第三章地方財政職能

第三章地方財政職能第一頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四第一節(jié)政府間財政職能的劃分第二節(jié)政府間財政支出職責的劃分地方財政職能第二頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四

第一節(jié)政府間財政職能的劃分第三頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四

一、資源配置職能二、收入分配職能三、經(jīng)濟穩(wěn)定增長職能

本節(jié)目錄第四頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四一般認為，在市場經(jīng)濟體制下，地方政府承擔的財政職能主要體現(xiàn)在資源配置方面，而財政收入分配職能和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能主要應由中央政府來承擔第五頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四一、資源配置職能（一）地方政府資源配置職能因為絕大多數(shù)的公共產(chǎn)品的受益范圍有著明顯的地域限制，其受益對象是某一地區(qū)的居民，如消防、路燈等，被稱為地方性公共產(chǎn)品。與中央政府相比，地方政府更加接近當?shù)鼐用?，因而能更好地了解當?shù)鼐用竦钠茫軌蛱峁┮粋€具有效率的公共產(chǎn)品和服務，同時蒂布特模型用“以足投票”理論詮釋了地方政府承擔資源配置職能的效率問題。與經(jīng)濟穩(wěn)定及收入再分配的職能不同，大多數(shù)經(jīng)濟學家認為公共產(chǎn)品的提供應該是一個較分權的模式，地方政府應承擔起資源配置的主要職能，以提高效率。第六頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四

中央政府在資源配置領域也發(fā)揮著重要的作用

全國性的公共產(chǎn)品的提供公共產(chǎn)品轄區(qū)間的外溢規(guī)模經(jīng)濟第七頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（二）地方政府提供公共產(chǎn)品過程中的失效問題

1.全國性公共產(chǎn)品的提供

2．轄區(qū)間外溢性在現(xiàn)實生活中，地方政府提供公共產(chǎn)品的收益或成本也常常會外溢到轄區(qū)以外。地區(qū)間的外部性有正外部性和負外部性兩種表現(xiàn)形式，如果對這兩種地區(qū)間的外部性不加以矯正，不管是正外部性還是負外部性，都不利于資源在全社會的有效配置。

第八頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四3.地方性公共產(chǎn)品提供過程中的規(guī)模經(jīng)濟規(guī)模經(jīng)濟，或者稱為規(guī)模效益遞增，是指隨著產(chǎn)量的增加，平均成本不斷下降，邊際成本小于所有產(chǎn)量的平均成本。有些具有規(guī)模經(jīng)濟屬性的地方性公共產(chǎn)品，如果由各個不同地區(qū)分別提供，則會因提供數(shù)量達不到最優(yōu)規(guī)模而導致人均成本比較高、降低效率。如果由中央政府來統(tǒng)一提供或者由其組織協(xié)調(diào)幾個地方政府來共同提供，那么就可以獲得地方性公共產(chǎn)品提供過程中的規(guī)模經(jīng)濟，從而降低地方性公共產(chǎn)品的人均成本。第九頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四規(guī)模經(jīng)濟效應會提高行政管理效率和公共產(chǎn)品的集約化程度。因此為了解決縣鄉(xiāng)級政府財政困難、行政效率低下和防止農(nóng)民負擔反彈等問題，在轉變政府職能和改革管理體制的同時，重新劃分縣級行政區(qū)域，開展撤小縣并大縣的行政改革，具有較大可行性和現(xiàn)實性。擴大縣域規(guī)模不會相應地增加公共產(chǎn)品的支出，相反會提高公共支出的使用效率。規(guī)模經(jīng)濟對政府規(guī)模的影響？第十頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四二、收入分配職能

（一）在多級財政體制下，地方政府無法有效履行收入分配職能1.地方間的收入再分配是不可能通過地方政府來實現(xiàn)的地方政府由于受權力范圍的限制，不可能實現(xiàn)收入的地區(qū)間的再分配。在市場經(jīng)濟條件下，各地區(qū)之間的財政關系是相互平等和相互獨立的。貧困地區(qū)不具備強迫富裕地區(qū)向其轉交部分財政收入的權力，同時富裕地區(qū)會基于自身利益最大化也不會自愿地給予貧困地區(qū)單方面的財政援助。所以僅靠地方政府的力量往往很難改變各地區(qū)已經(jīng)存在的貧富不均、經(jīng)濟差距過大的狀況。

第十一頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四2.人與人之間的的收入再分配不可能由地方政府來實現(xiàn)

（1）各地方政府執(zhí)行不同的收入分配政策假設一個國家只有甲和乙兩個地區(qū)，甲地區(qū)更偏好公平，通過稅收－轉移支付和稅收－公共提供等方式加大了本地區(qū)的收入再分配，即從富人那里多征稅，然后對本地區(qū)窮人進行各種各樣的補助，或是用于本地區(qū)特定公共產(chǎn)品。第十二頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四現(xiàn)象：一方面本地區(qū)的富人不堪承受比較重的稅收負擔而外遷到稅收負擔相對較輕的乙地區(qū)，另一方面乙地區(qū)的窮人也會在甲地區(qū)收入再分配措施的刺激下紛紛遷入。結果：1.富人外遷實際上意味著稅收收入的流失，而窮人遷入又意味著財政支出的增加。這種人口遷移的結構必然是甲地區(qū)的收入再分配政策難以維持很長時間，最終不得不取消或進行相應的調(diào)整。2.富人遷出和窮人遷入同時進行將導致地區(qū)間乃至人與人之間出現(xiàn)更大的收入差距。第十三頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四3.從經(jīng)濟效率的角度看，不同地方政府間收入分配政策的差異也會影響到市場機制的正常運行，造成資源配置的低效率。因為各地方政府間收入分配政策的差異會影響人們對生產(chǎn)和居住地的選擇。這時，勞動力和資本在各地區(qū)之間的配置不再僅僅受其要素收益高低的引導，還要受到這些不同的再分配政策的誘導，其結果是有可能使資源從最有效率使用的地區(qū)流出，而轉到其他使用效率不高的地區(qū)，從而造成資源的低效或無效配置。第十四頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（2）各地方政府執(zhí)行相同的收入分配政策即使所有的地方政府都執(zhí)行完全相同的收入再分配措施，地方政府執(zhí)行收入分配職能也會導致區(qū)域間人口的遷移

假定有甲、乙兩個地區(qū)，在較為富裕的甲地區(qū)人口結構為每兩位收入為3萬元的富人對應一位收入為1萬元的窮人，在較為貧困的乙地區(qū)人口結構為每一位收入為3萬元的富人對應兩位收入為1萬元的窮人。如果甲、乙兩個地區(qū)都課征20％的比例所得稅，并以此收入來向所有居民提供地方性的公共產(chǎn)品。

第十五頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四甲地區(qū)乙地區(qū)收入為3萬元的個人收入為1萬元的個人收入為3萬元的個人收入為1萬元的個人應納稅收6000200060002000人均財政支出4667466733333333財政凈收益－13332667－26671333地方財政活動的收入分配效應第十六頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四生活在富裕地區(qū)的居民比生活在較窮地區(qū)的居民獲得更多的財政凈收益。在這一例子里，不管是窮人還是富人，在甲地區(qū)居住的居民的財政凈收益都比乙地區(qū)的居民的財政凈收益高1333元，在這樣一種情況下，乙地區(qū)的居民就會紛紛選擇向甲地區(qū)遷移。由此可見，只要地方政府的財政活動具有再分配職能，則高收入地區(qū)就會因為財政原因導致人口的遷入而擁有較多的人口，而貧困地區(qū)則會不斷有居民遷出。第十七頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四3.在市場經(jīng)濟中，地方政府很難以有效的資金籌措手段來實行再分配政策第十八頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四基于上述理由，政府間財政收入分配職能劃分的最優(yōu)選擇是由中央政府單獨履行、地方政府不實行各自的公平計劃，這樣就不會產(chǎn)生因為勞動力、資本等生產(chǎn)要素在地區(qū)間的流動對收入分配帶來負面影響。第十九頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（二）現(xiàn)實中，地方政府發(fā)揮收入再分配作用還是有一定空間的由中央政府集中統(tǒng)一行使財政的收入再分配職能的基本前提條件：是所有生產(chǎn)要素在各地區(qū)間具有充分的流動性。如果不具備或不完全具備這個前提條件，地方政府發(fā)揮收入再分配作用還是有一定空間的。地方財政發(fā)揮收入再分配職能的作用大小要視生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動的難易程度而定。生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動的障礙越少，流動性越大，地方政府發(fā)揮財政收入分配職能的可能性和空間范圍就越小，反之則越大。隨著市場經(jīng)濟在我國的完全建立和逐步完善，阻礙地區(qū)間要素流動的各種體制性因素或人為因素的消失，地方財政的收入再分配職能將逐步減弱，中央財政在這方面必將發(fā)揮越來越大的作用。第二十頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四三、穩(wěn)定經(jīng)濟增長職能（一）地方政府在執(zhí)行穩(wěn)定經(jīng)濟職能常常是無效的地方政府的財政政策一般是以本地區(qū)局部利益為依據(jù)，并不必然與社會利益最大化保持一致，因而地方政府自發(fā)的分散決策是難以解決社會總供給與社會總需求之間的總量平衡問題的。第二十一頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四1.地方政府的財政穩(wěn)定措施通常是無效的（1）在一個完全開放的市場經(jīng)濟環(huán)境中，各地區(qū)之間的資本、商品和勞動力具有高度的流動性。在這種情況下，某個地區(qū)單獨實施的擴張性或緊縮性的財政政策都會因為“貿(mào)易漏損”(tradeleakages)而失效。出口漏損貿(mào)易漏損進口漏損第二十二頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四進口漏損使得地方擴張性財政政策失效：如某一地區(qū)想擴大本地區(qū)社會總需求，于是采取刺激經(jīng)濟的擴張性財政政策，力圖通過增加財政支出或減稅來達到刺激本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的目的。由于在一國境內(nèi)，各地區(qū)之間的經(jīng)濟是完全開放的，地方政府推行的擴張性財政政策實際執(zhí)行的結果是，增加財政支出或減稅所新增的購買力，由于地區(qū)間經(jīng)濟的開放性而有相當一部分用于購買鄰近其他地區(qū)所生產(chǎn)的產(chǎn)品和勞務，好處可能為周邊省份甚至全國其他地區(qū)獲得，從而形成了大量的“進口漏損”（Importleakage），從而使擴張性財政政策的乘數(shù)急劇縮小甚至接近于零，進而使得該地區(qū)單獨實施的擴張性財政政策趨于無效。反之，如果某一地區(qū)單獨實施緊縮性財政政策，也會因為“出口漏損”（exportleakages）而使得其失效。

第二十三頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（2）如果在使用傳統(tǒng)的貨幣政策和財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的作用都不大的情況下，地方政府可能使用其他政策和做法，如給予新進入該地區(qū)的企業(yè)以低息貸款和稅收優(yōu)惠，會吸引大量的資金和企業(yè)涌入該地區(qū)。從整個國家的角度看，這是一種以鄰為壑(he)政策（Beggar-thy-neighborPolicies）。它僅僅是把企業(yè)和資金從其他地方吸引到該地而已，并沒有擴大整個國家的就業(yè)量和產(chǎn)出，相反，這些政策極易形成各地區(qū)間的惡性稅收競爭，扭曲資源的配置。第二十四頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四2.地方財政缺少可用于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的政策工具（1）許多國家以法律的形式要求要求地方政府盡可能地保持預算平衡，不得隨意搞預算赤字。第二十五頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（2）預算赤字涉及相應的融資問題，預算赤字的融資問題對地方政府來說比較困難一方面地方政府很難進入全國性的資本市場，從而難以通過全國性的資本市場為地區(qū)預算進行融資。另一方面地方政府也無力運用貨幣政策工具來支持其財政政策的執(zhí)行。通常情況下，貨幣的發(fā)行和利率的調(diào)整都是中央銀行根據(jù)全國的經(jīng)濟形勢來操作的。如果由各地方政府各自分散執(zhí)行貨幣政策，那么不僅其有效性會因為地區(qū)間經(jīng)濟的開放性而嚴重受損，而且各地區(qū)分散的貨幣發(fā)行和利率調(diào)整會使得貨幣流通乃至整個國民經(jīng)濟陷入混亂局面，同時也使得地方政府的貨幣政策完全失效。第二十六頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四從理論上說，無論是從財政政策的效果，還是從使用財政政策工具的能力上看，市場經(jīng)濟條件下的地方政府在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定方面的作用都很小，因此財政的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能應主要由中央政府來承擔。第二十七頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（二）由中央政府來單獨承擔宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能，并不意味著地方政府的財政活動就不產(chǎn)生任何宏觀經(jīng)濟效應

畢竟，地方財政的收支活動也是整個國家財政收支中的一個重要組成部分，它會對整個國家財政的收支規(guī)模、結構以及由此產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟效應施加一定的影響。第二十八頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四第二節(jié)政府間財政支出職責的劃分第二十九頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四政府間財政支出職責的劃分建立在財政職能在各級政府間分工的基礎上。一般來說，與財政資源配置職能相關的財政支出主要由地方政府來負責，而與財政收入分配職能和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定相關的財政支出職責則應當劃歸中央政府。

第三十頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四

一、中央政府和地方政府支出責任的劃分

二、地方政府間的支出責任分工

本節(jié)目錄第三十一頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四一、中央和地方政府間支出責任的劃分（一）與全國性公共產(chǎn)品的提供相關的財政支出全國性公共產(chǎn)品的受益者是全國所有的居民，根據(jù)成本－收益相對應的原則，全國性公共產(chǎn)品的提供成本應由全國所有的居民來承擔。全國性公共產(chǎn)品主要包括國防、外交、外貿(mào)管理、全國性的立法和司法、中央銀行和中央稅的征管等，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定（通過財政政策和貨幣政策）也是一種特殊的全國性的公共產(chǎn)品。用于這些公共產(chǎn)品提供的財政支出都應劃歸中央政府來承擔。第三十二頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（二）與地方性公共產(chǎn)品的提供相關的財政支出地方性公共產(chǎn)品和服務的受益者是某一地區(qū)的所有居民，根據(jù)成本－收益相對應原則，地方性公共產(chǎn)品的提供成本應由受益地區(qū)的所有居民來承擔。地方性公共產(chǎn)品包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、綠化、城市供水、下水道、垃圾處理、公園、地方性法律的制定和實施等。為了達到資源配置最優(yōu)的目標，地方性公共產(chǎn)品的決策應盡可能地留給該層次的政府，與之相關的財政支出應劃歸地方政府。第三十三頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（三）與收入分配相關的財政支出調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配主要是中央政府的職責，與之相關的財政支出項目，如失業(yè)保險支出、養(yǎng)老保險支出和對個人的福利補貼等，主要由中央政府負責。但在人口不能做到自由地、無成本地流動時，地方政府在這方面還是可以有所作為的。比如我國目前的基本養(yǎng)老保險制度不統(tǒng)一，各地的最低生活費標準不一致，社會統(tǒng)籌的層次低，社會保障一下子還難以做到在全國范圍的統(tǒng)一。將來應該逐步提高統(tǒng)籌的層次和擴大統(tǒng)籌的范圍，要逐步從縣市一級提高到和擴大到省、自治區(qū)一級，最后擴大到全國范圍。第三十四頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四社保統(tǒng)籌

我國目前的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險制度絕大多數(shù)還是實行著縣級統(tǒng)籌。目前國內(nèi)各地收入水平差距太大，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌有一定難度。中國可能需要30年~50年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的終極目標，因為這一目標與協(xié)調(diào)東中西部發(fā)展水平，消除地區(qū)差距的密切相關。我國社保采取的是“統(tǒng)賬結合”的模式，多數(shù)地方規(guī)定，勞動者流出時只能帶走個人賬戶里的錢，只有總數(shù)的二分之一～三分之一，統(tǒng)籌部分不能退。到了流入地，勞動者如果要轉續(xù)，轉入地就要補齊未帶去的“統(tǒng)籌部分”，這就導致多數(shù)地方不愿接收社保轉入。社會保險關系跨地區(qū)轉移會影響地區(qū)的局部利益。轉出就是轉嫁了責任，轉入就意味著將來要承擔責任?！鞯卣Ｗo自己利益的做法，損害了勞動者的利益。第三十五頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四提高統(tǒng)籌層次的難點：誰統(tǒng)籌誰對基金進行財政“兜底”。課題組：“實現(xiàn)全國統(tǒng)籌需要數(shù)十年?！钡贸鲞@個結論的依據(jù)是全國各地收入水平差距太大。比如，貴陽與上海，人均GDP有10倍的差距，貴州是945美元，上海為9259美元。統(tǒng)籌部分是根據(jù)某個地區(qū)的平均工資水平計算出來的，如果按上海的水平繳納，對于貴州來說，偏高了，貴州的企業(yè)會被拖死；如果按貴州的水平繳納，對上海的職工來說，顯然又偏低了，因為繳納多少，最后自己得多少，他們肯定會有意見。目前，還無法在全國范圍內(nèi)平衡各地區(qū)的利益關系。“中國可能需要30年～50年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的終極目標，因為這一目標與協(xié)調(diào)東中西部發(fā)展水平，消除地區(qū)差距的時間表相關?！钡谌?，共四十六頁，編輯于2023年，星期四黨的“十七大”報告明確指出要提高統(tǒng)籌層次，制定全國統(tǒng)一的社會保險關系轉續(xù)辦法。中央就此給出了5年內(nèi)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的最長期限。第三十七頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（四）具有“外部性”特征和跨地區(qū)建設的公共工程和項目相關的財政支出跨地區(qū)的公路、鐵路、水陸運輸、郵政、通訊等公共項目，其受益范圍一般覆蓋多個地區(qū)。另外，有些公共項目雖然位于一個地區(qū)，但受益者卻不限于本地居民，鄰近地區(qū)的居民也能從中受益，如防洪設施、興修水利、控制環(huán)境污染、教育等項目，在這種情況下也需要中央政府進行必要的參與?？绲貐^(qū)建設的公共工程和項目以及具有”外部性“的地方性公共工程和項目，其所需的財政支出應由中央政府與地方政府共同承擔。第三十八頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四內(nèi)容責任歸屬理由國防中央全國性公共產(chǎn)品外交中央全國性公共產(chǎn)品國際貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品金融與貨幣政策中央全國性公共產(chǎn)品管制地區(qū)間貿(mào)易中央全國性公共產(chǎn)品對個人的福利補貼中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務失業(yè)保險中央、地方收入再分配、地區(qū)性服務全國性交通中央全國性公共產(chǎn)品地區(qū)性交通地方地方性公共產(chǎn)品環(huán)境保護地方、中央地方性公共產(chǎn)品、外部效應對工農(nóng)業(yè)的支持地方、中央地方性公共產(chǎn)品、外部效應教育地方、中央地方性公共產(chǎn)品、外部效應衛(wèi)生地方地方性公共產(chǎn)品公共住宅地方地方性公共產(chǎn)品供水、下水道、垃圾地方地方性公共產(chǎn)品警察地方地方性公共產(chǎn)品消防地方地方性公共產(chǎn)品公園、娛樂設施地方地方性公共產(chǎn)品第三十九頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四二、各國中央和地方政府間支出責任的劃分的具體表現(xiàn)（一）與財政支出劃分的一般性規(guī)律一致的表現(xiàn)如在各國的實踐中，國防、外交、國際貿(mào)易、中央銀行、全國性的立法和司法等均為中央政府的職責。而交通、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、警察、消防、公園、社會福利等的大部分（或者至少一部分）為地方政府的職責。第四十頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四（二）與財政支出劃分的一般性規(guī)律不一致的表現(xiàn)1.體現(xiàn)在一些具體的財政支出項目的劃分上同樣的財政支出項目在不同的國家是不同級次政府的支出職責。

2.體現(xiàn)在各國中央財政支出和地方財政支出在財政支出總額中所占的比重以及同一項財政支出中中央財政和地方財政所承擔的比例不同第四十一頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四國家年份中央?。ㄖ荩┑胤矫绹?99453.3925.6320.98德國199161.0822.9316.00加拿大199341.7241.2017.08澳大利亞199558.9736.035.00法國199382.4117.59英國199577.3022.70部分國家各級政府財政支出比重第四十二頁，共四十六頁，編輯于2023年，星期四美國（1994年）德國（1991年）法國（1993年）英國（1995年）聯(lián)邦地方聯(lián)邦地方中央地方中央地方一般性財政支出69.831.267.232.874.325.767.632.4教育支出4.89