行政復(fù)議前置價(jià)值及與行政復(fù)議關(guān)系

行政復(fù)議前置價(jià)值及與行政復(fù)議關(guān)系

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，行政復(fù)議前置制度作為行政糾紛的一種救濟(jì)方式，在一些特殊行政案件中成為一種必經(jīng)程序，甚至產(chǎn)生了它與行政復(fù)議，行政訴訟三者間相互鼎立的趨勢(shì)。但行政復(fù)議前置制度的存在確是令人質(zhì)疑的，我國(guó)應(yīng)該將該制度置于何種地位，正是本文通過(guò)探討其內(nèi)在價(jià)值之必要性所期望達(dá)到的目的。與此同時(shí)，本文還對(duì)行政救濟(jì)的完善措施作了一些設(shè)計(jì)，最終本文希望以此能更好地保護(hù)公民的切身利益。

一、對(duì)行政復(fù)議前置及其存在價(jià)值之探討

行政復(fù)議前置的概念及定性

行政復(fù)議前置，是指行政相對(duì)人對(duì)法律，法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，只有在經(jīng)過(guò)復(fù)議后行政相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定仍有不同意見(jiàn)時(shí)，才可以向人民法院提起行政訴訟{1}。這就是說(shuō)，在行政復(fù)議前置的情況下，行政相對(duì)人不經(jīng)過(guò)復(fù)議這一中間環(huán)節(jié)就不能向法院提起訴訟?，F(xiàn)行法律將行政復(fù)議在某些案件中強(qiáng)制性地設(shè)定為訴訟必經(jīng)程序，刻意體現(xiàn)行政復(fù)議的“準(zhǔn)司法權(quán)”這一性質(zhì)。

我國(guó)關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定及存在原因

目前，我國(guó)的法條并未對(duì)行政復(fù)議前置做出系統(tǒng)的規(guī)定，只是將可復(fù)議前置的對(duì)象散列于一些特別法條中，如《治安管理?xiàng)l例》，《海關(guān)法》等等，而對(duì)于行政復(fù)議前置存在的原因，當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，主要有以下兩方面：一是為了減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，二是由于行政機(jī)關(guān)的人員配置更有利于處理專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。

行政復(fù)議前置存在價(jià)值之質(zhì)疑

如前所述，行政復(fù)議前置存在的原因是基于以上兩個(gè)方面的考慮，但僅僅因?yàn)檫@兩方面的原因，就要求行政相對(duì)方在提起行政訴訟之前，必須先提起行政復(fù)議，這種制度設(shè)計(jì)是不合理的。

1、行政復(fù)議前置制度在對(duì)行政相對(duì)方訴愿自由保護(hù)方面欠缺必要的考慮。該制度剝奪了行政相對(duì)方在行政爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)選擇救濟(jì)方式的權(quán)利。換句話(huà)說(shuō)，它提高了行政訴訟這一救濟(jì)方式的要求。行政機(jī)關(guān)是行政爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人，與行政相對(duì)人一方在行政領(lǐng)域地位是不平等的，但在有法院參加的行政訴訟中，作為爭(zhēng)議雙方地位是平等的，抬高行政訴訟的救濟(jì)門(mén)檻，在行政爭(zhēng)議與行政訴訟之間橫插一個(gè)行政復(fù)議階段，這對(duì)相對(duì)方權(quán)利考慮是不夠的。比如說(shuō)，《治安管理處罰條例》規(guī)定：對(duì)不服公安機(jī)關(guān)治安管理處罰決定的，應(yīng)先向其上一級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，才可向人民法院提起訴訟。公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰，其中包括拘留這一涉及侵犯相對(duì)人人身權(quán)的處罰，處罰行為本身會(huì)給行政相對(duì)人造成物質(zhì)上的損失、精神上的傷害，這時(shí)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾尖銳，成為對(duì)立雙方，在這種狀態(tài)下還強(qiáng)制性要求相對(duì)人先尋求行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)，未免過(guò)于苛刻。因?yàn)楫?dāng)事人更需要的是獲得自由選擇救濟(jì)方式的權(quán)利，尤其是直接通過(guò)訴訟去討個(gè)滿(mǎn)意說(shuō)法的權(quán)利，以盡早結(jié)束行政處罰帶來(lái)的陰影。

2、強(qiáng)制性要求行政相對(duì)人在行政訴訟之前去接受行政復(fù)議——這一本身存在弊端且有別于行政訴訟的救濟(jì)方式——是不妥當(dāng)?shù)摹Ｗ允攀兰o(jì)末二十世紀(jì)初開(kāi)始，政府行政職能和行政權(quán)出現(xiàn)大擴(kuò)張、大膨脹的趨勢(shì)，西方學(xué)者稱(chēng)之為行政國(guó)現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)行政權(quán)也不僅僅限于傳統(tǒng)的執(zhí)行、管理部門(mén)，更深入到立法、司法領(lǐng)域，所謂的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)出現(xiàn)，這就讓行政機(jī)關(guān)的觸角延伸至一些本該由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)處理的領(lǐng)域。但是，準(zhǔn)司法權(quán)畢竟與司法權(quán)是有區(qū)別的。應(yīng)該說(shuō)，在處理行政糾紛問(wèn)題上，行政復(fù)議在程序，制度設(shè)計(jì)等方面是不夠完善的。、行政復(fù)議在審理方式上一般采用書(shū)面審理方式，即復(fù)議機(jī)關(guān)在審理復(fù)議案件時(shí)，僅就行政案件的書(shū)面材料進(jìn)行審查，不傳喚申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、證人或其他復(fù)議參加人到庭，在沒(méi)有質(zhì)證、沒(méi)有辯論的情況下就做出行政復(fù)議，當(dāng)事人的權(quán)利能不能得到保障是一個(gè)令人質(zhì)疑的問(wèn)題。、審理行政復(fù)議案件時(shí)所適用的法律依據(jù)非常廣，不僅包括審理行政訴訟案件時(shí)的依據(jù)：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)；也包括審理行政訴訟案件時(shí)參照的規(guī)章；甚至還包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。決定、命令這類(lèi)文件制定主體多，頒布的程序沒(méi)有法規(guī)、規(guī)章規(guī)范。這樣，難免會(huì)有地方利益、部門(mén)利益方面的考慮，以這些文件處理出來(lái)的結(jié)果與用法規(guī)、規(guī)章處理出來(lái)的結(jié)果是有差異的。、行政復(fù)議制度在回避問(wèn)題上對(duì)行政相對(duì)人的考慮不夠。當(dāng)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人在行政領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，仍然還由行政機(jī)關(guān)來(lái)做出裁決，行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，這與公民請(qǐng)求行政救濟(jì)的目的——獲得公正的裁決——沖突。公正的前提是雙方地位的平等，這就要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)中立，但由于行政機(jī)關(guān)與主管部門(mén)、上級(jí)部門(mén)有著作千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在這種情況下，再由原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其主管部門(mén)去對(duì)此案進(jìn)行復(fù)議，難免會(huì)影響對(duì)事實(shí)的正確判斷和對(duì)法律、法規(guī)的正確理解。在中立、公正這些基本要求都不確定的情況下去復(fù)議，這樣的行政救濟(jì)還有什么意義？如果強(qiáng)行要求行政相對(duì)人在提起行政訴訟以前，必須先提起行政復(fù)議——這一本身在程序，制度設(shè)計(jì)上有弊端的救濟(jì)方式——這是欠考慮的。

3、強(qiáng)制性要求行政相對(duì)人在行政訴訟前必須先提起行政復(fù)議這與國(guó)家機(jī)關(guān)的服務(wù)、便民理念相抵觸。無(wú)論是行政復(fù)議還是行政訴訟都是糾紛的解決方式，在解決糾紛時(shí)，得考慮行政相當(dāng)人是否能夠很容易地實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，是否能夠很方便地維護(hù)自己的權(quán)益。正如馬克思就人與法律的關(guān)系指出的，在民主制中，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在②。在設(shè)計(jì)制度、法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮糾紛的迅速解決，避免久拖不決而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到及時(shí)補(bǔ)救，并且盡可能地方便行政相對(duì)人，使其不因行政復(fù)議而增加過(guò)大的負(fù)擔(dān)，最大限度地節(jié)省他們所耗費(fèi)的時(shí)間、精力和費(fèi)用。行政復(fù)議前置強(qiáng)制性要求將復(fù)議作為訴訟的前提，使得想通過(guò)訴訟迅速解決糾紛的當(dāng)事人不得不先去復(fù)議，無(wú)形中增加了行政相對(duì)人在精力上、時(shí)間上、費(fèi)用上的投入，也增加了當(dāng)事人心理上的負(fù)擔(dān)。深受傳統(tǒng)儒家文化影響的中國(guó)普通老百姓在內(nèi)心深處都不愿意與別人發(fā)生糾紛，更不要說(shuō)與行政機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛了，當(dāng)糾紛不可避免地發(fā)生后，他們則希望問(wèn)題能早些得到解決，而不是長(zhǎng)時(shí)間地糾纏于其中。

4、行政復(fù)議前置制度在具體操作上本身就存在一些問(wèn)題。根據(jù)行政復(fù)議法第十七條的規(guī)定，申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議條件的，行政機(jī)關(guān)將依法決定不予復(fù)議。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，在這種情況下，對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)實(shí)質(zhì)上是未經(jīng)過(guò)復(fù)議的，根據(jù)行政復(fù)議前置制度的規(guī)定，行政相對(duì)人未經(jīng)行政復(fù)議，意味著不具有對(duì)實(shí)體問(wèn)題的起訴權(quán)，也就是說(shuō)，行政相對(duì)人只能對(duì)不予受理提起訴訟，而不能對(duì)原具體行政行為提起訴訟，起訴對(duì)象是不予受理行政復(fù)議裁決。因此，在行政復(fù)議前置的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)做出不予受理的決定，人民法院將不能再對(duì)同一事實(shí)和理由的行政事實(shí)進(jìn)行審查。人民法院的裁決只能要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理。該條文對(duì)于行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，對(duì)于行政爭(zhēng)議的迅速解決都是非常不利的。遺憾的是，像這樣的條文不只一條，在《行政復(fù)議法》的實(shí)施過(guò)程中也存在類(lèi)似的問(wèn)題。

二、正確認(rèn)識(shí)行政復(fù)議前置與行政復(fù)議的關(guān)系

從上述觀點(diǎn)中，我們認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議前置存在的不合理性，但否定行政復(fù)議前置制度不等于否定行政復(fù)議制度。因?yàn)樾姓?fù)議制度自身是有其合理性與存在必要性的：第一，從行政救濟(jì)上看，對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)更為全面有效。一方面，行政復(fù)議的可復(fù)議范圍較行政訴訟而言更為廣泛，它除了具體行政行為外，還包括一部分抽象行政行為；另一方面，行政復(fù)議除了與行政訴訟一樣可以對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，還可以對(duì)行政行為的合理性進(jìn)行審查，不受申請(qǐng)范圍的限制。第二，從現(xiàn)實(shí)意義上看，行政復(fù)議具有可操作性。其體現(xiàn)如下：首先是行政復(fù)議程序較簡(jiǎn)單，從一定角度上可以節(jié)約訴訟時(shí)間。其次，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主體的行政復(fù)議機(jī)關(guān)所做的決定，其結(jié)果更容易得到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行，對(duì)真正維護(hù)申請(qǐng)人的利益具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

但是刻意將行政復(fù)議作為相對(duì)人尋求行政救濟(jì)時(shí)的一個(gè)必經(jīng)程序就顯得過(guò)于牽強(qiáng)，特別是一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍的觀點(diǎn)，更是不敢茍同。對(duì)于行政復(fù)議前置的規(guī)定，應(yīng)在本國(guó)自身國(guó)情上，綜合考慮整個(gè)國(guó)家的制度，社會(huì)結(jié)構(gòu)及人民的思想等因素，以作出合理取舍，而就中國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)局面上看，行政復(fù)議制度自身的運(yùn)轉(zhuǎn)尚存在一定的困難那么將復(fù)議前置硬性規(guī)定在法條中，豈不是猶如“緣木求魚(yú)”一般？因此，何不把這項(xiàng)權(quán)力交給享有權(quán)利的公民，讓他們充分行使好維護(hù)自己權(quán)益的自由選擇權(quán)，豈不是更能體現(xiàn)出人權(quán)與權(quán)利相互交融的良好勢(shì)頭？

三、取消行政復(fù)議前置制度——兼論加強(qiáng)行政救濟(jì)功能的措施

如前所述，行政復(fù)議前置制度的存在弊大于利，能否取消行政復(fù)議前置制度？取消行政復(fù)議前置制度，在行政爭(zhēng)議的處理方面會(huì)產(chǎn)生一系列的影響，就這個(gè)問(wèn)題，可作如下設(shè)計(jì)：

在行政訴訟領(lǐng)域，強(qiáng)化法院的司法救濟(jì)功能，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的行政復(fù)議前置案件大量涌入法院的情形。由于法院在商標(biāo)、專(zhuān)利、稅務(wù)等領(lǐng)域未配置足夠的專(zhuān)業(yè)人員，在處理這類(lèi)專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題上存在欠缺，針對(duì)這種情況，可以由法院聘請(qǐng)商標(biāo)、專(zhuān)利、稅務(wù)等領(lǐng)域的專(zhuān)家組成專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，由這些專(zhuān)家來(lái)解決專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。可以設(shè)立土地爭(zhēng)議處理委員會(huì)，商標(biāo)、專(zhuān)利爭(zhēng)議處理委員會(huì)，稅務(wù)爭(zhēng)議處理委員會(huì)和行政處罰爭(zhēng)議處理委員會(huì)等專(zhuān)業(yè)性的委員會(huì)，當(dāng)出現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題時(shí)，由法院將問(wèn)題提交相關(guān)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，由這些人在一定期限內(nèi)提出咨詢(xún)意見(jiàn)，并將這些意見(jiàn)交由法院作為判案的依據(jù)。盡管這一專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)付出一定的代價(jià)，但這種設(shè)置對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保障，對(duì)司法權(quán)的公正實(shí)施，對(duì)行政權(quán)的制衡，對(duì)程序的合法與公正等方面都是有積極意義的，應(yīng)該說(shuō)，用這一代價(jià)去換取人權(quán)、民主、法制與公正是值得的。這一投入應(yīng)該劃入行政爭(zhēng)議合理解決的必要費(fèi)用之中。

在行政復(fù)議領(lǐng)域，完善選擇復(fù)議制度。如前所述，取消行政復(fù)議前置并不等于取消行政復(fù)議制度，行政復(fù)議制度是有其存在價(jià)值的。它作為一種與行政訴訟相對(duì)應(yīng)的行政糾紛解決機(jī)制，有必要對(duì)它進(jìn)行完善。選擇復(fù)議制度讓當(dāng)事人自行選擇行政復(fù)議或行政訴訟，這種做法最能體現(xiàn)我國(guó)法律的民主性，因?yàn)樗x予公民、法人或者其他組織較大的自由選擇權(quán)以最大限度地根據(jù)自己的意圖進(jìn)行選擇。因此，我們對(duì)行政復(fù)議制度的完善就提出了更高的要求：

1、規(guī)范審理行政復(fù)議案件時(shí)所適用的法律依據(jù)。針對(duì)行政復(fù)議案件所依據(jù)的法律文件非常廣泛，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在做出決定時(shí)所采用的依據(jù)可能其中有地方利益，部門(mén)利益這一點(diǎn)弊端，可強(qiáng)制性要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)必須以一定層次的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)?；蛘撸辽僬f(shuō)，在不同層級(jí)的規(guī)范性文件發(fā)生沖突時(shí)依法做出選擇，在相同層級(jí)規(guī)范性文件發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)選擇那些著眼全局、著眼大部分人利益的文件。新晨范文網(wǎng)

2、加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。當(dāng)前，我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都設(shè)置在行政機(jī)關(guān)之中，財(cái)務(wù)、人事、工作都受到行政機(jī)關(guān)及其行政首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員也不是專(zhuān)業(yè)化的工作人員。如果適當(dāng)提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的地位，同時(shí)使該機(jī)構(gòu)在人員配置上更專(zhuān)業(yè)，復(fù)議機(jī)關(guān)的人員不直接由行政機(jī)關(guān)任免，獎(jiǎng)懲、工資、級(jí)別等都不與行政機(jī)關(guān)掛鉤，那么他們?cè)诠ぷ魃蠒?huì)更少地受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。當(dāng)然，對(duì)于如何“掛鉤”，我們可以作一些思考，例如，將他們的獎(jiǎng)懲、工資、級(jí)別等與相關(guān)司法部門(mén)掛鉤，等等。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)取消行政復(fù)議前置制度，希望最終能夠達(dá)到以下幾個(gè)目的：第

一、限制行政權(quán)的擴(kuò)張，使行政權(quán)有限度地介入司法領(lǐng)域。第

二、鞏固司法機(jī)關(guān)的地位，使司法權(quán)能夠有效行使。第

三、取消行政復(fù)議前置，這是基于人權(quán)、訴權(quán)及訴愿自由的原則而產(chǎn)生的對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保障，這也是最重要最根本的目的。最終期望通過(guò)取消這一制度達(dá)到行政權(quán)與司法權(quán)的平衡，以更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益。

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