淺析修憲后土地供應(yīng)方式-改革

淺析修憲后土地供應(yīng)方式改革

提要：

本文結(jié)合憲法對(duì)土地征用制度的修改，對(duì)現(xiàn)行土地供應(yīng)制度的基本內(nèi)容作了分析和思考。認(rèn)為，《憲法》的修改，勢(shì)必對(duì)1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應(yīng)方式產(chǎn)生直接的影響。與修憲相適應(yīng)，土地供應(yīng)方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定、改革現(xiàn)行土地供應(yīng)方式，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在此基礎(chǔ)上，文章從區(qū)分征收與征用、合理規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等5個(gè)方面提出了土地供應(yīng)方式改革的一些基本思路，對(duì)如何進(jìn)一步修改現(xiàn)行《土地管理法》、建立新的與憲法精神相吻合的土地供應(yīng)方式等問(wèn)題，進(jìn)行了探討。對(duì)建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三點(diǎn)建議：一是建議立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門，加快《土地管理法》的修改進(jìn)程。二是建議抓緊進(jìn)行改革土地供應(yīng)制度的研究工作。三是建議循序漸進(jìn)，科學(xué)建立并確立供地方式改革的法律體系。

關(guān)鍵詞：修憲土地供應(yīng)改革

十屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》修正案中，將《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《憲法》的修改，勢(shì)必對(duì)1998年新修訂的《土地管理法》所確立的土地供應(yīng)方式產(chǎn)生直接的影響。

與修憲相適應(yīng)，土地供應(yīng)方式必須加以改革。其中，合理界定征收和征用的范圍、制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定、改革現(xiàn)行土地供應(yīng)方式，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

一、現(xiàn)行土地供應(yīng)制度的基本內(nèi)容

現(xiàn)行土地供應(yīng)制度是以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法實(shí)施條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為支撐的一個(gè)較為完善、高效的土地供應(yīng)體制。這一制度是在總結(jié)建國(guó)以來(lái)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)改革在土地管理方面的新情況、新經(jīng)驗(yàn)、新需要后建立的?，F(xiàn)行土地供應(yīng)體制確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護(hù)，強(qiáng)化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關(guān)系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進(jìn)了一步。

現(xiàn)行《土地管理法》確立的基本制度之一就是土地供應(yīng)的集中統(tǒng)一制。即政府高度控制土地供應(yīng)，確立了“一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭供水”的單一土地供應(yīng)制度，嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地的除外?！薄扒翱钏Q依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”現(xiàn)行《土地管理法》同時(shí)還對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)作出嚴(yán)格限制，規(guī)定農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但它同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

政府供應(yīng)國(guó)有土地的方式有兩種，即劃撥方式和有償使用方式。劃撥方式起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，目前可以適用劃撥方式的主要有四類用地：國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地有償使用方式脫胎于香港，開(kāi)始于深圳，推廣于土地使用制度的改革。隨著1988年《憲法》和原《土地管理法》的修改，掃清了土地有償使用的法律障礙，國(guó)務(wù)院于1990年頒布實(shí)施了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》，確立了國(guó)有土地使用權(quán)實(shí)行有償出讓的制度。經(jīng)過(guò)近十年的改革和探索，土地有償使用的方式也從單一的出讓發(fā)展到出讓、租賃和作價(jià)入股等多種形式。1994年《城市房地產(chǎn)管理法》基本確定了國(guó)有土地使用權(quán)的供應(yīng)采用有償使用和劃撥兩種方式的基本架構(gòu)。

按照《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，有償使用方式應(yīng)當(dāng)是政府供應(yīng)土地的主要方式?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》進(jìn)一步明確了國(guó)有土地有償使用方式有三種，即出讓、租賃和作價(jià)出資入股。

集體建設(shè)用地適用于三類用地，即，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。按照法律規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，且集體建設(shè)用地不得流轉(zhuǎn)。只有兩種情形例外，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的；二是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。立法機(jī)關(guān)之所以作出嚴(yán)格的規(guī)定，一方面是出于嚴(yán)格保護(hù)我國(guó)珍貴的土地資源特別是耕地資源的戰(zhàn)略需要，另一方面，也是擔(dān)心大量的集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)會(huì)擾亂正常的土地市場(chǎng)秩序，影響土地有償使用制度的順利推進(jìn)。

客觀地說(shuō)，現(xiàn)行的土地供應(yīng)方式在積極調(diào)節(jié)處理土地供需矛盾、有效約束亂占濫用土地行為、推動(dòng)人們按照可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求控制土地利用、維護(hù)土地市場(chǎng)秩序穩(wěn)定等方面，都發(fā)揮了積極作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化和工業(yè)化迅速推進(jìn)，對(duì)土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益嚴(yán)重。對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格控制，已在事實(shí)上造成了國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地之間的不公平待遇。同時(shí)，由于征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用較低，并且截留、挪用、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)用等情形時(shí)有發(fā)生，政府在征用土地后又以市場(chǎng)價(jià)格出讓給用地者，很低的補(bǔ)償價(jià)與相當(dāng)高的市場(chǎng)價(jià)之間存在著巨大的差額利益，成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因，也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

二、現(xiàn)行土地供應(yīng)方式修憲后已不適應(yīng)需盡快改革

《憲法》的修改，為土地供應(yīng)方式的改革指明了方向。但如何進(jìn)行改革？如何確定征收和征用的范圍？征收和征用的具體適用條件和程序如何？集體建設(shè)用地如何流轉(zhuǎn)？劃撥供地方式是否應(yīng)該取消？這一系列問(wèn)題，都要求通過(guò)土地供應(yīng)方式改革來(lái)解決。

關(guān)于征收和征用

《憲法》修正案中的“征收”，涵義同于現(xiàn)行《土地管理法》中的“征用”，是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的行為。此次《憲法》修正案中規(guī)定的“征用”，是指國(guó)家為了公共利益的需要，依法強(qiáng)行占用集體土地，在使用完畢后再將土地歸還集體的一種行為，實(shí)質(zhì)是一種臨時(shí)使用土地的行為。

征收和征用的共同點(diǎn)在于強(qiáng)制性。征收和征用，均系依政府單方面的征收命令、征用命令而發(fā)生效力，無(wú)須征得被征收與被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同點(diǎn)是：征收的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家強(qiáng)行收買集體土地的所有權(quán)；征用的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家強(qiáng)行使用集體土地，使用完畢再返還原集體。

按照國(guó)際間的共同規(guī)則，征收須符合三項(xiàng)法定條件，一是為了“社會(huì)公共利益”的目的?！吧鐣?huì)公共利益”以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對(duì)不適用國(guó)家征收。所謂“社會(huì)公共利益”，是指“全體社會(huì)成員的直接的利益”。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國(guó)防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等，均屬于社會(huì)公共利益。建設(shè)“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”，雖然可以使社會(huì)成員"間接"得到利益，但仍屬于商業(yè)目的，不屬于社會(huì)公共利益。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照《合同法》的規(guī)定簽訂合同。二是征收應(yīng)符合法律規(guī)定程序。至于具體的程序規(guī)則，應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定。三是必須對(duì)被征收的公民和法人給予公正、合理的補(bǔ)償。

征收雖然具有強(qiáng)制性特征，但仍然屬于一種商品交換關(guān)系,本質(zhì)上屬于一種民事法律制度調(diào)整的范疇。這與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有著根本區(qū)別。其區(qū)別在于征收必須給予公正補(bǔ)償。具體的征收行為，雖然符合第一項(xiàng)和第二項(xiàng)法定條件，如果對(duì)被征收的公民和法人未予補(bǔ)償或者未予公正補(bǔ)償，就變成了對(duì)人民合法財(cái)產(chǎn)的無(wú)償剝奪，這不僅違反《憲法》保護(hù)人民合法財(cái)產(chǎn)的基本原則,也違背了政府保障人民合法財(cái)產(chǎn)的神圣職責(zé)。

征用的實(shí)質(zhì)是國(guó)家強(qiáng)行使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，只在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者重大自然災(zāi)害等嚴(yán)重威脅國(guó)家和社會(huì)整體利益,而由國(guó)家宣布處于緊急狀態(tài)的情形，才能依法征用公民、法人的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后,如果被征用的財(cái)產(chǎn)還存在,應(yīng)當(dāng)返還原物,如果原物已經(jīng)毀損,則應(yīng)當(dāng)照價(jià)賠償。國(guó)際上通行的征用制度，繼承了人類歷史上法治文明的優(yōu)秀成果，充分體現(xiàn)了法律對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)這一“私權(quán)利”和政府保障社會(huì)整體利益實(shí)現(xiàn)的“公權(quán)力”的有機(jī)統(tǒng)一。我們已經(jīng)明確了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)，當(dāng)然應(yīng)該采納并實(shí)行這一已經(jīng)被多數(shù)國(guó)家證明可行的制度，無(wú)須另辟蹊徑。

關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征用

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),是指權(quán)屬合法、界址清楚的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資等的行為。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是為現(xiàn)行法律所禁止的，《土地管理法》只確定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種方式，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的;符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的。

從理論上講，所有權(quán)應(yīng)是平等的，沒(méi)有高低、貴賤、優(yōu)劣之分。但現(xiàn)行法律對(duì)國(guó)家所有和集體所有土地實(shí)際上作了不平等的區(qū)分:國(guó)有建設(shè)用地基本可以自由轉(zhuǎn)讓，而集體建設(shè)用地基本上不可流轉(zhuǎn)。這實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“國(guó)有高于一切”、“國(guó)家優(yōu)于一切”思想在土地供應(yīng)制度上的體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律制度已明顯不能適應(yīng)形勢(shì)需要，實(shí)踐中集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生已是不爭(zhēng)的事實(shí)，“狼”己經(jīng)來(lái)了躲不是辦法，必須研究如何加以解決。

原國(guó)家土地管理局和國(guó)土資源部先后作了大量的調(diào)查研究工作，并曾開(kāi)展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)看，集體建設(shè)

用地流轉(zhuǎn)必須注意把握以下問(wèn)題：

一是權(quán)屬合法、界址清楚。這是農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。必須嚴(yán)禁借“流轉(zhuǎn)”之名，擅自將集體所有的農(nóng)用地和未利用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；確需將集體所有的農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的，仍應(yīng)按有關(guān)法律規(guī)定，履行申請(qǐng)和批準(zhǔn)手續(xù)。

二是符合土地利用總體規(guī)劃。這是農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件。在城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還應(yīng)符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合規(guī)劃的，不得流轉(zhuǎn)。

三是除農(nóng)戶法定的宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地之外的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地，可以實(shí)行有償使用，有償使用收益歸擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理使用。

四是農(nóng)民集體建設(shè)用地使用者不得擅自改變土地用途。

五是各級(jí)國(guó)土資源管理部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、管理、監(jiān)督與服務(wù)。

《憲法》修改后，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)又面臨了新形勢(shì)。要處理好流轉(zhuǎn)與征用的關(guān)系，必須嚴(yán)格界定流轉(zhuǎn)和征用的范圍。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征用的共同點(diǎn)是二者都不改變土地權(quán)屬性質(zhì)，即土地仍為集體所有。不同點(diǎn)在于適用的條件不同，征用必須是為了公共利益的需要，且是在一些緊急狀態(tài)下適用的。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則不是為了公共利益的需要，是在正常狀態(tài)下適用的。

今后，大量的建設(shè)用地，應(yīng)主要依靠集體建設(shè)用地的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，這樣，既可真正有效保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又可減少政府過(guò)多使用征用權(quán)帶來(lái)的大量爭(zhēng)議，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。當(dāng)然，對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須制定完善的法律制度，對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、流轉(zhuǎn)的決定權(quán)、流轉(zhuǎn)的程序、流轉(zhuǎn)收益的分配、流轉(zhuǎn)的限制等作出具體規(guī)定。

關(guān)于劃撥

劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用權(quán)者依法繳納了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及其他費(fèi)用后，國(guó)家將土地交付給土地使用者使用，或者國(guó)家將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。

我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)土地使用權(quán)采取行政劃撥方式進(jìn)行分配，導(dǎo)致目前存在大量的劃撥土地。劃撥土地使用制度的特點(diǎn)是“三無(wú)”—無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是政府從微觀上介入經(jīng)濟(jì)生活，分配社會(huì)資源。

實(shí)踐證明，劃撥土地的大量存在會(huì)導(dǎo)致土地資源利用的低效率甚至無(wú)效率，因?yàn)橐环矫?，政府不可能全面、?zhǔn)確地掌握土地需求信息，在沒(méi)有足夠決策信息的情況下分配土地必然帶有盲目性；另一方面，土地使用人獲取土地時(shí)未支付任何代價(jià)，故而缺乏足夠的內(nèi)在壓力使其按照最大效益原則使用土地，這必然導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

醫(yī)治這一痛疾的根本方法是引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。一個(gè)存在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)能夠形成合理的市場(chǎng)價(jià)格，反映市場(chǎng)供求狀況，為政府決策提供準(zhǔn)確信息。一個(gè)存在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)還意味著土地使用人必須為其使用的土地支付市場(chǎng)價(jià)格，有了成本就會(huì)促使其去尋求使用土地的最佳方式，發(fā)揮土地的最高效益，否則就會(huì)面臨被市場(chǎng)淘汰的危險(xiǎn)。

因此，在重新認(rèn)識(shí)到土地的商品屬性之后，為了適應(yīng)市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，我國(guó)從二十世紀(jì)八十年代開(kāi)始逐步建立以出讓方式為主的土地有償使用制度，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律和現(xiàn)代法治精神的土地使用制度?！稇椃ā沸薷暮螅瑖?yán)格限制了政府的征收權(quán)，政府供應(yīng)土地的方式也發(fā)生了根本的變化。政府可以劃撥的土地也必然越來(lái)越少。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，劃撥供地方式必將逐步退出歷史舞臺(tái)，取而代之的，必將是全面的土地有償使用制度。

關(guān)于出讓和租賃

土地使用權(quán)出讓和國(guó)有土地租賃，是《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的兩種不同的土地有償使用方式。國(guó)有土地租賃制度是在土地使用權(quán)出讓制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的，是土地使用權(quán)出讓制度的完善與補(bǔ)充。這兩種土地有償使用制度都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其根本目的都在于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置和流動(dòng)。

但是兩者又有區(qū)別，具體表現(xiàn)為：一是在所適用的范圍上，以出讓方式取得的土地多用于重新開(kāi)發(fā)和利用，而目前國(guó)有土地租賃所要解決的特定問(wèn)題，主要是城市大量原有行政劃撥用地如何擴(kuò)大到有償使用的范圍，多用于原劃撥用地發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的情形。二是在價(jià)格方面，出讓土地使用權(quán)的價(jià)格是一定年限的土地使用權(quán)價(jià)格。

盡管傳統(tǒng)意義上的租賃權(quán)應(yīng)是債權(quán)，但是，由于我國(guó)土地所有權(quán)不可買賣，以租賃方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種物權(quán)，權(quán)利人有使用、收益和部分處置權(quán)，因而就具有相應(yīng)的價(jià)格。通常采用收益還原法評(píng)估承租土地使用權(quán)價(jià)格，是將市場(chǎng)租金與實(shí)際支付租金之間的差額采用一定的還原率還原求取相應(yīng)的價(jià)格，即未來(lái)若干年租金差額的現(xiàn)值之和，這一點(diǎn)，在國(guó)土資源部發(fā)布的《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》中，已將其明確規(guī)定為：“承租土地使用權(quán)只能按合同租金與市場(chǎng)租金的差額及租期估價(jià)”。

關(guān)于招標(biāo)、拍賣和掛牌

為規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓行為，優(yōu)化土地資源配置，建立公開(kāi)、公平、公正的土地使用制度，國(guó)土資源部出臺(tái)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，此規(guī)定的出臺(tái)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地資源管理體制改革的產(chǎn)物。

目前，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性用地的招拍掛出讓，是土地有形市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)土地的主要形式。招標(biāo)出讓土地使用權(quán)，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請(qǐng)?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ墓?、法人和其他組織參加國(guó)有土地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定土地使用者的行為。拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布拍賣公告，由競(jìng)買人在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)，根據(jù)出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在在指定的土地交易場(chǎng)所掛牌公布，接受競(jìng)買人的報(bào)價(jià)申請(qǐng)并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為。

招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式具有公開(kāi)性、公平性、競(jìng)爭(zhēng)性、高效性等特點(diǎn)，最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在土地出讓特別是經(jīng)營(yíng)性土地的出讓中被廣泛采用。根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，在政府供地中，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓；經(jīng)營(yíng)性用地以外的其他用途的土地供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

招拍掛都是市場(chǎng)配置土地資源的有效方式，三者沒(méi)有優(yōu)劣之分，只是適用范圍有區(qū)別：在具體的批租活動(dòng)中，土地行政主管部門應(yīng)視國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、政府對(duì)土地的要求、土地用途、規(guī)劃限制條件等因素選擇適宜的出讓方式。一般而言，對(duì)于土地使用者和土地用途無(wú)特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式；對(duì)于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目標(biāo)或特定的社會(huì)、公益建設(shè)條件，土地用途受嚴(yán)格限制，僅少數(shù)人可能有受讓意向的經(jīng)營(yíng)性用地，應(yīng)采用招標(biāo)方式出讓。

三、對(duì)建立新的供地方式和修改《土地管理法》的幾點(diǎn)建議

建議立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門，加快《土地管理法》的修改進(jìn)程。

《憲法》修正案已經(jīng)全國(guó)人大通過(guò)并正式生效。但目前實(shí)際上并未真正實(shí)施，原因是《土地管理法》等法律、法規(guī)并未及時(shí)修改，影響了《憲法》新原則的順利實(shí)施。由于《憲法》修改前后“征用”涵義的根本不同，在實(shí)踐中極易產(chǎn)生爭(zhēng)議。畢竟，沒(méi)有任何人、任何機(jī)構(gòu)可以說(shuō)，《憲法》雖然修改了，但還沒(méi)有發(fā)生法律效力。我國(guó)司法機(jī)關(guān)已經(jīng)通過(guò)判例確定了司法機(jī)關(guān)直接引用《憲法》條文判決案件的先例。因此，本著維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則，建議立法機(jī)關(guān)盡快