應當改革人事檔案的“終身”制

應當改革人事檔案的“終身”制

【原文出處】檔案學通訊

【原刊期號】200305

【原刊頁號】7～9

【分類號】G7

【分類名】檔案學

【復印期號】200401

【標題】應當改革人事檔案的“終身”制

【作者】陳兆＠①

【作者簡介】陳兆＠①中國人民大學檔案學院

【內容提要】建議將現(xiàn)行的人事檔案“終身”制，改革為一人一生可以有一份人事檔案，也可以一人一生有多份人事檔案，也可以一人一生沒有人事檔案。

【摘要題】專門專業(yè)檔案

【關鍵詞】人事檔案/改革

【正文】

我國幾十年來形成的人事檔案隨人走的制度，即一人一生必須有一份人事檔案，是終身的。這種人事檔案管理制度的優(yōu)點很多，特別是它集中反映了一個人一生的經(jīng)歷、政治思想、品德作風、業(yè)務能力、工作表現(xiàn)、工作實績、工資待遇、身體健康狀況等，有利于各個組織歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用干部。但是，它是為了適應干部領導職務終身制、干部隊伍中實行軍事共產(chǎn)主義、高度集中統(tǒng)一管理的干部人事體制、社會主義公有制和計劃經(jīng)濟的需要而產(chǎn)生、形成的。隨著改革開放，干部領導職務終身制的廢除，干部人事制度的改革，多種經(jīng)濟成分的形成，社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，人事檔案管理的這種“終身”制已越來越不適應這種新情況、新形勢了。有關這方面的問題，近年來在各種新聞媒體上常有報道。它一方面妨害了合理的人才流動；另一方面許多人事檔案滯留在人事部門沒人要，不能發(fā)揮作用。1996年出臺的《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》，就是力圖解決人事檔案管理“終身”制在新形勢下出現(xiàn)的各種問題?，F(xiàn)在看來，這些問題仍未很好得到解決。近年中央電視臺第一套節(jié)目中的“東方時空”節(jié)目還專門談到人事檔案管理問題，其中提到人才流動服務中心保存的大量人事檔案滯留在那里沒人要。據(jù)說，全國“至少有60萬人的‘棄檔族’?！边€有，隨著人員流動頻繁，人事檔案也隨人多次流動，再加上流動時不按國家有關部門規(guī)定隨意交人取走或帶走，其可靠性、真實性大打折扣，修改、涂改、偽造人事檔案的違紀、違法事件屢有發(fā)生，形成檔案內容不實，擅自造檔現(xiàn)象嚴重的局面。民間有一順口溜，說干部檔案：‘工齡越來越長，年齡越來越小，文憑越來越高，資格越來越老’?！睋?jù)說“組織部門已經(jīng)下發(fā)通知對干部學歷、學位進行清查”。因此，人事檔案管理制度也應與時俱進，也要有點新思路，對這種“終身”制進行必要的改革，以適應我國干部人事制度的改革，適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，適應現(xiàn)代化建設的需要。

人事檔案是各種組織在管理其所屬人員時形成的專門文件——人事文件以各個個人為單位集中保存的一種特殊的專門檔案。它可以不歸入該組織檔案整體——全宗之中，也就是說它可以與該組織的其他檔案分離。但是，建立人事檔案是組織、人事部門的行政行為，按人事檔案的性質來說也是一種公務檔案，并不是個人檔案、私人檔案。過去常有人將人事檔案看成是“我的檔案”、“自己的檔案”，這是一種誤解。公民有建立自己的檔案的權利和自由，但是公民個人或家庭的檔案與我們這里說的組織為其成員建立的人事檔案是完全不同的兩回事。因此，人事檔案所有權應歸建立人事檔案的組織，不應歸個人。在過去社會主義公有制和計劃經(jīng)濟以及集中統(tǒng)一管理干部人事體制的條件下，人事檔案隨人員流動而流動，是合理的，也是行得通的。但是，現(xiàn)在一個國家干部流動到私營企業(yè)、民營企業(yè)，甚至自己當了老板，那么，將該干部的人事檔案流動到私營企業(yè)、民營企業(yè)或外資企業(yè)，就行不通了。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，隨著改革的深入，一位國家公務員流動到大學里當教授，一位教授流動到企業(yè)里當老總，一位企業(yè)老總流動到國家機關當主任、局長，甚至多次來回流動，都是可能的?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，將來還可能是一種普遍現(xiàn)象。在這種情況下，改革人事檔案終身隨人流動的制度就勢在必行了。

人事檔案是由各個組織在其自身人事管理活動中形成的，必然歸各個組織保存?？紤]到在其某個人員離開本組織之后，此人的人事檔案對本組織作用不大，而對新接收其工作的組織來說有重要參考價值，其人事檔案在一定范圍內隨之流動，也是合理的、可行的。這個范圍應由中央和地方的組織、人事部門和檔案行政部門規(guī)定。中共中央組織部和國家檔案局于1991年頒布的《干部檔案工作條例》第四章管理范圍中已有規(guī)定，只是由于根據(jù)人事檔案管理“終身”制的要求，規(guī)定的流動范圍較寬。如第十五條規(guī)定“干部辭織、退職、自動離職被辭退后，未就業(yè)的，其檔案仍由原管理單位保管。另就業(yè)的，其檔案轉至有關的組織、人事部門保管，不具備條件的，轉人事部門所屬的人才流動服務中心保管?！敝挥小安痪邆錀l件的”才不隨人流動，否則都應隨人流動。如果我們改革一下人事檔案管理的“終身”制，就可以將流動范圍作出更多的限制，如只在黨、政、軍機關之間流動，只向上級機關流動，軍隊與地方分別流動，國家公務員與其他國家干部分別流動等等。實際上，我在這里說“改革人事檔案‘終身’制”，僅僅是“改革”，而不是徹底“廢除”。因為對于相當多的人來說，如果一輩子當國家公務員，其人事檔案仍然是終身的。只是不要將這種“終身”制應用于全部人事檔案，應用于每一個人。

人事檔案是一個組織在人事管理活動中形成的人事文件組成的，其真實性、可靠性由該組織的領導及其人事管理部門負責。如果人事檔案隨人流動，接收該人事檔案的組織應對其安全保管負責，而對其在原組織形成的人事文件的真實性、可靠性不能負責。因此，在各個組織之間流動的人事檔案，應按歷史順序分別保存，保持其歷史面貌。過去有些組織為了某種需要，將其人事檔案中以前組織形成的人事文件進行修改、補充、銷毀等等做法都是不合適的，嚴格說來也違背了《檔案法》規(guī)定的精神?！稒n案法》第24條規(guī)定：“損毀……屬于國家所有的檔案的”，“擅自……銷毀屬于國家所有的檔案的”，“涂改、偽造檔案的”，“由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！备鶕?jù)這個道理，為了保障人事檔案的真實性、可靠性，其流動范圍必須有所限制。

一個組織的工作人員流動到其他組織或“自立門戶”之后，如果其人事檔案不隨之流動出去的話，該人事檔案應在本組織內保存一段時間后，向中央或地方的各級國家檔案館移交。關于各個組織不向外流動的人事檔案移交各級國家檔案館保存，在《干部檔案工作條例》中已有類似的規(guī)定。如第14條規(guī)定：“干部死亡以后”，“中央和國務院管理的干部，其檔案由原管理單位保存五年后，移交中央檔案館永久保存；”“中央、國家機關各部委，各省、自治區(qū)、直轄市管理的司局級職務的干部，全國著名的科學家、藝術家、教授和有特殊貢獻的英雄、模范人物、知名人士，其檔案由原管理單位保存五年后，……隨同到期的其他檔案一并向同級檔案館移交永久保存?！钡?5條規(guī)定：“對確屬查不到干部下落的，凡有保存價值的檔案材料可移交干部原籍檔案館保存?！备鶕?jù)這兩條的規(guī)定，移交檔案館保存的人事檔案的數(shù)量極為有限。如果我們今后不再實行人事檔案管理的“終身”制，各組織向各級國家檔案館移交人事檔案的數(shù)量將隨之增多。因此，各級國家檔案館內可以考慮設立人事檔案部或人事檔案中心。美國國家檔案與文件署設置“國家人事文件中心”的做法值得借鑒。該國家人事文件中心是專門保存美國聯(lián)邦政府所有離職人員的人事案卷的一個機構，規(guī)模很大，內分文職人事文件部和軍職人事文件部。1990年我參加美國檔案工作者協(xié)會第54屆年會時，曾見到一份資料稱軍職人事文件部已保存有5200多萬卷退役軍人的人事文件。相比之下，我國目前把大量人事檔案長期留滯在各級人才流動服務中心，我看并不是一個好辦法，還是應該充分發(fā)揮各級國家檔案館的作用為好。

有人擔心，如果人事檔案不隨人流動，一個人的人事檔案可能會有多份，并且不在一處，不便于使用。的確存在這個缺陷，但這不是個大問題。因為可以到各級國家檔案館查到他的人事檔案，國家檔案館可以將同一人的多份人事檔案聯(lián)系在一起。而從國家檔案館查到的人事檔案，一般來說其可靠性、真實性是有保障的。在現(xiàn)實生活中，對于一般職工來說，主要是看他的現(xiàn)實表現(xiàn)，不會太多地去查歷史，使用其過去的人事檔案的機會不會太多。

對于國家來說，應重點建立和管好黨、政、軍機關的干部檔案、國家公務員檔案，特別是各級領導人員的干部檔案。對于其他各種組織來說，由于人事檔案的管理不再是“終身”制，是否為其成員建立人事檔案，由其自己或者其上級組織決定。如果建立人事檔案，也可以只為一部分人員建立人事檔案，不必為全體人員建立人事檔案。不建立人事檔案，不等于不產(chǎn)生和形成人事文件，只是這些人事文件可以不按人頭單獨保存，與普通檔案一同管理即可。這樣，從全國來說可以大大減少人事檔案的數(shù)量。建檔案是一個好事，但是建檔案也有個成本問題。如果按全國人口百分之一的人建人事檔案來計算，就是1000萬卷左右，建國已50多年，累計就有5億卷左右，再加每年800～1000萬人就業(yè)，10年后就達到6億卷，20年后就達到7億卷，將需要多少檔案柜存放，需要多少人來管理??！所以，不能簡單地認為檔案越多越好。20世紀60年代，周恩來同志曾告誡過我們：“檔案不要搞得太多，不然就是文牘主義，后代要罵我們的?！闭f得多么中肯??！現(xiàn)在許多組織的人事部門將本組織的人事信息輸入電腦，日常人事管理只使用電腦就可以解決問題，也就沒有必要再為每一個人建一份紙質的人事檔案，既節(jié)省了人事管理的開支，又提高了工作效率。估計這種做法將是多數(shù)組織的選擇。這里需要說明的是，電腦中儲存了人事信息，實際上就形成了電子形式的人事檔案。只是這種電子形式的人事檔案不像紙質人事檔案那樣可隨其工作人員的流動而流動，僅歸本組織的人事部門保存使用。

如果一個人流動到了新的組織里工作，而其人事檔案沒有隨之流動過去，那么新接收其工作的組織可以不再為其建立人事檔案，也可以另建人事檔案。這在人事檔案管理“終身”制的要求下是不允許的。因為原組織不轉出該人的人事檔案，新的組織不能接收其工作。由此，1996年江蘇省昆山市為了引進人才，出臺了《關于對部分缺檔專業(yè)技術人員、干部重建檔案的暫行規(guī)定》（見《檔案與建設》2003年第1期萬輝：《人事檔案能“克隆”嗎？——關于吸引人才重建檔案的調查與思考》，以解決沒有人事檔案也可以引進人才的問題。如果我們改革了人事檔案管理的“終身”制，一個組織吸收一個人的工作，不一定必須有過去工作的組織為其建立的人事檔案，不存在“缺檔”問題，也不一定必須為其“重建檔案”。

在討論人事檔案管理問題時，為了解決人事檔案管理“終身”制方面存在的問題，有人主張“實行人事檔案的社會化管理”和“實行人事檔案資源全社會共享”。我認為，在存在國家、存在市場經(jīng)濟和尊重個人隱私權的社會條件下是難以實現(xiàn)的。特別是人事檔案向社會完全開放，在世界各國尚無先例，許多國家還對人事檔案規(guī)定了比較長的封閉期。如法國《檔案法》規(guī)定“人事案卷從產(chǎn)生之日算起滿120年”“可供自由查閱”。所以，我們仍應堅持人事檔案應有一定的封閉期，在