淺談養(yǎng)老基金信托運營的法律監(jiān)管

淺談養(yǎng)老基金信托運營的法律監(jiān)管

摘要：以中國養(yǎng)老基金運營現(xiàn)狀和國際經(jīng)驗為出發(fā)點，以養(yǎng)老基金與信托制度的理論契合為基點，分析養(yǎng)老基金信托運營的法律關(guān)系模式，提出和構(gòu)建并完善養(yǎng)老基金信托運營的監(jiān)管制度的策略，寄希望于對中國養(yǎng)老基金的管理和運營理論及實踐有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老基金；信托運營；法律監(jiān)管

一、養(yǎng)老基金運營狀況及其存在的問題

養(yǎng)老保險制度實質(zhì)上就是圍繞養(yǎng)老資金的籌集、管理、運營、支付和監(jiān)督來設(shè)計的，因此，選擇養(yǎng)老金作為養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)概念和養(yǎng)老保障制度理論體系的基礎(chǔ)范疇更能直觀地體現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的這一特性。養(yǎng)老基金是法定部門或組織根據(jù)法律規(guī)定的條件、對象、標準、方式和程序籌集、管理運營和使用的專門用于社會成員養(yǎng)老的專門資金形態(tài)。它是養(yǎng)老保險和金融體系相結(jié)合的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，養(yǎng)老保險制度得到了不斷的完善，特別是頒布了一系列養(yǎng)老基金法規(guī)和規(guī)章、完善了養(yǎng)老基金管理體制和提高養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次并擴大覆蓋面、企業(yè)年金制度得到初步發(fā)展、養(yǎng)老金待遇的給付方式實現(xiàn)社會化。但依然存在許多制約養(yǎng)老基金正常運營的相關(guān)問題，導(dǎo)致了養(yǎng)老基金收支形勢嚴峻，財政壓力日益增大，不同地區(qū)養(yǎng)老金支付能力不平衡問題嚴重，人口老齡化速度加快，養(yǎng)老金負擔增長迅猛。主要問題如下地方政府和相關(guān)部門挪用養(yǎng)老基金的問題突出——“上海社保基金案”引起人們對養(yǎng)老基金監(jiān)管問題的反思與重視；養(yǎng)老基金投資渠道狹窄，保值增值沒有可靠保障。投資國債很難達到增值的目的，且受通貨膨脹的影響容易出現(xiàn)貶值導(dǎo)致支付能力進一步下降；養(yǎng)老基金通過投資運營保值增值，來補充和改善基金的支付現(xiàn)狀是通行的做法。但中國養(yǎng)老基金的投資渠道過分單一且缺乏對養(yǎng)老基金運營的規(guī)范監(jiān)管，養(yǎng)老基金運營過程中被人為操作的現(xiàn)象較為嚴重，導(dǎo)致養(yǎng)老基金的運行效率低下。

二、中國養(yǎng)老基金運營監(jiān)管制度的缺陷

1.管理體制存在缺陷。目前中國養(yǎng)老基金的監(jiān)管制度過分偏重行政監(jiān)管。盡管有關(guān)社會保險的法規(guī)都是以市場經(jīng)濟體制為設(shè)計背景和邏輯基礎(chǔ)的，但由于路徑依賴和制度慣性的原因，這些規(guī)定中存在明顯計劃體制烙印——在養(yǎng)老基金監(jiān)管體制的安排上過度的注重行政監(jiān)管。過分的行政監(jiān)管容易引發(fā)行政監(jiān)管權(quán)力的尋租，造成養(yǎng)老基金挪用、擠占、浪費現(xiàn)象嚴重。因為在行政監(jiān)管過程中，同樣存在由于有限理性、官僚主義屬性、壟斷性等原因?qū)е抡ъ`，從而可能導(dǎo)致出現(xiàn)行政監(jiān)管低效率、無效率甚至負效率。同樣，過分的注重行政監(jiān)管容易忽略甚至抑制其他監(jiān)管資源的開發(fā)和利用。專門監(jiān)督機制欠缺。相關(guān)的法規(guī)中缺乏這方面的規(guī)定。專門的監(jiān)督制度安排不僅可以給利益相關(guān)方提供一個交流與溝通的機會，達到更好的協(xié)調(diào)彼此立場與想法的目的，從而使養(yǎng)老基金得到更好的管理和運行；而且可以大大提高養(yǎng)老基金投資運營的監(jiān)管效率。因為，從根本上講，養(yǎng)老基金首先是參保職工的錢，是用于社會保險對象的專項資金，其實質(zhì)所有權(quán)屬于廣大參保者。其基本功能是保障廣大退休人員的物質(zhì)生活，同時養(yǎng)老基金還關(guān)涉到企業(yè)的切身利益。因此，理應(yīng)設(shè)置專門的組織平臺，讓政府有關(guān)部門及其他利益相關(guān)者參與到養(yǎng)老基金管理和監(jiān)督中去。沒有誰比直接利害關(guān)系人更關(guān)心養(yǎng)老基金的征繳、支付、管理、運營及保值增值。專門監(jiān)督機制的缺失嚴重影響基金的監(jiān)管效率。信息化建設(shè)滯后，信息披露制度不健全，監(jiān)管效率不高。信息化技術(shù)建設(shè)的滯后，致使社保、稅務(wù)、財政和社會中介機構(gòu)不能實現(xiàn)信息共享，不能進行有效監(jiān)管。養(yǎng)老基金的管理者不能定期披露養(yǎng)老基金的管理運營信息，不能保障受益人及其他利益相關(guān)者的知情權(quán)，因此就沒有渠道對養(yǎng)老基金運營進行監(jiān)督。信息披露制度不健全，對基金管理基本上沒有監(jiān)督，財務(wù)上內(nèi)控薄弱，也是導(dǎo)致養(yǎng)老基金被擠占挪用的誘因之一。

三、養(yǎng)老基金信托運營法律監(jiān)管制度的完善

伴隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和中國養(yǎng)老基金的信托投資運營的入市，構(gòu)建養(yǎng)老基金信托投資運營的安全監(jiān)管制度已成為必然要求。筆者認為主要從以下幾個方面來完善養(yǎng)老基金信托運營法律監(jiān)管制度：

1.監(jiān)管體制和模式的選擇。借鑒外國經(jīng)驗，中國應(yīng)建立以養(yǎng)老保險基金投資管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管為核心、社會中介機構(gòu)監(jiān)管和國家監(jiān)管為補充的三位一體的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體系，以建立一個多權(quán)分離、各司其職、互相監(jiān)督的監(jiān)管制度。養(yǎng)老基金信托投資管理機構(gòu)設(shè)置具有紀律檢查、行政監(jiān)察和內(nèi)部控制功能的獨立經(jīng)濟實體，建立行政管理監(jiān)督、經(jīng)營管理和經(jīng)營決策監(jiān)督、會計監(jiān)督、內(nèi)部審計監(jiān)督等制度，以會計事務(wù)所、律師事務(wù)所、投保單位為主體的社會中介監(jiān)督組織，對養(yǎng)老保險基金信托投資管理機構(gòu)基金運營管理、經(jīng)營狀況、財務(wù)成果和現(xiàn)金流量情況，基金周轉(zhuǎn)和調(diào)劑等進行綜合評價。國家行政和經(jīng)濟主管部門，如財政部門、審計部門、證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、保險業(yè)監(jiān)督管理委員會和銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等對養(yǎng)老基金的信托投資運營情況，以及國家法律法規(guī)的落實情況進行監(jiān)管，確保養(yǎng)老基金的安全性和增值性要求。

對于養(yǎng)老基金的監(jiān)管模式，筆者認為，應(yīng)該結(jié)合資本市場的發(fā)展情況和相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的總體情況。因此，在現(xiàn)階段對養(yǎng)老基金信托運營的監(jiān)管應(yīng)該采用“數(shù)量限制”規(guī)則，這樣更符合中國資本證券市場的實際和養(yǎng)老基金特殊的安全性和效益性的要求。但在此基礎(chǔ)上，隨著中國證券市場法律法規(guī)的不斷健全和完善，和“人口老齡化”趨勢引起的養(yǎng)老保險壓力對養(yǎng)老基金資產(chǎn)保值增值的特殊要求，我們應(yīng)該逐漸引入英美的“審慎人”規(guī)則，來克服和彌補“數(shù)量限制”規(guī)則的缺陷。建立嚴格養(yǎng)老基金管理機構(gòu)的市場準入和退出制度。由于養(yǎng)老基金對安全性的特殊要求，世界上各國基金管理者的選擇都很嚴格。對基金管理者的最低資本金，經(jīng)營信譽和經(jīng)營業(yè)績都有嚴格的規(guī)定，其目標是允許最好的申請者進入，限制未來的代理風(fēng)險和成本。首先，養(yǎng)老基金信托管理機構(gòu)必須達到法定的最低注冊資本金的要求，并且是實收資本；其次，要有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，鑒于養(yǎng)老基金的特殊性，在公司治理方面必須有更高的要求，在董事會成員中必須配備一定比例的獨立董事；最后，其專業(yè)管理人員必須具備一定的任職資格條件，如中國證監(jiān)會頒發(fā)的從業(yè)資格證書，并且主要的投資管理人員必須是專職的、在業(yè)內(nèi)具備良好的業(yè)績和聲譽。只有符合這些條件、通過公開招標的基金管理公司才具有經(jīng)營養(yǎng)老基金的資格。

在一定的限制準入的基礎(chǔ)上，為了確保養(yǎng)老基金運營的安全，提高養(yǎng)老基金信托運營管理公司的積極性，使養(yǎng)老基金獲取更高的投資收益率，相應(yīng)的必須建立養(yǎng)老基金管理人的退出制度。政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當負責對基金管理機構(gòu)的資格予以認定和注冊，定期或不定期地對其投資運營、內(nèi)部風(fēng)險控制等情況給予監(jiān)督，對違規(guī)違法或不符合準入條件的基金管理公司，要視其情節(jié)輕重實行懲罰和注銷其養(yǎng)老基金的管理資格。建立完善的信息披露制度。信息披露制度是一種運用越來越廣泛的養(yǎng)老基金投資監(jiān)管制度。對于整個養(yǎng)老基金投資監(jiān)管體制來說，信息披露要求是監(jiān)管的最基本組成部分。“壟斷理論從市場的角度出發(fā)，認為信托投資公司是其經(jīng)營財物等重要信息的壟斷提供者。在沒有管制的信息披露市場中，信托投資公司作為信息的壟斷提供者，不僅限制信息的產(chǎn)出，而且可以以壟斷價格出售信息，讓利益相關(guān)者都去購買同一信息，這將導(dǎo)致社會資源的浪費，而強制性披露則可以大大降低投資者等利益相關(guān)者成本?！毙畔⑴兜哪康氖菍B(yǎng)老基金管理公司置于社會公眾和監(jiān)管機構(gòu)的雙重監(jiān)督之下，防止基金管理違法、違規(guī)操作，損害基金所有人和受益人的利益。因此，必須健全相關(guān)的法律法規(guī)，要求養(yǎng)老基金管理公司定期或不定期向社會公眾和養(yǎng)老基金的受益人公布相關(guān)信息，并且信息披露義務(wù)人報告、公告的信息必須真實、準確、完整，不得有虛假的記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏。

建立養(yǎng)老基金收益擔保和保險制度。大多數(shù)引入職業(yè)養(yǎng)老金計劃的國家和地區(qū)對養(yǎng)老基金的投資收益都進行某種程度的擔保。其中，拉美和中歐國家通常采用相對值的形式，即達到所有養(yǎng)老基金投資收益的均值或某個收益基準的一定比例。例如，智利規(guī)定某個基金的投資收益必須高于全部基金平均收益的50%，阿根廷規(guī)定的比例為70%；而另外一些國家規(guī)定，養(yǎng)老基金的投資收益率必須達到某個具體數(shù)額，如瑞士規(guī)定養(yǎng)老基金的名義投資收益率必須高于4%，烏拉圭規(guī)定實際投資收益率必須高于2%。作為保證，各國養(yǎng)老基金或出資成立中央擔保基金，或自行提取一定比例作儲備，或由基金管理公司的自由資本作支撐。當儲備不足時，國家財政予以支持。養(yǎng)老基金管理公司也有可能存在破產(chǎn)和清償?shù)娘L(fēng)險。因此，為了最大限度地化解養(yǎng)老基金可能面臨的這些風(fēng)險，一些國家和地區(qū)，規(guī)定了養(yǎng)老基金保險制度，明確要求各養(yǎng)老基金管理公司必須向養(yǎng)老基金保險公司繳納保險費，保險費水平依各基金管理公司的風(fēng)險等級而定。這樣養(yǎng)老基金在實際運營中遇到投資風(fēng)險造成損失時，可以通過養(yǎng)老基金保險公司獲得補償。

四、結(jié)論

養(yǎng)老基金制度是社會保障制度的重要組成部分，也是整個社會保障制度體系最基礎(chǔ)性和代表性的制度。完全可以說養(yǎng)老基金是養(yǎng)老保險制度的基石范疇。養(yǎng)老基金制度作為現(xiàn)代各國普遍推行的一項社會保障制度，對于保障廣大退休人員的生存權(quán)，維護社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展，具有重要的意義。養(yǎng)老基金制度最為重要的是養(yǎng)老基金的管理和運營，即養(yǎng)老基金的保值增值問題。我們應(yīng)借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，實現(xiàn)養(yǎng)老基金與資本市場的接軌，養(yǎng)老基金只有參與資本市場才能實現(xiàn)其保值增值的目標。采用信托的形式是