中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式選擇研究

中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式選擇研究

摘要:古今中外的社會(huì)保障實(shí)踐證明,高效而有序的管理是社會(huì)保障制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此,選擇適合我國(guó)國(guó)情的管理模式是建立新型社會(huì)保障制度的關(guān)鍵。在總結(jié)文官制與新公共管理的利弊,分析我國(guó)社會(huì)保障制度管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了以完善文官制為前提,吸收新公共管理的精髓,適度發(fā)展企業(yè)化運(yùn)作的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的新型社會(huì)保障管理模式。

關(guān)鍵詞:文官制;新公共管理;管理模式

1引言作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家,中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中,要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化和自由化、自然經(jīng)濟(jì)的貨幣化與市場(chǎng)化;在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)集權(quán)制度的民主化;在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)社會(huì)的工業(yè)化、工業(yè)社會(huì)的信息化;在行政管理領(lǐng)域,則要承受改革傳統(tǒng)行政模式逐步實(shí)現(xiàn)文官化和為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)而推行新公共管理的雙重壓力。那么,作為行政管理重要組成部分的社會(huì)保障制度的管理到底應(yīng)采用何種模式呢?

2中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式現(xiàn)狀中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式經(jīng)歷了一個(gè)由亂到治、由分散到統(tǒng)一的發(fā)展過(guò)程。1998年3月,九屆人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,新的一屆中央政府中,在原勞動(dòng)部的基礎(chǔ)上代寫論文組建勞動(dòng)與社會(huì)保障部,把人事部,民政部,衛(wèi)生部及原國(guó)務(wù)院醫(yī)療制度改革辦公室管理的有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)劃歸勞動(dòng)與社會(huì)保障部統(tǒng)一管理。1998年4月1日,勞動(dòng)與社會(huì)保障部正式成立,并在此基礎(chǔ)上建立了新的由政府統(tǒng)一集中管理的社會(huì)保障管理體制。即由中央政府設(shè)立勞動(dòng)與社會(huì)保障部,下轄養(yǎng)老保險(xiǎn)司、醫(yī)療保險(xiǎn)司、失業(yè)保險(xiǎn)司、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司和社?；鸨O(jiān)督司;在省級(jí)政府設(shè)立社會(huì)保障廳,在市級(jí)單位設(shè)立社會(huì)保障局,實(shí)行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一表格,經(jīng)費(fèi)統(tǒng)收統(tǒng)支。管理機(jī)構(gòu)包括行政管理機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分,也就是說(shuō)勞動(dòng)與社會(huì)保障部除了要承擔(dān)政策法規(guī)的制定,社?；鸬谋O(jiān)督等責(zé)任之外,還要負(fù)責(zé)社會(huì)保障的業(yè)務(wù)管理,包括受保人的登記和審查;保障基金的籌集、計(jì)算和支付;保障基金的使用、調(diào)劑和運(yùn)營(yíng)等責(zé)任。因此,中國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式在經(jīng)歷1998年的行政體制改革后,基本確立起以勞動(dòng)與社會(huì)保障部為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的分部分層、集中運(yùn)作的管理模式。它的運(yùn)作和管理方式具備了西方文官制的某些特點(diǎn)。從分散管理逐步走向集中統(tǒng)一管理;從行業(yè)統(tǒng)籌逐步走向省級(jí)統(tǒng)籌,并進(jìn)一步邁向全國(guó)統(tǒng)籌;從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項(xiàng)目管理,為建立廣覆蓋、低水平的社會(huì)保障制度打下了良好的基礎(chǔ)。但是,現(xiàn)行的管理模式仍然存在一些問(wèn)題第一,文官制不足,勞動(dòng)與社會(huì)保障部尚未建立起足夠的權(quán)威和嚴(yán)格統(tǒng)一的制度規(guī)范。各部門出于局部利益的考慮,紛紛涉足社會(huì)保障事務(wù)。如今,社會(huì)保障管理與經(jīng)辦已涉及到勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政、財(cái)政、教育、工會(huì)、婦聯(lián)、銀行、保險(xiǎn)等多個(gè)部門,由于各部門所處地位不同以及利益的驅(qū)動(dòng),認(rèn)識(shí)很不一致。所以,在實(shí)際工作中經(jīng)常發(fā)生矛盾,難以綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在管理決策上,各訂各的辦法,各有各的政策界限,難于統(tǒng)一政策;在資金管理上,各有各的條塊壁壘,資金過(guò)于分散,不能統(tǒng)一挑撥,調(diào)劑余缺,資金整體使用效益差;在監(jiān)督機(jī)制上,仍缺乏嚴(yán)格制度規(guī)范并存在較大的漏洞。如電力、石油、通信等壟斷行業(yè)以及事業(yè)單位職工的社會(huì)保險(xiǎn)本應(yīng)計(jì)入所在地區(qū)的省級(jí)統(tǒng)籌,但在推行的過(guò)程中,由于勞動(dòng)與社會(huì)保障部權(quán)威不足以及利益沖突,最終不了了之;又如某些地區(qū)的社會(huì)保障主管機(jī)關(guān)沒(méi)有建立起嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制,地方政府便通過(guò)各種關(guān)系重重施壓、巧立名目來(lái)擠占挪用社?；?嚴(yán)重威脅了社保基金的安全。上海社保案就是一個(gè)鮮明的教訓(xùn)。第二,由政府集中統(tǒng)一管理所帶來(lái)的高額管理成本嚴(yán)重影響了社會(huì)保障制度的運(yùn)行。我國(guó)實(shí)行的具備一定文官制特色的政府集中統(tǒng)一管理方式?jīng)Q定了我國(guó)各級(jí)別社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)都屬于政府機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障的行政管理即制定法規(guī)及相關(guān)政策和業(yè)務(wù)管理即登記、繳費(fèi)等日常事務(wù)性工作都集中在政府部門;管理人員享受政府編制,工資與福利都來(lái)源于國(guó)家財(cái)政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項(xiàng)社會(huì)保障政策的貫徹實(shí)施和維護(hù)整個(gè)社會(huì)保障制度的穩(wěn)定,但同時(shí)卻產(chǎn)生了高額的成本。這種成本是維護(hù)政治系統(tǒng)穩(wěn)定、遏制腐敗所必需的,也是政府內(nèi)部性所導(dǎo)致的必然結(jié)果。但隨著社會(huì)保障覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大、社會(huì)保障水平的剛性增長(zhǎng),尤其是人口老齡化的進(jìn)一步加劇,所需的社會(huì)保障基金的數(shù)額越來(lái)越大,僅僅靠提高費(fèi)率擴(kuò)大繳費(fèi)人口已無(wú)法承受為維護(hù)政令暢通、體制穩(wěn)定所帶來(lái)的高額成本。而人口老齡化給社會(huì)保障制度帶來(lái)的最明顯的壓力就是快速增長(zhǎng)的老年人口撫養(yǎng)比加重了贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)。老年人口扶養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度反映人口老齡化社會(huì)后果的動(dòng)態(tài)指標(biāo),即老年人口與勞動(dòng)年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái),我國(guó)人口扶養(yǎng)比在未來(lái)50年中的變化將非常明顯。我國(guó)60歲及以上老年人口的扶養(yǎng)比將從2000年的%上升到2050年的%,上升個(gè)百分點(diǎn)。少兒人口的扶養(yǎng)比則將從2000年的%下降到2050年的%,下降個(gè)百分點(diǎn)。即便是少兒人口扶養(yǎng)比下降,但由于60歲及以上老年人口扶養(yǎng)比上升的幅度較大,也將導(dǎo)致總?cè)丝诜鲳B(yǎng)比從2000年的%上升到2050年的%,將上升個(gè)百分點(diǎn)。大幅度升高的老年人口扶養(yǎng)比加重了勞動(dòng)人口的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān),這是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目必將面對(duì)的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn),它將會(huì)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展。在大幅提高勞動(dòng)人口繳費(fèi)比率已變得比較困難的將來(lái),只有在管理方面進(jìn)一步優(yōu)化組合,積極引入效率機(jī)制,在維持制度穩(wěn)定的同時(shí)降低管理成本,才能使社會(huì)保障制度健康良性發(fā)展。綜上所述,我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個(gè)方面,未來(lái)的社會(huì)保障制度管理模式必須要同時(shí)克服這兩種缺陷以形成統(tǒng)一的制度和高效的管理。

3文官制與新公共管理的有機(jī)融合———中國(guó)社會(huì)保障制度管理模式的理性選擇如果我國(guó)的社會(huì)保障制度推行徹底的文官制管理模式,建立分部分層、集權(quán)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)和管理模式;樹立嚴(yán)格的制度規(guī)范和監(jiān)督體系,雖然會(huì)統(tǒng)一社會(huì)保障制度,打破行業(yè)、地區(qū)壁壘,快速實(shí)現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)籌、省級(jí)統(tǒng)籌乃至全國(guó)統(tǒng)籌,但卻會(huì)導(dǎo)致整個(gè)管理體系效率低下、冗員眾多、浪費(fèi)嚴(yán)重,進(jìn)而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來(lái)的內(nèi)部性以及公共服務(wù)成本與收益脫節(jié)所帶來(lái)的缺陷,難以徹底根除。這些缺陷會(huì)極大地加重社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化的今天,如果稍有不慎,就會(huì)造成整個(gè)社會(huì)保障制度因資金入不敷出而崩盤。但是,如果我們?cè)谖墓僦粕形赐耆尚偷闹贫然A(chǔ)上全盤套用新公共管理模式,打破制度規(guī)范和政府壟斷的堅(jiān)冰,大力推行企業(yè)化管理,在政府部門之間展開競(jìng)爭(zhēng),奉行效率優(yōu)先和彈性機(jī)制并引入社會(huì)資本,雖然會(huì)大幅提高管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率和社會(huì)保險(xiǎn)基金增值力度,但卻違背了社會(huì)保障制度追求公平的初衷并使整個(gè)制度逐步脫離政府的有效控制范圍,成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會(huì)現(xiàn)象的溫床。因?yàn)樵谥贫润w系普遍缺乏足夠的法制、理性和規(guī)范的前提下就貿(mào)然對(duì)國(guó)家管理進(jìn)行市場(chǎng)化、分權(quán)化改革往往會(huì)造成大范圍的混亂狀況。因此,在我國(guó)社會(huì)保障制度的管理模式的選擇問(wèn)題上,將文官制與新公共管理進(jìn)行有機(jī)融合,建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個(gè)更為適合中國(guó)行政環(huán)境的解決方案。其具體措施如下:第一,完善文官制。現(xiàn)代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩;奉行等級(jí)權(quán)威和層級(jí)節(jié)制;制定嚴(yán)密的制度和規(guī)范。而在中國(guó)傳統(tǒng)行政體制里,人治大于法治;人情超越制度;權(quán)利勝過(guò)法律。社會(huì)保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現(xiàn)形式。因此,要完善文官制,必須從以下幾個(gè)方面著手:首先,提高社會(huì)保障立法層次,逐步由地方立法轉(zhuǎn)為中央立法;由行政立法轉(zhuǎn)為人大立法,為勞動(dòng)與社會(huì)保障部開展管理工作和推行相關(guān)政策打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。其次,提高勞動(dòng)與社會(huì)保障部的地位,在其機(jī)構(gòu)內(nèi)部奉行嚴(yán)格的等級(jí)權(quán)威與層級(jí)節(jié)制,將垂直管理延伸到市一級(jí)的社會(huì)保障局。各級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)應(yīng)無(wú)條件服從上級(jí)主管部門的命令與安排;地方政府在一般情況下應(yīng)無(wú)權(quán)干涉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障管理機(jī)構(gòu)的正常工作;利用我國(guó)行政體制中黨政系統(tǒng)與憲政系統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)的特色,在各級(jí)黨委建立社會(huì)保障委員會(huì),配合各級(jí)社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)的工作。再次,在社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立嚴(yán)格的規(guī)范與制度并完善監(jiān)督機(jī)制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神。第二,適度發(fā)展企業(yè)化運(yùn)作的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。首先,在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展較為成熟的地區(qū)將區(qū)、街道及以下級(jí)別的基層社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)改制為接受勞動(dòng)與社會(huì)保障部監(jiān)管的企業(yè)化運(yùn)作的事業(yè)單位———社會(huì)保險(xiǎn)公司。這些社會(huì)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的辦理、咨詢和征繳等業(yè)務(wù)管理。它們的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)并不來(lái)自財(cái)政撥款而是從企業(yè)和職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)中提取一定比例作為公司利潤(rùn)以維持其正常運(yùn)營(yíng),而國(guó)家則對(duì)其提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。改制之后,公共服務(wù)的成本與收益緊密聯(lián)系;管理人員的收入與社會(huì)保險(xiǎn)公司的效益直接掛鉤,社會(huì)保險(xiǎn)公司的運(yùn)營(yíng)效率較改制前將有所提高。其次,將競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與效率機(jī)制注入社會(huì)保險(xiǎn)公司。國(guó)家應(yīng)將一個(gè)地區(qū)的基層社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)分拆成幾家社會(huì)保險(xiǎn)公司,以破除壟斷并鼓勵(lì)它們之間的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)和職工應(yīng)有權(quán)自主選擇投保機(jī)構(gòu)。由于市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的壓力,這些公司會(huì)自發(fā)提高運(yùn)營(yíng)效率并提供更好的服務(wù)以吸引更多的企業(yè)和個(gè)人投保。同時(shí),這些社會(huì)保險(xiǎn)公司在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下還會(huì)主動(dòng)利用其社會(huì)資源和關(guān)系網(wǎng)迫使那些違反勞動(dòng)法和相關(guān)規(guī)定的企業(yè)為職工辦理社會(huì)保險(xiǎn),擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。勞動(dòng)與社會(huì)保障部還應(yīng)對(duì)社會(huì)保