我國國立研究機構(gòu)存在的問題及改革對策

我國國立研究機構(gòu)存在的問題及改革對策

一、發(fā)達國家的經(jīng)驗

1.減量、改制、轉(zhuǎn)型。減量就是減少國有研究機構(gòu)的數(shù)量，砍掉大部分國立研究機構(gòu)、實現(xiàn)民有化；改制就是保留的國立研究機構(gòu)要轉(zhuǎn)制，實現(xiàn)國有民營、合同管理；轉(zhuǎn)型就是政府放棄直接管理，實現(xiàn)基金會化。

從根本上改變大部分國立研究機構(gòu)的所有制性質(zhì)，國立機構(gòu)民有化，軍工企業(yè)民營化，減少國有研究機構(gòu)的數(shù)量。

這一改革以俄羅斯最為突出。俄國的國立研究機構(gòu)的改革一方面體現(xiàn)在軍工企業(yè)民營化，實行全面軍轉(zhuǎn)民政策，并且制定了很多法律為軍轉(zhuǎn)民提供了法律依據(jù)，致力于軍工企業(yè)向民用企業(yè)的全面轉(zhuǎn)變。另一方面體現(xiàn)在一些國立研究機構(gòu)的民有化，民有化首先是在各工業(yè)部門的科研機構(gòu)進行，幾乎所有的工廠科研都完全民有化。俄羅斯的科研機構(gòu)打破了全部國家所有的局面，形成了國家所有制為骨干，多種所有制并存的局面。英國在上世紀80年代以后，也有很多機構(gòu)陸續(xù)與政府脫鉤，成為獨立的技術(shù)公司、研究實體或者學(xué)會，縮減國立研究機構(gòu)的規(guī)模。英國大部分部屬研究機構(gòu)都已經(jīng)與政府脫鉤，但它們與政府保持密切聯(lián)系，繼續(xù)為政府服務(wù)。

至于其他發(fā)達國家，例如美國原本國立研究機構(gòu)的數(shù)量不多，因而不存在大規(guī)模民有化問題，其做法是國有國營向國有民營管理體制轉(zhuǎn)變。

在美國，部分國立研究機構(gòu)通過合同研究的方式托管給大學(xué)、工業(yè)企業(yè)和非營利性機構(gòu)管理，成為國有民營的研究機構(gòu)。民營可以避免政府官僚機構(gòu)的過多干預(yù)，管理方式比較靈活、層次少、決策快、環(huán)境寬松，有利于科研人員集中精力從事科學(xué)研究，多出科研成果，其人事和工資制度可以不必參照政府部門，具有較大的靈活性和自主權(quán)。此外，這種管理方式便于將私人企業(yè)和大學(xué)的管理經(jīng)驗引入政府實驗室，有利于吸引和保留住世界一流的科學(xué)家。在大學(xué)管理的國家實驗室中，全體實驗室成員均為大學(xué)雇員，實驗室的行政管理完全利用大學(xué)現(xiàn)有的管理體制，工資、晉升、醫(yī)療保險、休假等福利與大學(xué)職員接近或完全相同；在公司管理的國家實驗室中，全體實驗室成員均為公司雇員，工資、福利待遇與公司其他職員相同或者類似。大學(xué)和企業(yè)往往都有明確的績效考核體系，這種體制有助于調(diào)動科研人員的積極性，提高其研究工作的效率。

日本的國立研究機構(gòu)和國立大學(xué)實行獨立行政法人制度，也就是將國立研究機構(gòu)從政府省廳分離獨立出來，以降低對政府的依賴程度，避免政府對這些研究所的過細干預(yù)，在資金使用、人事等方面提高研究所的自由度。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，日本政府傾向于把能由民間企業(yè)完成的科學(xué)研究業(yè)務(wù)從國立研究所中分離出來，鼓勵一些完全由政府出資的研究所吸收民間的資金，以更好地使國家預(yù)算資金發(fā)揮更大的效用。

政府采用基金會的形式對國立研究機構(gòu)進行間接管理。

英國貿(mào)工部將下屬的研究機構(gòu)根據(jù)研究領(lǐng)域和方向的不同，劃歸不同的研究委員會，貿(mào)工部不再直接管理，由研究委員會統(tǒng)一經(jīng)費劃撥和人員管理，研究委員會是自治性的非政府管理的基金會，主要利用貿(mào)工部劃撥的經(jīng)費，支持下屬研究機構(gòu)及本領(lǐng)域其他機構(gòu)的研究，這種做法也為很多其他部屬研究機構(gòu)借鑒。基金會化成為一大趨勢，有很多國立研究機構(gòu)都賣給了對口的民間研究基金會?；饡奶攸c是經(jīng)費來源多樣化，重視經(jīng)費的使用效率，因此往往基金會能夠為其支持的研究機構(gòu)提供比較嚴的監(jiān)督。

科研機構(gòu)的民營化一方面減輕了政府的管理壓力，另一方面在一定程度上改變了國立研究機構(gòu)人浮于事、管理層次多、研究效率低下的缺陷，增加了科研經(jīng)費來源的多樣性，并且科研機構(gòu)的市場化也使得科研機構(gòu)開始注意科研產(chǎn)品的市場化、商品化，更加注重科研產(chǎn)品的實用性。

2.國立研究機構(gòu)實行決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)及制約機構(gòu)多方制衡的相對獨立的自我管理體制，政府對其是間接管理，不過問機構(gòu)經(jīng)費的使用、人員的任命、組織管理等。

雖然國立研究機構(gòu)歸屬政府所有，但是發(fā)達國家的這些機構(gòu)在內(nèi)部管理上都是實行相對獨立的自我管理體制。

研究機構(gòu)的自我管理體制以理事會為中心，理事會是決策機構(gòu)，理事長和理事一般由上級主管政府部門通過公開選拔任命，有2年到5年不等的任期。執(zhí)行委員會是理事會決策的執(zhí)行機構(gòu)，一般執(zhí)行委員會都有很多分支辦公室，分別負責(zé)經(jīng)費使用、對外聯(lián)系、學(xué)科建設(shè)、日常管理等。監(jiān)事會是管理體系的重要組成部分，由于其組成成分復(fù)雜，有來自學(xué)界、政府、工業(yè)界和普通民眾代表，并且對于機構(gòu)的大小事宜都有發(fā)言權(quán)，因此增加了多方制衡，機構(gòu)接受內(nèi)外監(jiān)督，增強了監(jiān)督力度，有利于研究機構(gòu)提高研究活動的效率和公平性，減少學(xué)術(shù)腐敗。研究機構(gòu)一般還有很多咨詢委員會，是研究所的制約機構(gòu)，咨委會主要是在研究所的科研活動和處理與公眾的關(guān)系等方面為研究所提供咨詢。咨詢委員會一般都有來自于一些學(xué)會、其他科學(xué)團體和普通民眾的代表，反映他們的建議，研究所往往把認真聽取他們的建議作為研究所的重要任務(wù)之一。

發(fā)達國家國立研究機構(gòu)的相對獨立地位體現(xiàn)在上級政府主管部門對它們的間接管理而不是直接管理。政府主管部門負責(zé)經(jīng)費的劃撥、領(lǐng)導(dǎo)人的任命，并監(jiān)督科研機構(gòu)的科研活動，除此之外，主管部門不過問經(jīng)費的使用、下屬研究機構(gòu)的成員任命、戰(zhàn)略目標制定、組織管理等，上級主管部門的管理是間接管理。

3.改變傳統(tǒng)的科研人員固定編制，代之以流動性的人員配置，有些研究機構(gòu)基本沒有什么固定編制的研究人員，大部分是短期合同人員，科研人員可以選擇兼職。

很多發(fā)達國家的國立研究機構(gòu)鼓勵科研人員的流動，有些科研人員可以選擇兼職，以日本、德國、美國和法國為代表。

科學(xué)自由是德國基本法規(guī)定的原則，人員流動是德國市場經(jīng)濟下科研體制的特點。國家和企業(yè)根據(jù)需要建立科研工作就業(yè)崗位，任何人都可能參加科研崗位招聘的競爭。研究人員固定編制的很少，絕大多數(shù)是流動人員。一般情況下，研究人員在研究所工作3-5年就要考慮去留問題，研究所理事會的理事任期也很短，一般為2年，除室主任和主要助手、工程技術(shù)人員是固定編制外，研究人員基本上都是短期合同人員，他們往往是因為某個課題、項目而聚集在一起，研究所提供的僅僅是經(jīng)費、科研設(shè)施和交流場所，課題完成即意味著合同結(jié)束?？茖W(xué)家年滿65-67歲，無例外地辦理退休手續(xù)。研究室主任退休后，該室即自行解體，人員流動，儀器交庫，實驗室關(guān)閉。新的室主任上任后，一切從零開始籌建自己的研究室，重新訂立研究方向，聘請助手和征集課題研究組，并購置儀器設(shè)備。在國立研究機構(gòu)就業(yè)崗位上工作的科技人員必須有研究成果才能站住腳。

美國國家實驗室鼓勵科技人員流動，鼓勵政府與企業(yè)共同分擔(dān)新技術(shù)開發(fā)風(fēng)險和成本。政府創(chuàng)造各種條件，鼓勵國家實驗室、研究所、大學(xué)和企業(yè)發(fā)展各種伙伴合作關(guān)系，使研究人員在各機構(gòu)間自由流動。尤其是委托給大學(xué)、企業(yè)、非營利性學(xué)術(shù)團體管理的“國有民營”研究所，其托管機構(gòu)的研究人員很多都在研究所內(nèi)兼職，同時研究所的很多研究員也兼職大學(xué)教師、企業(yè)顧問或者學(xué)術(shù)團體的研究員等。

為激發(fā)研究人員的競爭意識，促進科技人員的流動，保持研究機構(gòu)的活力，日本一些省廳改變了研究人員的終身雇用制。1997年6月，日本在國立研究機構(gòu)開始實施《關(guān)于定期任用普通管制研究人員及工資、工作時間等特例的法律》，以聘請或培養(yǎng)青年人方式錄用任期制研究人員。2002年日本第二期科學(xué)技術(shù)基本計劃強調(diào)，要通過廣泛普及任期制，提高人才的流動性，另外，為了使研究人員能夠根據(jù)其資質(zhì)和能力獲得職位，要普及公開招聘制度。在國立研究機構(gòu)，要對35歲以下的年輕人員廣泛采用任期制，對研究職位原則上實行公開招聘制度，為有資質(zhì)和能力的研究人員提供公平的競爭機會。

法國則建立鼓勵研究員提前退休的機制，加速科研人員的流動，1996年10月，政府決定：繼續(xù)實行科研人員的定額招聘制度，保證每年的招聘率達到％以上；取消國立研究機構(gòu)主任研究員68歲才退休的規(guī)定，通過一些激勵措施，鼓勵60-65歲的科研人員提前退休；在研究機構(gòu)內(nèi)部，提高研究人員的更新率，實行任期制；采取激勵措施，加速科研人員的更新和流動，例如改善研究人員到企業(yè)去的待遇，借調(diào)到企業(yè)的研究人員，收入上限可放寬到相當(dāng)于原單位工資的150％。

在這種相對自由的就業(yè)環(huán)境下，一方面有利于科研人員找到最適合自己的研究機構(gòu)，并且根據(jù)機構(gòu)研究項目的變化適時地做出調(diào)整，一旦所處研究機構(gòu)的研究項目完成，又沒有更適合自己的項目，就可以轉(zhuǎn)投其他研究機構(gòu)，從而可以發(fā)揮科研人員的最大作用；另一方面，通過這種流動性的人員配置，研究機構(gòu)能夠不斷增加新鮮血液，并且能夠找到各個研究項目最合適的研究人員，達到最佳的研究效果；機構(gòu)的流動性避免了由于人員眾多、機構(gòu)臃腫所造成的研究所管理壓力，有利于提高研究機構(gòu)的科研效率。

4.科研經(jīng)費的分配以項目為載體，實行合同研究的方式，成立臨時性專門的評估小組對本領(lǐng)域的項目進行審查評價。

發(fā)達國家的科研經(jīng)費一般不是按照研究所、實驗室或者人頭分配，而是以項目為導(dǎo)向的，即研究人員只有申請項目，獲得批準后才能得到科研經(jīng)費，并招聘課題研究人員，搭班開展研究活動。項目一般以合同的形式確立，研究人員要按照合同的要求完成課題，合同研究在國立研究機構(gòu)中占據(jù)非常重要的地位，合同研究一方面增加了研究機構(gòu)的經(jīng)費來源，另一方面有很多合同都必須有幾個研究機構(gòu)共同完成，有利于跨機構(gòu)的合作，并且通過與企業(yè)、協(xié)會、政府等簽訂研究合同促進了研究機構(gòu)與工業(yè)、政府、協(xié)會和高校的學(xué)術(shù)交流和合作。同時，合同研究的課題來自政府、公共部門和企業(yè)的實際需求，研究成果也更貼近現(xiàn)實，這是科學(xué)研究服務(wù)于現(xiàn)實生活的體現(xiàn)，有利于更快地實現(xiàn)科研成果向?qū)嶋H生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。而研究機構(gòu)也會組織評審小組對課題完成情況做出評價。研究機構(gòu)對項目的選擇和評價都具有科學(xué)性和程序性。

英國國立研究機構(gòu)的做法是咨詢委員會組織專門的評估小組對屬于本領(lǐng)域的項目進行審查評價。這些專門小組的組員是臨時性的，經(jīng)常變化的，往往是一次評估完成后即解散，下一次評估時再重新組織。咨詢委員會的評估結(jié)果由研究機構(gòu)的理事會作為經(jīng)費劃撥的參考。同時監(jiān)督委員會對評估結(jié)果及經(jīng)費使用做出監(jiān)督。資助項目接受過監(jiān)督委員會的監(jiān)督后將會對外公布，民眾如果有異議或疑問，可以向研究所提出。這種安排使得整個項目申請、審查、批準的過程都處在研究所內(nèi)外監(jiān)督之下，有利于減少在經(jīng)費劃撥、項目審查過程中的學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象，保證研究經(jīng)費的使用效率，并增加了研究所活動的透明度。

日本國立研究機構(gòu)的經(jīng)常性課題由研究人員自己提出申請，經(jīng)所長和所一級審議部門審議批準；特別重大的研究課題的制定及預(yù)算是由各省廳的科技審議機構(gòu)根據(jù)科學(xué)技術(shù)會議的總方針并結(jié)合自己的情況提出的，其預(yù)算還須提交大藏省審批，經(jīng)國會通過。特別研究經(jīng)費往往是與國家重點項目配套下達，研究機構(gòu)要參與這些項目和得到這些經(jīng)費，就往往按照有關(guān)規(guī)定，靠科研人員的學(xué)術(shù)水平和能力競爭爭取，而不是某個或某些國立研究機構(gòu)依靠其學(xué)術(shù)壟斷地位而獲得重大課題的特別研究經(jīng)費。

5.發(fā)達國家除俄國外，都沒有類似中國科學(xué)院這樣的大而全的研究機構(gòu)，賦予少量研究機構(gòu)以國家科學(xué)中心的稱號，支持研究機構(gòu)、科學(xué)中心結(jié)盟。

發(fā)達國家如俄羅斯、英國、德國都出現(xiàn)一些結(jié)盟性的科學(xué)中心，主要是國立研究機構(gòu)與處于相同或相近的研究領(lǐng)域的大學(xué)、非營利性科研機構(gòu)和企業(yè)研究機構(gòu)結(jié)盟，實現(xiàn)資源整合。

俄羅斯的國家科學(xué)中心是領(lǐng)域相近的科研機構(gòu)合并而成的跨部門科學(xué)中心，科學(xué)中心的建立有非常嚴格的程序，包括研究領(lǐng)域必須是國家規(guī)定的重點支持領(lǐng)域，科研實力必須經(jīng)過俄羅斯聯(lián)邦科技部、經(jīng)濟部、財政部以及國有資產(chǎn)管理委員會的審定等。為了集中科技優(yōu)勢，更有效率地利用資金，建立國家科學(xué)中心是一個很好的做法。經(jīng)過一系列嚴格篩選而成為國家科學(xué)中心的研究機構(gòu)將獲得國家的優(yōu)先撥款和一系列的優(yōu)惠措施。而且每兩年對中心的工作進行評價，如果不合格，將被取消國家科學(xué)中心的資格。這種能上能下的設(shè)置極大地促進了科學(xué)機構(gòu)的研發(fā)積極性。另外建立科學(xué)中心也可以促進產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，提高科學(xué)研究的效率，對于加強科技和高等教育的聯(lián)系、組建一體化的教科實體，加強科技和產(chǎn)品的聯(lián)系、促進科技成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化方面也都發(fā)揮了重要作用。

我國國立研究機構(gòu)改革，首先應(yīng)該把技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)從國立研究機構(gòu)中剔除，保證國立研究機構(gòu)的“應(yīng)有”作用的有效發(fā)揮。

為了使研究成果盡快應(yīng)用到企業(yè)中去，使其商品化，英國政府強調(diào)工業(yè)企業(yè)和研究機構(gòu)的合作，創(chuàng)建科學(xué)聯(lián)合體，其中比較有影響的是科研和企業(yè)聯(lián)合性組織。有些國立研究機構(gòu)則與私立研究機構(gòu)、大學(xué)研究機構(gòu)等合并，力圖科研資源的最優(yōu)化配置。

日本近年來一直在致力于建立一個更加開放、更加靈活和高效率的研究開發(fā)體制，促使國立研究機構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)相互滲透，進行更多的交流和合作，以達到提高產(chǎn)官學(xué)整體研究開發(fā)能力。為了充分利用靠國家研究經(jīng)費獲得的研究成果，順利實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)移，日本成立了新技術(shù)事業(yè)團，專門在大學(xué)、國立研究機構(gòu)與民間企業(yè)之間發(fā)揮“橋梁”或“科技媒人”的作用。新技術(shù)事業(yè)團的主要任務(wù)是調(diào)查、收集大學(xué)和國立研究機構(gòu)的研究成果，發(fā)掘優(yōu)秀的研究成果，促使其向民間企業(yè)轉(zhuǎn)移，以便實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和商品化。日本政府積極利用組織杠桿，打破各單位界限，以課題負責(zé)人為核心組成課題組，調(diào)動各方面的優(yōu)秀人才共同攻關(guān)，課題完成后，成員各自回原單位，形成以民間大企業(yè)為中心，學(xué)、官從旁支援配合，舉國一致向高科技進軍的科研體制。

6.注重與公眾的交流，并致力于研究機構(gòu)事務(wù)的公開透明化，接受公眾的監(jiān)督；注重對青年學(xué)者的培養(yǎng)。

發(fā)達國家的國立研究機構(gòu)普遍比較重視科學(xué)與公眾的交流，并將科學(xué)的普及化作為機構(gòu)的發(fā)展目標之一。研究機構(gòu)一般設(shè)立公共關(guān)系委員會，處理與公共交流有關(guān)的各種事宜。在英國，國立研究機構(gòu)監(jiān)督委員會對評審結(jié)果及經(jīng)費使用等做出的監(jiān)督的結(jié)果會對外公布，民眾如果有異議或疑問，可以向研究所提出。這種安排使得整個項目申請、審查、批準的過程都處在研究所內(nèi)外監(jiān)督之下，有利于減少在經(jīng)費劃撥、項目審查過程中的學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象，保證研究經(jīng)費的使用效率，并增加了研究所活動的透明度。并且理事會、執(zhí)行委員會的主要的決議、日程安排和計劃都能夠在其網(wǎng)站上獲得，同時決議的制定過程也會公布，對于一些沒有公布的信息，理事會會向公眾解釋原因。這種做法增加了委員會的透明度，尤其是對于決策過程的公布給了他們一個接受外部監(jiān)督的機會。研究機構(gòu)還經(jīng)常組織一些公眾性的論壇和講座，并且向民眾征集議題，討論一些民眾感興趣的話題。

對青年學(xué)者的培養(yǎng)則被認為是發(fā)達國家國立研究機構(gòu)的重要使命之一。這些國家的國立研究機構(gòu)幾乎都有博士后項目，青年訪問學(xué)者項目和針對青年學(xué)者和學(xué)生的培訓(xùn)項目，并且定期開設(shè)一些針對青年學(xué)者的短期培訓(xùn)項目。美國政府有一套完善的科研人員培養(yǎng)體系，尤其重視對青年科技人員的培養(yǎng)，例如美國政府80年代批準的國家科學(xué)基金會的“總統(tǒng)青年研究員資助計劃”和海軍部的“青年研究員計劃”，都是旨在加強對青年科技人才的培養(yǎng)。美國國家實驗室往往是青年科技人才的實踐基地，國家實驗室為他們提供寬松的研究環(huán)境和優(yōu)厚的研究條件。德國的科研機構(gòu)則可以吸收學(xué)生兼職，給一些年輕科學(xué)家機會在一些國際性的項目中工作，并讓他們使用研究所最先進的實驗室；還有一些國立的研究機構(gòu)有針對青年人的公眾論壇和課堂，培養(yǎng)青年人求知、創(chuàng)新和參與科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)的熱情。

二、發(fā)達國家的教訓(xùn)——主要是俄羅斯的教訓(xùn)

我國國立研究機構(gòu)存在的一些問題具有一定的普遍性，各國的國立機構(gòu)都有一些行政干預(yù)過多、機構(gòu)臃腫等通病，各國采取了不同的改革舉措，有成功的經(jīng)驗，但也有我們應(yīng)該吸取的教訓(xùn)，其中以俄羅斯的教訓(xùn)為主，主要是國立研究部門私有化進程過快，帶來很多問題。

1.俄羅斯的民用科研機構(gòu)是科研機構(gòu)私有化進程中最為活躍的部門，其私有化進程開始于1992年，完成私有化的部門科研機構(gòu)的比例，1993年平均為53％。由于缺乏經(jīng)驗，管理混亂，私有化帶來了科研機構(gòu)管理上的混亂，同時也削弱了國家的科研實力。一方面由于這一時期主要是將那些屬于成果應(yīng)用和生產(chǎn)階段，完成研發(fā)、可以贏利的下屬部門從原有設(shè)計局和研究院所脫離，從而隨之帶來了原有科研生產(chǎn)聯(lián)合體和跨部門科技綜合體的混亂和瓦解。另一方面原有科研機構(gòu)紛紛建立起各種專業(yè)性和商業(yè)性公司，其實際的業(yè)務(wù)范圍往往是出租土地、實驗設(shè)備和技術(shù)設(shè)備，并未形成高效的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)；在市場生存的壓力下，一些科研機構(gòu)又不得不削弱其技術(shù)研發(fā)，向其它的經(jīng)營活動轉(zhuǎn)變，從而在技術(shù)的專業(yè)性上逐漸喪失技術(shù)創(chuàng)新潛力和創(chuàng)新的積極性。

2.國家科研潛力因為私有化進程太快受到損失，主要是私有化后的科研機構(gòu)不再繼續(xù)進行科研活動，而是為了追逐利潤，改變院所的專業(yè)性質(zhì)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，利用科研機構(gòu)所擁有的比較完備的技術(shù)設(shè)備、通訊設(shè)施、計算設(shè)施的場地，以及裝備有許多現(xiàn)代化設(shè)備的原有的生產(chǎn)和試驗企業(yè)，進行產(chǎn)品的生產(chǎn)，而不再從事基礎(chǔ)性研究，這樣就會帶來國家科研能力下降、科技潛力喪失等問題。

3.科研機構(gòu)的私有化雖然相對增加了科研資金來源的多樣性，增大了對科技的投入，但是研發(fā)資金緊缺的問題并未得到解決。這主要是因為俄羅斯缺乏比較成熟穩(wěn)定的市場，融資渠道狹小。有些研究機構(gòu)私有化后面對著資金缺乏的困境，研究效率無從談起。

總之，俄羅斯過快的私有化給我們的教訓(xùn)就是：對于民營化、私有化也要實事求是，不能冒進，政府要有的放矢、有所為有所不為，把握好改革的“度”，基礎(chǔ)性和涉及國家安全的極少數(shù)研究由國立研究機構(gòu)承擔(dān)，而從事競爭性的、應(yīng)用性研究的機構(gòu)則完全可以引入競爭機制，實現(xiàn)市場化。

三、我國國立研究機構(gòu)存在的問題及改革的對策

基于對改革進程的一般思考和對以往改革實踐的反思，我國的改革不能完全寄希望于傳統(tǒng)職能機構(gòu)的自我完善，而應(yīng)注重培養(yǎng)新體制因素的形成。針對我國國立研究機構(gòu)存在的問題，我們的改革對策

1.砍掉1／2：即一半的國立研究機構(gòu)可以下放地方與高校、賣掉、轉(zhuǎn)送國企，實現(xiàn)民營化。

我國自然科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的研究機構(gòu)經(jīng)過歷史上特殊時期的膨脹，可謂數(shù)量眾多，但質(zhì)量卻參差不齊，從而造成整體效率低下，這一直是科技體制改革要面對的問題。經(jīng)過十多年的分類改革，部分國立研究機構(gòu)被轉(zhuǎn)制為企業(yè)，與企業(yè)合并或下放給大學(xué)。然而，對于我國目前科技資源的擁有量而言，國立研究機構(gòu)仍然是太多了。

從國立研究機構(gòu)的研究人員規(guī)模看，發(fā)達國家科研人員主要集中于企業(yè)，國立研究機構(gòu)研究人員所占比重很小，例如1998年，俄羅斯國立研究機構(gòu)的科研人員占研發(fā)人員總數(shù)的％，這一比重在英國為％，美國為％，德國為15％，法國為％，日本為％，這幾個國家平均為15％。而同年，我國國立研究機構(gòu)從業(yè)人員所占比重為％，是發(fā)達國家平均比重的兩倍還多，基于這樣的理由，我們認為國立研究機構(gòu)的數(shù)量可以減少一半。[1）

從國家科研經(jīng)費的分配比例看，2002年，我國自然科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的國務(wù)院和部屬大大小小的國立研究機構(gòu)共有395家，當(dāng)年用于R&D的經(jīng)費為63億元，從事R&D的科學(xué)家和工程師共51451人，平均每家機構(gòu)僅為萬元，每個科技人員平均R&D經(jīng)費只有萬元，“，這樣的資源配置狀況，一方面造成經(jīng)費分散，許多重要的所需經(jīng)費多的項目無人肯做或投入不足；另一方面僧多粥少的狀況下，為了生存，研究機構(gòu)往往使出渾身解數(shù)爭項目，爭經(jīng)費，惡性競爭或是腐敗就可能滋生了。

從國立研究機構(gòu)的本身特點來看，國立研究機構(gòu)的主要任務(wù)是承擔(dān)重要的基礎(chǔ)性、公益性的研究，但是這些研究不一定只有通過國立研究機構(gòu)的形式才能提供，國外的經(jīng)驗表明只要有足夠的投入，民營研究機構(gòu)也可以做，而且效率顯然高于國立研究機構(gòu)。美國在這方面曾經(jīng)有過深刻的教訓(xùn)，國家實驗室也存在諸如管理層次太多、行政指令多、審議評議多、機構(gòu)臃腫、研究效率低下等問題。美國能源部于1994年2月成立了一個民間的獨立調(diào)查組，對能源部所屬的國家實驗室進行冷戰(zhàn)后的首次系統(tǒng)評審，并提出了改革的建議，從上世紀九十年代開始，美國的國有國營的研究機構(gòu)開始了大規(guī)模的民營化，并且取得了很好的效果。因此國立研究機構(gòu)科研效率低的問題在哪個國家都存在，只能盡量減少國立研究機構(gòu)的數(shù)量，把能由市場實現(xiàn)的科研任務(wù)交給效率較高的民營研究機構(gòu)完成。

從我國科技發(fā)展的要求看，作為發(fā)展中國家，解決科學(xué)難題、研究高端技術(shù)固然也重要，然而在科技資源不豐富的條件下，進行適用技術(shù)的開發(fā)，加快科技向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)移更是當(dāng)務(wù)之急。所以研發(fā)體系的層次結(jié)構(gòu)，不應(yīng)盲目追求“高構(gòu)成”“高重心”，而應(yīng)當(dāng)保持“低構(gòu)成…‘低重心”，即絕大部分研究機構(gòu)以從事技術(shù)開發(fā)為主，技術(shù)開發(fā)中又以開發(fā)適用技術(shù)為主。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，美國、德國等國的國立研究機構(gòu)從事的基本上都是基礎(chǔ)性、公益性研究，技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用性研究主要集中在工業(yè)企業(yè)，這樣才能提高科學(xué)研究的實用性和應(yīng)用價值，加快科研成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化。因此，我國國立研究機構(gòu)改革，首先應(yīng)該把技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)從國立研究機構(gòu)中剔除，保證國立研究機構(gòu)的“應(yīng)有”作用的有效發(fā)揮?，F(xiàn)在我國從事R&D活動的國立單位中，中國科學(xué)院、基礎(chǔ)研究型院所和建在科研院所中的一批國家重點實驗室是承擔(dān)基礎(chǔ)研究的主力，2002年中科院所屬的從事基礎(chǔ)研究活動的研究機構(gòu)占從事自然科學(xué)研究的國立研究機構(gòu)的比重約為21％；公益型研究機構(gòu)，在從事自然科學(xué)研究的國立研究機構(gòu)中占的比例大體為26％；而國家重點實驗室則是附屬在一些大型研究機構(gòu)中，不能單獨計算。這樣大體算下來，大約有1／2的國立研究機構(gòu)既不從事基礎(chǔ)研究，又不從事公益研究，必須改掉其國立屬性。

至于改革的形式，目前只是通過自愿申請與行政強制轉(zhuǎn)制相結(jié)合的方式進行，技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)制為科技型企業(yè)、進入相關(guān)企業(yè)或者進入大學(xué)。既然國企改革可以采取參股、兼并、聯(lián)合經(jīng)營、承包、租賃、拍賣甚至破產(chǎn)等多種方式，國立研究機構(gòu)的改革也應(yīng)該參考這種改革實踐，采取多種形式進行。例如，有些研究機構(gòu)對中央的科技全局影響不大，但對地方的科技經(jīng)濟可以有大的貢獻，就應(yīng)該下放地方；有的研究機構(gòu)科研效率低下，即使進行投資整頓也很難有所作為，就應(yīng)考慮將其拍賣掉，借助市場的力量盤活；有的研究機構(gòu)中的研究所對國家非常重要，且效率較高，而有的所相反，一直在扯后腿，就要考慮將不好的所進行剝離?？傊?，改革的方式應(yīng)該是創(chuàng)新的，多種多樣的，根據(jù)實際情況進行。由于涉及各方面的利益關(guān)系，這樣的改革不會是一帆風(fēng)順的，科技部可以成立專門的改革管理機構(gòu)，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上指導(dǎo)、促進、協(xié)調(diào)及監(jiān)督改革的順利開展。

2.重新整合研究機構(gòu)，實現(xiàn)國立研究機構(gòu)的專業(yè)化、分散化。

在395家自然科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域的中央和部屬國立研究機構(gòu)中，中科院所屬的研究機構(gòu)有94家，占1／4之多，所以在對這類研究機構(gòu)的改革中，對中科院系統(tǒng)進行重要的整合是十分必要的。

從中科院的職能上看，新中國建立伊始，為了集中全國的科技資源盡快建立新中國的科研體系，成立了中國科學(xué)院。當(dāng)時中科院的任務(wù)是：確立科學(xué)研究方向；培養(yǎng)與合理地分配科研人才；調(diào)整與充實研究機構(gòu)。從當(dāng)時的任務(wù)來看，中科院建立之初其實是為了執(zhí)行一種科技管理部門的職能，而中科院也確實起到了應(yīng)有的過渡作用。當(dāng)真正的科技管理部門成立之后，中科院已經(jīng)失去了其存在的意義了。中科院的職能完全可以被現(xiàn)有機構(gòu)取代：其管理職能完全可以由科技部來承擔(dān)，在已經(jīng)有科技部及各級科委的條件下，再設(shè)立中科院不但是一種人為的條條塊塊分割，而且增加了行政環(huán)節(jié)和行政成本，完全沒有必要。中科院的學(xué)科領(lǐng)導(dǎo)職能，完全可以由科技協(xié)會來承擔(dān)，院士由科技協(xié)會來管理，這樣不但有利于全國的不分條塊的科學(xué)共同體的形成，而且可以平息院士日漸膨脹的權(quán)力，減少學(xué)術(shù)腐敗的發(fā)生。

從學(xué)術(shù)發(fā)展的要求來看，在中國特有的只能上不能下的體制中，完成歷史任務(wù)的中科院不但未被取消，反而被冠以所謂的“全國最高的學(xué)術(shù)機構(gòu)”稱號。這個稱號完全是沒有意義的，學(xué)術(shù)的發(fā)展是無止境的，最高水平總是在被打破之中，既使是諾貝爾獎獲得者也不敢說自己是最高水平。人為設(shè)置所謂的“最高學(xué)術(shù)機構(gòu)”，不利于學(xué)術(shù)創(chuàng)新和科研機構(gòu)之間的公平競爭和合作。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，英美德等國家都沒有中國科學(xué)院這樣大而全的科研實體，國立科研機構(gòu)都是專業(yè)化、分散性的，往往集中在某一個或者某些研究領(lǐng)域，一般的研究機構(gòu)只有三四百人，大一點的也不過上千人，相對較小的規(guī)模有利于建立相對簡潔的組織結(jié)構(gòu)，從而提高內(nèi)部管理的效率，便于監(jiān)督，可以避免規(guī)模過大、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的研究機構(gòu)諸如人員臃腫、權(quán)責(zé)不分、責(zé)任不明和人浮于事的弊端。

因此，要打破條塊分割和降低科技行政成本，取消中科院是遲早要進行的。取消中科院后，其下屬的研究機構(gòu)要在保持其科技實力不變的情況下進行重新的整合，首先是按照軍口和民口分開的原則，再是按照研究領(lǐng)域的不同分歸相關(guān)部委或者下放地方或者劃歸有關(guān)高校進行管理，徹底打破中科院一直以來作為單獨的一部分特殊科研系統(tǒng)造成的分割；解散中科院的研究生院，按照專業(yè)特點劃歸不同的高校。

對于人文社會科學(xué)領(lǐng)域的所謂的“最高學(xué)術(shù)機構(gòu)”的中國社會科學(xué)院的改革完全可以參照對中科院的改革舉措進行。

3.解散國務(wù)院發(fā)展研究中心，下屬研究所與其他研究機構(gòu)合并。

國務(wù)院發(fā)展研究中心是直屬國務(wù)院的事業(yè)單位。主要職責(zé)是研究國民經(jīng)濟、社會發(fā)展和改革開放中的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、長期性問題，提供政策建議和咨詢意見。因此國務(wù)院發(fā)展研究中心的功能定位是為政府提供咨詢和政策建議，具有顧問性質(zhì)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心定位于為政府提供綜合性的咨詢，但是綜合的后果就是機構(gòu)規(guī)模過于龐大，存在與中國科學(xué)院、社科院基本相同的問題。并且中心很多研究與其他國立研究機構(gòu)重復(fù)設(shè)置。我們的改革建議是解散國務(wù)院發(fā)展研究中心，其研究部和下屬研究所可以按照研究領(lǐng)域分到各個部委，與部委研究機構(gòu)合并；掛靠單位，例如出版社、基金會等實現(xiàn)社會化；核心研究部門可以與國務(wù)院研究室合并；或者參與組建國務(wù)院科技顧問委員會或者經(jīng)濟顧問委員會，真正發(fā)揮國務(wù)院發(fā)展研究中心的政府咨詢和政策建議職能。

4.剩余的國立研究機構(gòu)，涉及到極少數(shù)基礎(chǔ)研究和國家安全研究的，由國家來養(yǎng)，要養(yǎng)好；其他的要引入競爭機制。

對于國立研究機構(gòu)把應(yīng)用開發(fā)類機構(gòu)剔除之后，剩余的基礎(chǔ)研究類和公益研究類研究機構(gòu)，還要繼續(xù)進行體制改革，減少國家撥款和直接經(jīng)營機構(gòu)的比重，保證國家該養(yǎng)的要養(yǎng)好，不該養(yǎng)的要堅決引入競爭。

如果對基礎(chǔ)研究和公益研究類機構(gòu)進行細分，我們可以看到大部分的基礎(chǔ)研究、高技術(shù)研究、甚至某些軍事技術(shù)的研究，不涉及國家安全，有一定的成果轉(zhuǎn)化能力的，都可以引入競爭機制，可以采用項目競爭申請和合同管理的方式；而需要國家養(yǎng)的只有從事國防性的、需要巨額投資、風(fēng)險大到民營部門不敢介入、以及純粹公益性、民營部門不愿意介入的研究。

因此對國立研究機構(gòu)，改制與保留必須并存。因為上述這些研究機構(gòu)必須采用國家直屬、財政撥款才能保證其正常運行。但是這類機構(gòu)當(dāng)然應(yīng)該是越少越好，這樣才能保證科技投入不過度分散，機構(gòu)自身不必為到處爭取經(jīng)費和課題而傷腦筋了，政府也可以有足夠的能力管理好這些研究機構(gòu)。其他種類的研究機構(gòu)則必須要引進競爭機制。轉(zhuǎn)制是必然的，只不過轉(zhuǎn)為何種體制尚有待研究，可以采用美國的國有民營體制，可以采用混合經(jīng)濟制，有些公益性研究所也可以推向行業(yè)協(xié)會管理等。

至于轉(zhuǎn)制的比例，我們不能簡單下結(jié)論，但是根據(jù)國外的經(jīng)驗，國立研究機構(gòu)的數(shù)量在整個科研體系中的比例都是非常低的，如果根據(jù)研究機構(gòu)從業(yè)人員數(shù)目衡量，我們所研究的英國、美國、法國、日本和俄羅斯國立研究機構(gòu)從業(yè)人員比重是我國這一比重的一半。事實表明，這么少的研究人員完全可以擔(dān)當(dāng)起國立研究機構(gòu)的研究任務(wù)，那么中國的國立研究機構(gòu)中，直接吃國家撥款經(jīng)費的人員完全可以大量減少，至少減少一半。

除了減少從業(yè)人員數(shù)量之外，國立研究機構(gòu)的規(guī)模也不宜過大，可以借鑒英國的經(jīng)驗，每一個研究機構(gòu)從事特定領(lǐng)域的研究，人數(shù)在三四百人左右，并且盡量減少固定編制的研究人員，增加兼職和流動性的研究人員，相對較小的規(guī)?？梢园l(fā)揮船小好掉頭的優(yōu)勢，便于管理，提高研究效率；而流動性的人員設(shè)置可以不斷為研究機構(gòu)增加新鮮血液，并且人員的流動可以避免固定編制下可能出現(xiàn)的諸如職位升遷、人際關(guān)系、福利待遇等人事糾紛；研究人員在國立研究機構(gòu)、大學(xué)和其他類型研究機構(gòu)之間的流動也有利于研究人員互通有無，吸取各種養(yǎng)分，提高研究人員自身的素質(zhì)。當(dāng)然對于一些涉及國家安全的研究項目，在人員的選擇和分配上要適當(dāng)慎重。

5.取消科研院所的研究生招錄培養(yǎng)權(quán)和學(xué)位授予權(quán)，使其更多致力于對青年學(xué)者而不是學(xué)生的培養(yǎng)。

我們國家科研院所的一個突出特色是幾乎所有的科研院所都有研究生的培養(yǎng)計劃，甚至有些軍事研究機構(gòu)都招收研究生。而據(jù)我們的研究，發(fā)達國家的科研機構(gòu)都沒有什么招收研究生的，因為這些國家科研機構(gòu)與大學(xué)教育的分工非常明確，大學(xué)集中于高等教育，而研究院所致力于學(xué)術(shù)和應(yīng)用性研究，招收并且培養(yǎng)研究生是大學(xué)的職責(zé)，而研究院所則是受過高等教育的人學(xué)以致用的場所。

而在我國，科研院所越來越多地向大學(xué)的職責(zé)范圍延伸，當(dāng)社會上對碩導(dǎo)、博導(dǎo)的炒作越來越火熱的時候，科研院所的學(xué)位授予點也越來越多了。科研院所的主要功能是進行科學(xué)研究而不是教育，它的體制安排也是有利于科研而非教育，在這樣的不利條件下，科研院所卻非得勉強進行碩士和博士的培養(yǎng)，甚至有些軍口的科研院所也紛紛設(shè)立碩士、博士點。一種考慮是為了提高單位和個人的知名度，學(xué)位點的多少，已經(jīng)成為了衡量一個科研機構(gòu)質(zhì)量的指標了，許多機構(gòu)為爭取這一指標零的突破，拼命出高價聘請院士、博導(dǎo)，豈不知為學(xué)術(shù)腐敗推波助瀾；碩導(dǎo)、博導(dǎo)的名號如此響亮，由此帶來的利益更不必多說，如果有了學(xué)位授予點，可評的碩導(dǎo)、博導(dǎo)的額度自然就多，所以即使不具備培養(yǎng)條件也要申請培養(yǎng)碩士、博士；另一種考慮是出于直接為單位帶來的利潤收入，中國的人才消費畸高，造成對高學(xué)歷的大量需求，有需求自然就會有人努力創(chuàng)造供應(yīng)，授予碩士、博士學(xué)位的行為無異于售買文憑。于是科研院所在沒有科學(xué)的課程安排、缺乏教學(xué)軟硬件的條件下，在廣大導(dǎo)師忙于科研無暇指導(dǎo)的情況下，大批的低質(zhì)“產(chǎn)品”出爐了，這也是現(xiàn)在高學(xué)歷泛濫、迅速貶值的原因之一。所以，取消科研院所的學(xué)位授予制也應(yīng)納入科技改革的范疇。

我國的科研機構(gòu)應(yīng)該更多地借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，取消對研究生的培養(yǎng)，代之于為青年學(xué)者和有志于學(xué)術(shù)研究的學(xué)生提供一些短期培養(yǎng)計劃、博士后項目、訪問學(xué)者項目等，為他們提供更多的實踐機會。

6.大幅度砍減有著國家工程中心、國家研究基地、國家重點實驗室之類稱號的研究機構(gòu)。

國家工程技術(shù)研究中心、國家研究基地、重點實驗室之類的研究機構(gòu)的設(shè)立最初是為了解決基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入不足的難題，希望集中科研資源，增加對基礎(chǔ)研究的投入。由于這些研究中心在政策、經(jīng)費使用等方面的種種“特權(quán)”，各部委、省市、研究部門甚至高校都競相爭建，短短十幾年的光景，有了120個國家工程技術(shù)研究中心、159個國家重點實驗室。事實上，這些急劇膨脹的研究中心不但分散了科研資源，沒有達到集中科研經(jīng)費的目的，而且成為一些單位、機構(gòu)爭取所謂的“學(xué)術(shù)地位”的工具。

因此，就加強基礎(chǔ)研究而言，具有開放性的重點實驗室雖然有利于集中分散資源，但是，不是所有的領(lǐng)域都需要搞這種形式，國家重點實驗室就應(yīng)突出“重點”，限定數(shù)量?，F(xiàn)存國家工程技術(shù)研究中心、國家重點實驗室必須大量砍掉，只保留涉及國家安全的、純公益性的和民營部門無力介入的。從國外科研機構(gòu)體制的變革過程可以看出，培養(yǎng)民營科研力量是發(fā)展科學(xué)技術(shù)的關(guān)鍵，民營科研機構(gòu)應(yīng)成為國家科研機構(gòu)體系的主體，因此我國應(yīng)該設(shè)計更為長遠的方案，科學(xué)運用政府資金，動用各種經(jīng)濟、政策調(diào)控手段，培育新興的民營科研力量。

7.絕大多數(shù)軍口研究機構(gòu)要實現(xiàn)軍轉(zhuǎn)民，基本上除了核武器研制、遠程導(dǎo)彈研制外，其余均可放開。

軍口科研機構(gòu)的轉(zhuǎn)制包括軍口轉(zhuǎn)向民口國立或者轉(zhuǎn)向民口民營，剩余少量軍口研究機構(gòu)也要轉(zhuǎn)向軍民結(jié)合，以民養(yǎng)軍，徹底打破軍民研究之間長期的人為割裂。軍口要實現(xiàn)公開化，研究過程可以保密，但是研究對象和研究領(lǐng)域完全可以公開。要明確的一點是，放開、轉(zhuǎn)向民口并不等于會失密，我們現(xiàn)在很多軍事情報的失密是因為內(nèi)部管理不善，與是否民營無關(guān)，民口的研究一樣可以實行嚴格的