外債管理體制情況

外債管理體制情況

摘要：中國的外債管理體制從改革開放以來一直在發(fā)展，雖然取得一定成效，但還不健全。隨著中國外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國政府必須要不斷完善外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。

關(guān)鍵詞：外債；體制；現(xiàn)狀；對策

外債是指境內(nèi)機(jī)構(gòu)對非居民承擔(dān)的以外幣表示的債務(wù)。按債務(wù)償還責(zé)任，外債可分為主權(quán)外債和非主權(quán)外債；按照債務(wù)類型劃分，外債分為外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款。其中，主權(quán)外債，是指由國務(wù)院授權(quán)機(jī)構(gòu)代表國家舉借的、以國家信用保證對外償還的外債，也稱政府外債，如果進(jìn)一步按償債責(zé)任劃分，政府外債可分為政府統(tǒng)借自還的外債和政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債。

發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)起步階段，資金因素是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要因素，借用外債是解決資金短缺重要途徑。但不合理利用政府外債，將加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險，影響財(cái)政職能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致社會再生產(chǎn)不能正常運(yùn)行，危及到社會穩(wěn)定。自1992年始，中國連續(xù)5年成為世界銀行第一大借款國，1994年成為亞洲開發(fā)銀行第一大借款國，1995年成為發(fā)展中國家僅次于墨西哥和巴西的第三大債務(wù)國。隨著外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國政府必須要完善自己的外債管理體制，加強(qiáng)對外債的管理，提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。

一、我國政府外債管理體制的發(fā)展及現(xiàn)狀

改革開放后，隨著我國間接引進(jìn)外資工作的逐步開展，為進(jìn)一步規(guī)范管理，1986年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委關(guān)于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實(shí)行分工負(fù)責(zé)、歸口管理的體制。1988年9月，財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于地方財(cái)政部門做好世界銀行貸款工作幾點(diǎn)意見的函》，明確提出地方財(cái)政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。

1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機(jī)構(gòu)，政府外債實(shí)行分口管理，因而在上項(xiàng)目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負(fù)擔(dān)的部門，對外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。1998年以后，隨著中央政府外債管理機(jī)構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

二、我國政府外債管理體制的問題

現(xiàn)行的政府外債投融資體制存在缺陷

第一是缺乏科學(xué)民主的項(xiàng)目立項(xiàng)決策機(jī)制：主要表現(xiàn)在立項(xiàng)思想失誤，不是理性地考慮宏觀需要和償債能力，而是為了地方或部門領(lǐng)導(dǎo)偏好、部門利益和政績考核需要。根據(jù)中國人民銀行2003年10月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國城鄉(xiāng)居民人民幣儲蓄存款余額在2003年9月末已突破10萬億元，達(dá)到萬億元。實(shí)際上，在中國的金融體系中就產(chǎn)生了資金相對過剩和投資機(jī)會相對短缺并存的格局。中國的資金已經(jīng)過剩，“缺乏資金”不應(yīng)再是我國引進(jìn)外資的理由了。立項(xiàng)中項(xiàng)目設(shè)計(jì)和可行性研究也為權(quán)力部門提供了尋租的機(jī)會，導(dǎo)致許多投資項(xiàng)目“上一個項(xiàng)目，倒一個企業(yè)”，“建成之日，就是破產(chǎn)之時”。這種缺乏責(zé)任約束的投資決策威脅到財(cái)政和社會資金的使用效率和資金安全，實(shí)際上將風(fēng)險集中于國家財(cái)政，最終轉(zhuǎn)嫁到每一個公民和子孫后代身上。

第二是融資方面的配套資金難題。政府外債項(xiàng)目要求地方配套資金應(yīng)占融資總量的50%，而幾乎所有的公共服務(wù)項(xiàng)目的配套資金總是難以及時足額到位。原因如下：外債項(xiàng)目多集中于貧困地區(qū)，但貧困地區(qū)財(cái)政匱乏，而政府急于引進(jìn)外債資金，對配套資金往往盲目承諾：可行性研究時分析的因素少，預(yù)測的時間短，對不利因素和可能存在的風(fēng)險、變化分析不透，導(dǎo)致當(dāng)時落實(shí)了來源渠道的資金也因后期的種種變化而不能到位；不夠就欠工程款、給農(nóng)民打白條，借商業(yè)貸款或用農(nóng)民投勞折資等辦法彌補(bǔ)。另外，中國基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域融資仍以財(cái)政資金和政府借貸為主，未曾嘗試市場化的投融資方式，投資主體和融資方式單一，一方面大量民間資本投資受到限制而閑置在銀行，另一方面，大部分項(xiàng)目缺乏足夠的配套資金使項(xiàng)目運(yùn)行受阻。

政府外債項(xiàng)目管理成本不斷加大

政府被人民授權(quán)行使管理社會的職能，于是政府機(jī)構(gòu)也和一個企業(yè)一樣，要投入管理費(fèi)，而政府的產(chǎn)出就是政府行使職能所達(dá)到的績效，政府成本總的來說包括會計(jì)成本、機(jī)會成本、風(fēng)險成本、隱性成本、監(jiān)管成本等等。以上成本中有合理與不合理兩類，不合理的成本還有可定量與難以定量之分。而在實(shí)際過程中審計(jì)部門很難去評估成本的使用效率和正確性，這就給一些人以可乘之機(jī)。

通過進(jìn)一步分析就會發(fā)現(xiàn)隱性成本中伴生的7項(xiàng)資金流失：項(xiàng)目管理單位存在嚴(yán)重的冗員；項(xiàng)目管理費(fèi)往往超支；財(cái)政部門滯留大量資金；項(xiàng)目管理單位出借、挪用和擠占資金；項(xiàng)目大量資產(chǎn)閑置；許多領(lǐng)域缺乏有效的制度安排，由此滋生了許多違規(guī)和腐敗現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量項(xiàng)目資金流失；不規(guī)范的招投標(biāo)使大量資金被“灰色蒸發(fā)”。

目前的債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不能真正反映

債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)不能真正反映我國的債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險以及債務(wù)管理和預(yù)算制度缺陷使財(cái)政債務(wù)風(fēng)險升高。如內(nèi)外債不統(tǒng)一；地方政府拖欠公務(wù)人員、教師的工資和養(yǎng)老金、拖欠的工程款等財(cái)政隱性負(fù)債未完全包括；地方政府為規(guī)避《預(yù)算法》隱蔽性舉債；大量政府外債投向了贏利性工業(yè)項(xiàng)目，項(xiàng)目失敗需財(cái)政兜底，企業(yè)“統(tǒng)借自還”、“自借自還”外債以及地方擔(dān)保的可能需財(cái)政兜底，由財(cái)政轉(zhuǎn)貸或擔(dān)保的政府外債項(xiàng)目單位破產(chǎn)或資產(chǎn)重組時將拖欠債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給財(cái)政，都進(jìn)一步增大了各級財(cái)政的負(fù)債。

監(jiān)管制度體系不健全

體制和制度的缺陷及其導(dǎo)致問題的深層次原因在于：政府外債最終由當(dāng)代公民和子孫后代即全體公民承擔(dān)，而全體公民對此并無監(jiān)督意識也無監(jiān)督機(jī)制，使得資金的所有者、管