態(tài)平衡擴展為農(nóng)用地總量動態(tài)平衡。這樣每年土地利用變更調(diào)查時，就不會把留意力集中于耕地面積增減上。

誰來愛護基本農(nóng)田?《條例》規(guī)定，地方各級人民政府應當實行措施，確保土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量不削減?；巨r(nóng)田愛護不僅是國土資源管理部門的職責，同時也是政府的責任，必需由政府一把手親自抓。

但另一方面，進展又是政府的第一要務，進展才是硬道理。所以一些地方政府只重視GDP增長，不重視基本農(nóng)田愛護，對基本農(nóng)田愛護表現(xiàn)樂觀性不高。有的地方甚至認為，愛護基本農(nóng)田就是愛護落后。而一些基本農(nóng)田愛護好的地方也不敢大膽宣揚，擔憂這樣會影響招商引資。

由于中心政府和地方政府對基本農(nóng)田愛護重視程度存在差異，經(jīng)常是不同的兩種聲音和兩種態(tài)度。作為擁有基本農(nóng)田使用權的農(nóng)夫個人，對于基本農(nóng)田愛護的態(tài)度也是簡單的。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益低下，理論上講土地是農(nóng)夫的生存基礎和依靠，但出于增加家庭收入考慮，農(nóng)夫則更盼望農(nóng)地非農(nóng)利用。在這種形勢下，基本農(nóng)田愛護成為不同愛護主體的博弈對象。結果是：實際愛護主體模糊。

用什么方法愛護農(nóng)田?理論上，基本農(nóng)田愛護是為了全社會的長遠利益，將基本農(nóng)田作為準公共物品，限制其利用方向，只允許進行社會需要的糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，而不允許其非農(nóng)利用。這實質(zhì)上是國家掌握了基本農(nóng)田的進展權，而沒有進行適當?shù)慕?jīng)濟補償，導致基本農(nóng)田的愛護者擔當了全部的愛護成本，社會無償享受基本農(nóng)田愛護的外部性效益，造成社會不公正，直接影響基本農(nóng)田愛護工作的持續(xù)開展?；巨r(nóng)田愛護者只能目睹擁有非基本農(nóng)田使用權的農(nóng)夫獵取高額的土地開發(fā)收益。缺乏愛護激勵機制直接影響我國基本農(nóng)田愛護政策的預期效果。因此，當前我國基本農(nóng)田愛護制度中引進有償愛護機制迫在眉捷。普遍認可的方法是籌建基本農(nóng)田愛護基金，使基本農(nóng)田愛護者收益提高，體現(xiàn)愛護基本農(nóng)田的進展權的經(jīng)濟補償。

如何“質(zhì)量相當”?伴隨我國基本農(nóng)田愛護政策，國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地的，根據(jù)“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當

的耕地。由于“質(zhì)量相當”缺乏可操作的量化指標掌握，“占補平衡”則變成了沒有質(zhì)量標準的數(shù)量平衡，最終導致耕地和基本農(nóng)田的隱形削減，有?！罢佳a平衡”的初衷。眾所周知，城市郊區(qū)是優(yōu)質(zhì)耕地集中布局的地區(qū)，但也是城市用地規(guī)模擴張的首選地區(qū)；經(jīng)濟發(fā)達的地方也往往是優(yōu)質(zhì)耕地集中布局的地方，更是農(nóng)地非農(nóng)化程度較高和建設用地需求旺盛地方，從而導致建設占用的多為優(yōu)質(zhì)耕地的基本農(nóng)田，而補充的耕地則位于區(qū)域、地形和質(zhì)量均差的地區(qū)，表面上耕地和基本農(nóng)田數(shù)量未削減，但質(zhì)量在下降，直接影響基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)力量。

完善基本農(nóng)田愛護制度的建議

任何一項制度都有進一步完善的必要，我國基本農(nóng)田愛護制度也不能例外。為完善我國基本農(nóng)田愛護制度，特提出如下建議：

協(xié)調(diào)基本農(nóng)田相關法律與政策。1998年頒布的《土地管理法》第34條規(guī)定，國家實行基本農(nóng)田愛護制度。1999年國家重新修訂和頒布《基本農(nóng)田愛護條例》。這是我國基本農(nóng)田愛護方面重要的法律法規(guī)，在其之后制定的相關法律法規(guī)有關基本農(nóng)田愛護理應不得與之沖突，并對已頒布的相關法律法規(guī)進行梳理，刪除與其不相協(xié)調(diào)的條款，以保證我國基本農(nóng)田愛護制度得以順當實施。

現(xiàn)實中卻時常發(fā)生相關法律法規(guī)相互不協(xié)調(diào)的問題。如《土地管理法》在規(guī)定占用基本農(nóng)田需經(jīng)國務院審批的同時，又規(guī)定土地利用規(guī)劃的調(diào)整權在地方政府。這樣，給地方合法地規(guī)避“占用基本農(nóng)田由國務院審批”的法律規(guī)定，使占用基本農(nóng)田合法化供應了法律空間。又如《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，農(nóng)夫?qū)Τ邪?jīng)營的土地擁有自主經(jīng)營權?！锻烁€林條例》第16條規(guī)定，因生態(tài)建設需要，經(jīng)國務院批準并依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序調(diào)整基本農(nóng)田愛護范圍后，可納入退耕還林方案?！痘巨r(nóng)田愛護條例》第17條和《土地管理法》第36條規(guī)定，禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田進展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。上述相關規(guī)定體現(xiàn)不同部門之間的政策沖突沖突，必需加以協(xié)調(diào)，否則不利于基本農(nóng)田愛護制度的順當實施。

合理確定基本農(nóng)田愛護面積。基本農(nóng)田愛護面積及其愛護率是基本農(nóng)田制度實施中約束性的掌握指標，數(shù)量與質(zhì)量并舉，但數(shù)量是基礎，質(zhì)量也是通過數(shù)量來體現(xiàn)和發(fā)揮作用的。

我國基本農(nóng)田愛護率太高，一些地方存在著基本農(nóng)田面積大于耕地面積的現(xiàn)象，我認為，追究其根源在于耕地面積基礎數(shù)據(jù)不實所造成的。由于歷史緣由和土地利用變更調(diào)查的不規(guī)范致使我國耕地面積存在國土資源部、農(nóng)業(yè)部和統(tǒng)計局三套數(shù)據(jù)。耕地面積偏大，據(jù)此計算的基本農(nóng)田面積偏多。在基本農(nóng)田布局時只好采納擴大其內(nèi)涵，將非耕農(nóng)用地視作基本農(nóng)田一樣愛護。目前正在進行全國其次次土地調(diào)查，要求對基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量與布局綻開調(diào)查，建立基本農(nóng)田檔案(圖、表、冊)，開展基本農(nóng)田登記，明確基本農(nóng)田的愛護主體及其責任和權力，是實施基本農(nóng)田愛護制度的基礎性工作，在此基礎上確定的基本農(nóng)田愛護面積，是完善我國基本農(nóng)田愛護制度的重要內(nèi)容。

強化基本農(nóng)田愛護區(qū)的整理和建設。設立基本農(nóng)田愛護示范區(qū)，增加科技投入和資金投入，提高基本農(nóng)田愛護區(qū)的綜合生產(chǎn)力量，開展基本農(nóng)田愛護區(qū)的整理和建設，是在將來時期我國基本農(nóng)田愛護的重要內(nèi)容。通過基本農(nóng)田愛護示范區(qū)的建立和推廣，把基本農(nóng)田建設工作推向深化和拓展，在田、水、路、林、村的基本建設的基礎上，結合耕地異地代保政策和社會主義新農(nóng)村建設，引導進展高效農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、精確農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，把提高基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)力量為重點，保證國家糧食平安和生態(tài)平安。尤其是大力進展精確農(nóng)業(yè)，既可以削減生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，又可以節(jié)省資源和防止環(huán)境污染。建立基本農(nóng)田愛護基金制度，有利于增大廣闊農(nóng)夫愛護耕地的內(nèi)在動力，增加農(nóng)夫收入和改善農(nóng)夫生活，促進城