新版城市拆遷條列和公共好處

［新版］城市拆遷條列和公共好處新拆遷條例的誕生與變化【房屋拆遷】新拆遷條例的誕生與變化（一）新拆遷條例誕生的曲折歷程90年代初期，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛開始不久，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱舊拆遷條例），由于國(guó)有單位多是城市建設(shè)的主體，所以以政府為主導(dǎo)的拆遷行為，較少涉及私人利益和公共利益的區(qū)別。2001年6月，國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)拆遷條例進(jìn)行了修改，但是仍未區(qū)分拆遷的目的是為了私人利益還是公共利益，而且運(yùn)作模式?jīng)]有變化，仍然是建設(shè)單位向政府申請(qǐng)批準(zhǔn)許可，批準(zhǔn)后實(shí)行拆遷，發(fā)生糾紛時(shí)由政府裁決，被拆遷人拒絕拆遷的則強(qiáng)制拆遷。2004年3月，《憲法》增加了“征用補(bǔ)償”的規(guī)定，2007年《物權(quán)法》也相應(yīng)規(guī)定了“拆遷補(bǔ)償”。2010年1月29日，國(guó)務(wù)院法制辦制定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》，向社會(huì)公開征求意見。同年12月15日，國(guó)務(wù)院法制辦公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》，再度就“新拆遷條例”立法征求公眾意見。2011年1月19日，溫家寶總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)并公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱新拆遷條例）。（二）新拆遷條例的新舊變化經(jīng)過(guò)對(duì)比新舊拆遷條例，可以發(fā)現(xiàn)較之于舊拆遷條例，新拆遷條例有了以下變化:1.公共利益得到清晰界定。與舊拆遷條例不同，新拆遷條例規(guī)定的必須為了公共利益的需要才可以進(jìn)行土地的征收，并對(duì)公共利益進(jìn)行了明確的界定:1國(guó)防和外交的需要;2由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;3由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用（主要包括:道路、橋梁、軌道交通、給排水場(chǎng)站（自來(lái)水廠、污水處理）、垃圾填埋廠、管道工程（供熱、供電、供水、排水、煤氣、智能監(jiān)控等）、路燈工程、園林綠化。）等公共事業(yè)的需要;4法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。這也是第一次對(duì)“公共利益”做出明確界定。.新拆遷條例取消了“行政強(qiáng)拆”，明確了行為主體必須是政府。同時(shí)也規(guī)定了“司法強(qiáng)拆”，即被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。.新拆遷條例規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化。新條例明確了公平補(bǔ)償原則，對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)，被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。.最后，不得不提的是，與2010年1月公布了的第一次征詢意見稿相比，新拆遷條例刪除了“因危舊房改造的需要征收房屋的需有90%以上被征收人同意，因危舊房改造的征收補(bǔ)償方案，應(yīng)當(dāng)征得2/3以上被征收人同意”等幾條規(guī)定。城市拆遷條列和公共利益（四）增加就業(yè)和財(cái)政收入是公共利益嗎,在目前城市拆遷中，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)政收入成為一些地方政府對(duì)外宣稱的兩個(gè)常見理由。無(wú)獨(dú)有偶，這一理由在20世紀(jì)80年代的美國(guó)也曾出現(xiàn)過(guò)。1981年，底特律政府決定征收波爾頓鎮(zhèn)465英畝的土地并拆除地上建筑物，以供通用汽車公司之用。底特律政府認(rèn)為，其目的是為了緩解高失業(yè)率和財(cái)政赤字，符合公共利益需要，但當(dāng)?shù)赜行┚用駞s不認(rèn)同，因此將底特律市政府訴至當(dāng)?shù)胤ㄔ?，從而形成著名的“波爾頓鎮(zhèn)社區(qū)理事會(huì)訴底特律市及底特律經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司案”(PoletownNeigh-borhoodCouncilv.CityofDetroitandtheDetroitEconomicDevelopmentCompany)。一審法院支持了政府的決定，當(dāng)?shù)鼐用癫环显V，密執(zhí)安州最高法院也支持了政府，認(rèn)為其行為符合公共利益。此后，這一判例成為美國(guó)的一項(xiàng)法律，直至2004年出現(xiàn)相反判例。那么，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和財(cái)政收入是否屬于公共利益范疇呢?首先，從現(xiàn)代社會(huì)和公民對(duì)政府的要求看，增加就業(yè)符合公共利益的要求。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，就業(yè)純屬個(gè)人問(wèn)題，與社會(huì)和政府無(wú)關(guān)。但在現(xiàn)代社會(huì)，就業(yè)不再是個(gè)人問(wèn)題。因?yàn)殡S著社會(huì)分工日益細(xì)化，絕大多數(shù)人只有通過(guò)勞動(dòng)才能獲得基本的生活資料。一個(gè)人如果長(zhǎng)期不能就業(yè)，不但難如果一個(gè)社會(huì)存在大量的失業(yè)人員，則必然出以維持自身和家庭生存，更不會(huì)有真正的自由和尊嚴(yán);現(xiàn)高犯罪率、高自殺率和社會(huì)動(dòng)蕩，甚至政治危機(jī)等社會(huì)問(wèn)題?！案呤I(yè)率不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)社會(huì)問(wèn)題。失業(yè)是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因?yàn)樗馕吨速M(fèi)有價(jià)值的資源。失業(yè)之所以又成為社會(huì)問(wèn)題，是因?yàn)樗钩汕先f(wàn)失業(yè)的人面對(duì)收入減少的困境而痛苦掙扎?！眥14}因而，充分就業(yè)不只具有個(gè)體的意義，而且具有公共價(jià)值。這也是當(dāng)代政府普遍將保障就業(yè)作為執(zhí)政目標(biāo)的緣由。我國(guó)國(guó)情決定了就業(yè)矛盾更為尖銳，形勢(shì)更為嚴(yán)峻，由此也需要社會(huì)提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，如果能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，讓更多人就業(yè)，既符合諸多勞動(dòng)者的個(gè)人利益，也符合社會(huì)需要。但是，是不是必須通過(guò)征收和拆遷解決就業(yè)，則應(yīng)另當(dāng)別論。征收和拆遷合法與否，都不能決定促進(jìn)就業(yè)的公共利益屬性。其次，增加財(cái)政收入是否屬于公共利益，學(xué)者們的認(rèn)識(shí)也不盡相同。有的學(xué)者將財(cái)政收入視為政府利益或國(guó)家利益，否認(rèn)其屬于公共利益?！坝袝r(shí)政府進(jìn)行房屋拆遷并非是為了增進(jìn)公眾的社會(huì)福利，而是為了解決財(cái)政危機(jī)，增加財(cái)政收入。政府的財(cái)政收入雖具有公益特性，但更多體現(xiàn)的是政府利益或國(guó)家利益。因此具有此目的的拆遷行為不符合公共利益.臺(tái)灣學(xué)者陳新民從公益和公共福祉兩個(gè)角度分析財(cái)政收入的特性，認(rèn)為“政府為了解決公共財(cái)政的措施，其目的雖可以符合公益，但是，仍不得認(rèn)為符合公共福祉?！眥16}這兩種觀點(diǎn)的相同之處就是都承認(rèn)了財(cái)政收入的公益性，不同之處是前者將其歸為政府利益，后者將其與公共福祉相區(qū)別.于財(cái)政收入是否屬于公共利益，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特性分析。第一，從財(cái)政收入的歸屬看，雖然政府負(fù)責(zé)征收、管理并具體支配財(cái)政資金，但其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公共或全民，而不是政府。政府只是作為代理人行使權(quán)利，不是財(cái)政利益的享有者，因而，不能將其歸為政府利益或國(guó)家利益范疇。第二，現(xiàn)代政府不僅要滿足自身需求，而且還要提供國(guó)防、基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品以及向居民提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等福利，甚至還要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，恢復(fù)市場(chǎng)功能，這些都需要依靠穩(wěn)定和大量的財(cái)政收入。所以，公共財(cái)政用途具有公共性，符合公共利益的特性。第三，財(cái)政危機(jī)不僅僅是政府信用危機(jī)，也是社會(huì)危機(jī)，如果一個(gè)國(guó)家的財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)，則可能危及國(guó)家主權(quán).如果是地方財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)，則會(huì)導(dǎo)致地方政府與群眾關(guān)系緊張和政府威信下降等問(wèn)題當(dāng)然，當(dāng)前一些地方政府存在片面追求財(cái)政收入增長(zhǎng)的傾向，也存在著財(cái)政資金使用效率不高、被濫用甚至化公為私等問(wèn)題，甚至有些地方政府不是通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是單純地通過(guò)征收私人財(cái)產(chǎn)或集體土地等手段增加財(cái)政收入的問(wèn)題。但是，這些問(wèn)題需要通過(guò)其他途徑解決，而不能作為否定公共財(cái)政作為公共利益屬性的理由。除上述四種具體的公共利益形式外，還有諸如國(guó)防和環(huán)境保護(hù)等方面的利益需要?？傊?，公共利益有多種形式，既有物質(zhì)形態(tài)的利益，如經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，也有非物質(zhì)形態(tài)的利益，如土地效用的最大化和充分就業(yè)等。特別是物質(zhì)形態(tài)的公共利益，足以說(shuō)明公共利益的客觀性，而并非一些學(xué)者所言，在任何情況下都難以認(rèn)定和把握。在一個(gè)具體城市拆遷中，所涉及的公共利益應(yīng)當(dāng)具體、明確，而不是空洞無(wú)物;它既能讓城市的每一個(gè)居民得到真正的實(shí)惠，也能使被拆遷的居民因此獲益，即達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。城市拆遷的終極目的是公共利益，其他諸如城市美觀、項(xiàng)目的順利進(jìn)行和招商引資都必須服從公共利益需要，而不能成為征收及拆遷的噱頭。公共利益以及私人利益是整個(gè)征收和拆遷制度所追求的共同價(jià)值，兩者不可偏廢。新舊拆遷條例最大的不同國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）》（下稱新條例二次意見稿）和現(xiàn)行《城市房屋拆遷條例》（下稱舊條例）有五個(gè)較大的改變，而最大的變化，當(dāng)屬拆遷事項(xiàng)涉及的基本法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變?！霸谶^(guò)去拆遷工作中，政府一直屬于監(jiān)督者?！迸f條例的第五條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理??這一條款表明，在城市拆遷過(guò)程中的法律關(guān)系主要是行政法律關(guān)系。政府作為行使公權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)拆遷事項(xiàng)具有監(jiān)督關(guān)系。作為拆遷人的開發(fā)商和作為被拆遷人的房屋所有權(quán)人（又稱業(yè)主）或正當(dāng)使用權(quán)人二者處于被監(jiān)督管理地位。但這種規(guī)定和實(shí)際相矛盾。,因?yàn)?，我?guó)實(shí)行土地一級(jí)市場(chǎng)政府壟斷，政府是國(guó)有土地的唯一出讓者。政府將土地出讓給開發(fā)商，并通過(guò)一個(gè)行政行為——“征收”，將業(yè)主的土地使用權(quán)“消滅”。作為平等民事主體的開發(fā)商和業(yè)主，一個(gè)追求土地使用權(quán)，一個(gè)為了房屋所有權(quán)，法律上的權(quán)利和義務(wù)并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，現(xiàn)實(shí)中卻被捆綁在一起，從而形成利益矛盾。政府卻從開發(fā)商——政府——業(yè)主的直接關(guān)系中轉(zhuǎn)為上位的監(jiān)督者，從而形成了錯(cuò)位。忽略了這個(gè)問(wèn)題，造成了法律上的嚴(yán)重后果，也導(dǎo)致了很多利益沖突。政府將土地交給開發(fā)商從而獲得土地出讓金。正是土地出讓金，形成了很多地方遠(yuǎn)超稅收的第二財(cái)政，也使得擁有公權(quán)力的政府有了利益沖動(dòng)，導(dǎo)致了更劇烈的利益沖突?！罢魇罩械姆申P(guān)系，不僅是行政法要調(diào)整的法律關(guān)系，更是民事法律要處理的問(wèn)題?！毙聴l例將政府定位為和被拆遷人處于同一地位的法律關(guān)系的當(dāng)事人。政府既要拿到土地，享受權(quán)利，就必須承擔(dān)責(zé)任，政府的責(zé)任就是向被拆遷人進(jìn)行充分合理補(bǔ)償。因此，新條例定位為征收與補(bǔ)償條例，這是與舊條例最根本的區(qū)別。新條例二次意見稿規(guī)定，“市、縣級(jí)