淺析農(nóng)民工融入城市的問題與對策

淺析農(nóng)民工融入城市的問題與對策

論文摘要：解決農(nóng)民工問題的關(guān)鍵在于改變農(nóng)民工為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的政策模式，重工融入城市問題。捉民工融入城市是勞動(dòng)力價(jià)值的內(nèi)在要求；是政策關(guān)懷的具體化；是道路的必然選擇；是城市公共管理的客觀要求。然而，目前農(nóng)民工的城市融入仍然面臨一方面是戶籍身份制度的限制，另一方面是社會(huì)排斥的影響。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市的是使農(nóng)民工逐步融入社區(qū)服務(wù)體系，并階段性解決農(nóng)民工的城市融入問題，防止出應(yīng)”。

自從改革開放出現(xiàn)農(nóng)民工以來，農(nóng)民工問題從來沒有像今天這樣引起政府和學(xué)界的普遍關(guān)注。2006年，中央政府出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確提出解決農(nóng)民工問題的政策思路，表明了政府對農(nóng)民工問題高度重視的態(tài)度。

一、問題的提出：艱難的融入

學(xué)界近年來研究農(nóng)民工問題的文章連篇累牘，汗牛充棟。然而，無論是國家政策，還是現(xiàn)有的研究，多是從經(jīng)濟(jì)政策的角度進(jìn)入，即便是從社會(huì)保障角度出發(fā)研究農(nóng)民工問題的文獻(xiàn)，也帶有明顯的蒂特姆斯(RichardM．Titmuss)所言的婢女型社會(huì)政策的色彩。

解決農(nóng)民工問題的關(guān)鍵在于改變農(nóng)民工為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的政策模式，從制度化的社會(huì)政策建構(gòu)入手，從社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市化的長遠(yuǎn)發(fā)展眼光，重點(diǎn)解決農(nóng)民工的城市融入問題。目前，絕大多數(shù)農(nóng)民工仍然是城市的候鳥，由于其邊緣身份的特殊性，使之成為城市勞動(dòng)力市場或一些不確定就業(yè)的獨(dú)特群體，他們游離于城鄉(xiāng)之間。相對于城市生活來講，無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的“融入”。其原因在于：第一，農(nóng)民工的城市融入仍然面臨無法逾越的身份壁壘。長期以來戶籍身份制度的制約，使得農(nóng)民工的身份歧視無法消除。當(dāng)他們想融入城市生活時(shí)，還面臨地域排斥等非制度性因素的制約。同時(shí)，如前所述，國家出臺(tái)的有利于農(nóng)民工的政策，更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)益保護(hù)，如工資拖欠、勞動(dòng)保護(hù)、工傷賠償?shù)鹊龋^少關(guān)注自身生活和心理層面的問題。凡此種種，使得農(nóng)民工的城市融入仍然是一個(gè)艱難而又漫長的過程。

二、農(nóng)民工融入城市的必然性

目前中國農(nóng)村勞動(dòng)力向工業(yè)和城市的流動(dòng)，從微觀過程的角度說，并不是直接對“大量農(nóng)村勞動(dòng)力處于剩余狀態(tài)”這種狀況的反應(yīng)，而是對“由于勞動(dòng)力大量剩余而造成的普遍貧困化”這種狀況的反應(yīng)。(孫立平，2001)改革開放以來，束縛在土地上的農(nóng)村勞動(dòng)力逐步釋放出來，是農(nóng)民工流動(dòng)的基礎(chǔ)條件；而農(nóng)村社會(huì)的普遍貧困化和城市就業(yè)的高收入示范效應(yīng)，則是農(nóng)民工流向城市的主要?jiǎng)右?。農(nóng)民工向城市的流動(dòng)是大勢所趨，不可避免。在未來一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民工仍將是城市產(chǎn)業(yè)大軍和城市社會(huì)生活的重要組成部分。農(nóng)民工融入城市不單是在勞動(dòng)力市場的進(jìn)入，更是在城市生活的各個(gè)方面的全方位進(jìn)入。這是因?yàn)椋?/p>

(一)農(nóng)民工融入城市是勞動(dòng)力價(jià)值的內(nèi)在要求

當(dāng)前中國農(nóng)民工就業(yè)的獨(dú)特之處在于勞動(dòng)力價(jià)值的低廉性，這種低廉性是由于勞動(dòng)者就業(yè)環(huán)境與生存環(huán)境的脫離造成的。這種脫離降低了勞動(dòng)力成本，用以支付生活資料的費(fèi)用無需由雇主支付。農(nóng)民工住房、疾病、子女教育、娛樂所需的費(fèi)用都變成了勞動(dòng)力價(jià)值之外的花費(fèi)，進(jìn)城農(nóng)民工除了少部分住在雇主提供的廉價(jià)房屋或工棚外，絕大多數(shù)自己租住房屋，并自行解決在高昂生活成本的城市生存下來的問題。在很大程度上，農(nóng)民工純粹變成了雇主賺錢的工具。馬克思主義勞動(dòng)價(jià)值理論認(rèn)為，勞動(dòng)力價(jià)值包括三部分：一是維持勞動(dòng)者自身生存必須的生活資料的價(jià)值，用以再生產(chǎn)他的勞動(dòng)力；二是勞動(dòng)者繁衍后代所必需的生活資料的價(jià)值，用以延續(xù)勞動(dòng)力的供給；三是勞動(dòng)者接受教育和訓(xùn)練所支出的費(fèi)用，用以培訓(xùn)再生產(chǎn)需要的勞動(dòng)力。勞動(dòng)力價(jià)值的一般理論客觀上要求為農(nóng)民工提供滿足生活和照料家庭的生活費(fèi)用，否則就會(huì)帶來“民工荒”等勞動(dòng)力供應(yīng)危機(jī)，也容易誘發(fā)其他城市社會(huì)問題。為此，解決農(nóng)民工的城市融入是提高農(nóng)民工生活質(zhì)量、適應(yīng)勞動(dòng)力價(jià)值需求的必要手段。

(二)農(nóng)民工融入城市是政策關(guān)懷的具體化

近年來，中央政府對農(nóng)民工問題高度重視，出臺(tái)了一系列解決農(nóng)民工問題的政策。2002年，時(shí)任國務(wù)院副總理的******在中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出了解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工問題的16字方針：公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)。2003年，中央政府又接連發(fā)出“國辦發(fā)1號(hào)”、“國辦發(fā)78號(hào)”、“國辦發(fā)79號(hào)”等3個(gè)文件，并修訂一個(gè)條例?！皣k發(fā)1號(hào)”文件中規(guī)定了取消針對農(nóng)民工的歧視性政策規(guī)定以及不合理收費(fèi)等；解決拖欠克扣農(nóng)民工工資，保障農(nóng)民工權(quán)益；解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問題；對農(nóng)民工進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)；改善農(nóng)民工在城市的生活居住條件及工作環(huán)境；對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工做好跟蹤服務(wù)等6方面的內(nèi)容。2004年，中央政府發(fā)文要求改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)環(huán)境。2005年年初，國務(wù)院又發(fā)出進(jìn)一步改善農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)環(huán)境的文件。此外，2005年的中央1號(hào)文件還把農(nóng)民工正式列入了產(chǎn)業(yè)工人的隊(duì)伍。2006年，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》進(jìn)一步明確了解決農(nóng)民工問題的政策思路。上述政策的出臺(tái)雖然在很大程度上改變了農(nóng)民工的輿論環(huán)境，為解決農(nóng)民工問題指明了方向，卻很難改變農(nóng)民工被同情和憐憫的社會(huì)地位，也很難改變其城市認(rèn)同和歸屬感。筆者認(rèn)為，在政策落實(shí)的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)民工融入城市的對接機(jī)制，是從根本上解決農(nóng)民工問題的有效舉措。

(三)農(nóng)民工融入城市是中國城市化道路的必然選擇

在談?wù)撧r(nóng)民工問題時(shí)，很多研究者都把農(nóng)民工現(xiàn)象看作中國社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的一種進(jìn)步，是推動(dòng)城市化進(jìn)程的力量。例如，白南生、何宇鵬(2003)認(rèn)為，農(nóng)村勞動(dòng)力候鳥式的流動(dòng)正是逐步實(shí)現(xiàn)中國城市化的獨(dú)特方式，是對中國經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)。關(guān)于中國的城市化道路選擇，上個(gè)世~．LSO年代，費(fèi)孝通先生曾經(jīng)提出過“小城鎮(zhèn)”理論，主張通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的城市化模式。當(dāng)時(shí)的討論中，亦有發(fā)展大中城市、吸收外來人口的觀點(diǎn)。農(nóng)民工問題的凸顯似乎為中國城市化道路提供了更多選擇的可能性。中國實(shí)現(xiàn)城市化道路絕不可能是單一的模式，而是多元化的發(fā)展模式。在這個(gè)多元化城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工已經(jīng)成為一支推動(dòng)城市化發(fā)展的主導(dǎo)力量。解決農(nóng)民工的城市融入問題，從長遠(yuǎn)來看就是解決中國城市化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展的重大課題。

(四)農(nóng)民工融入城市是城市公共管理的客觀要求

應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)民工進(jìn)入城市也帶來一些負(fù)面影響，為城市公共管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。其中，農(nóng)民工犯罪就是一個(gè)非常嚴(yán)峻的社會(huì)問題。趙樹凱(2001)研究發(fā)現(xiàn)，城市犯罪中的民工成分已顯著上升，對城市社會(huì)秩序和公共管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以北京市為例，外來流動(dòng)人口中犯罪人數(shù)占全市處理犯罪人員總數(shù)的比例，1980年占3．41％，1985年占9．28％，l988年占23．3％。北京市從1995年以來發(fā)生的刑事案件中，外來人口作案占50％左右，1998年查獲的10519起刑事案件中，外來人員有11028名，占62％。上海、廣州等地情況也大致如此甚或更為嚴(yán)重。目前，城市公共管理的偏差在于，重視生活層面的治安控制和就業(yè)限制，忽視體制層面的社會(huì)整合。突出的問題是，各種規(guī)定辦法出臺(tái)過頻，相互不配套，管理體系內(nèi)部本身也存在一些不協(xié)調(diào)，在某些情況下又加劇了原有的沖突。因此，從城市外來人口的公共管理來看，整合的關(guān)鍵是政策制定和制度設(shè)計(jì)本身要體現(xiàn)外來人口是“新的市民’’的價(jià)值理念，而不是舊體制下的一般意義上的“暫住人口”。要取得進(jìn)城農(nóng)民對于政府管理的認(rèn)同，最根本的辦法是把他們看作城市里的自己人，而非城市里的異己分子。但是，這不能僅僅停留在宣傳輿論上，而要有制度化途徑，就是應(yīng)當(dāng)使外來民工市民化，真正地融入城市社會(huì)。農(nóng)民工的城市公共管理涉及到勞動(dòng)就業(yè)管理、治安管理、人口與計(jì)劃生育管理、社會(huì)保障管理等諸多方面，目前還主要停留在勞動(dòng)就業(yè)和暫住人口管理上，管理主體分割的現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。在管理形式上，主要是自上而下的強(qiáng)制式管理，而非公平對待的融入式管理。解決好農(nóng)民工的城市融入問題，是解決好現(xiàn)代城市公共管理的客觀要求。

三、農(nóng)民工融入城市面臨的主要障礙

盡管農(nóng)民工融入城市是大勢所趨，然而目前農(nóng)民工的城市融入仍然面臨諸多障礙。一方面是戶籍身份制度的限制，另一方面是社會(huì)排斥的影響。

(一)農(nóng)民工的城市融入受到戶籍身份的制約

城鄉(xiāng)二元戶籍身份制度是中國社會(huì)特有的現(xiàn)象。長期以來，在城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格限制下，城市和農(nóng)村形成了兩個(gè)相對隔離的板塊。城市居民與農(nóng)村居民生活在兩個(gè)世界之中，形成兩種差異很大的生活方式。農(nóng)民要想改變其生活方式而進(jìn)入到另一個(gè)世界中，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代幾乎是不可能的。市場經(jīng)濟(jì)雖然瓦解了戶籍制度的地域限制，但是，依附在戶籍制度上的身份標(biāo)簽(statusstigma)及其他制度限制在很大程度上并沒有消除，“市民”和“農(nóng)民”仍然是區(qū)分社會(huì)等級的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，農(nóng)民工身份地位的合法化是解決農(nóng)民工城市融入的首要問題。農(nóng)民的身份標(biāo)簽不取消，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)就是一句空話；農(nóng)民的身份標(biāo)簽不取消，針對農(nóng)民工的制度安排最多只是居高臨下的同情和憐憫，而非保障基本權(quán)利滿足和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的長遠(yuǎn)舉措。取消戶籍身份制度，與公民基本權(quán)利相關(guān)的政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利才有了實(shí)現(xiàn)的可能性；城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的障礙才能真正消除；農(nóng)民工融入城市后社會(huì)地位獲得才能得到根本性保障。

(二)農(nóng)民工的城市融入仍然面臨社會(huì)排斥等制度性障礙

據(jù)調(diào)查，流動(dòng)到城市的農(nóng)民工大多是青壯年勞動(dòng)力，文化程度也相對較高，因此可以把他們視為農(nóng)村社會(huì)的精英群體。然而，這些農(nóng)村社會(huì)的精英流動(dòng)到城市以后，面臨著在城市社會(huì)中對自身地位進(jìn)行重新定位的問題。而城市原有的地位群體傾向于劃一個(gè)圓圈，來限制外來人口的進(jìn)入。社會(huì)分層的經(jīng)典理論認(rèn)為，個(gè)人在社會(huì)中的位置是由多個(gè)維度決定的，其中地位群體是劃分一個(gè)階層區(qū)別于另一個(gè)階層的重要維度。在韋伯(Weber，1978：PP．305—06)看來，一個(gè)“地位群體”意味著在一個(gè)大的群體內(nèi)大多數(shù)人成功地要求：一種特別的社會(huì)尊重，也可能是地位壟斷。地位群體可能由下述情況產(chǎn)生：1．首先是憑借他們自己的生活方式，尤其是職業(yè)類型：“自封的”或者是職業(yè)地位群體；2．其次是通過世襲的魅力，憑借獲取較高尊重的成功要求：世襲地位群體；3．通過對政治或僧侶統(tǒng)治權(quán)力的壟斷占有：政治的或僧侶統(tǒng)治的地位群體。農(nóng)民工流動(dòng)到城市以后，雖然自身經(jīng)濟(jì)地位得到了很大改善，但是，他們的社會(huì)地位總體上而言處于城市社會(huì)的底層。進(jìn)入城市的農(nóng)民工只能是一個(gè)純粹意義上的勞動(dòng)力，而不是社會(huì)意義的公民。在城市社會(huì)中，農(nóng)民工階層只有經(jīng)濟(jì)上提供服務(wù)的義務(wù)，沒有政治參與、社會(huì)保障方面的權(quán)利，農(nóng)民工與城市的關(guān)系就是一種簡單的雇傭化的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而不發(fā)生政治聯(lián)系、社會(huì)聯(lián)系。筆者的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工自身在勞動(dòng)力市場上處于非常弱勢的地位，他們所從事的工作也大多是城鎮(zhèn)勞動(dòng)力不愿做的工作。同時(shí)，在外出流動(dòng)的過程中，除了戶籍身份排斥外，農(nóng)民工還面臨著從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從小地方向大城市的地域排斥。可以說，農(nóng)民工的社會(huì)排斥是長期以來城鄉(xiāng)戶籍身份制度和地域排斥的一種延續(xù)，并成為農(nóng)民工融入城市社會(huì)的制度性障礙。

四、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，要把握以下兩個(gè)方面：

一方面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城市融入，重要的是使農(nóng)民工逐步融入社區(qū)服務(wù)體系

社區(qū)是個(gè)人生存和生活的空間，群體歸屬感的培育也是社區(qū)服務(wù)的重要功能。我國的城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，在民政部的積極倡導(dǎo)下，已經(jīng)開展了多年?！秶鴦?wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國務(wù)院，2006)明確指出：“要構(gòu)建以社區(qū)為依托的農(nóng)民工服務(wù)和管理平臺(tái)。鼓勵(lì)農(nóng)民工參與社區(qū)自治，增強(qiáng)作為社區(qū)成員的意識(shí)，提高自我管理、自我教育和自我服務(wù)能力。發(fā)揮社區(qū)的社會(huì)融合功能，促進(jìn)農(nóng)民工融入城市生活，與城市居民和諧相處。完善社區(qū)公共服務(wù)和文化設(shè)施，城市公共文化設(shè)施要向農(nóng)民工開放，有條件的企業(yè)要設(shè)立農(nóng)民工活動(dòng)場所，開展多種形式的業(yè)余文化活動(dòng)，豐富農(nóng)民工的精神生活?！蹦壳?，政府要進(jìn)一步整合管理職能，勞動(dòng)保障部門和民政部門要密切聯(lián)合，在解決農(nóng)民工就業(yè)和勞動(dòng)保障問題的同時(shí)，積極接受和吸收農(nóng)民工參與社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)。當(dāng)前，我國社區(qū)服務(wù)的主要內(nèi)容包括社區(qū)就業(yè)服務(wù)、社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)、社區(qū)救助服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)、社區(qū)文化教育體育服務(wù)、社區(qū)流動(dòng)人口管理和服務(wù)、社區(qū)安全服務(wù)等方式。筆者認(rèn)為，社區(qū)管理和服務(wù)在農(nóng)民工的城市融入中應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。

另一方面，農(nóng)民工的城市融入應(yīng)階段性解決，防止出現(xiàn)“蜂窩效應(yīng)”

解決農(nóng)民工問題必須統(tǒng)籌考慮并確立近、中、長期目標(biāo)及相應(yīng)的配套政策，避免由于過度短視而留下后遺癥。近中期解決農(nóng)民工城市融入問題的關(guān)鍵，在于維護(hù)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)權(quán)益與安全權(quán)益，包括平等就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬、職業(yè)安全、教育培訓(xùn)、子女教育、住房、醫(yī)療