村民自治的功能及其合理性

村民自治的功能及其合理性

開宗明義，針對當前出現(xiàn)的對村民自治的疑慮[1]，筆者試圖在本文中指出，在國家已經(jīng)過十年試行而正式頒布實施《村委會組織法》的現(xiàn)在，最為重要的爭論不再應該集中于是否實行村民自治這一政策判斷上，而應集中注意在村民自治的框架下，針對中國農(nóng)村的特殊實際，設計出富于政治技巧的村治裝置。以下筆者來說明以上立論。

一、村民自治的緣起與功能

可以認為，村民自治源自兩方面的原因：第一，聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功，不僅大大提高了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且根本性地改變了人民公社時期形成的農(nóng)民與國家關系。國家從經(jīng)濟改革的成功中很容易推論出政治改革的經(jīng)驗，即：調(diào)動農(nóng)民自身的積極性對于辦任何事情都十分關鍵，國家在政治上的“無為”可能也如經(jīng)濟上一樣有助于問題的解決。此種思潮與國家層面的民主化傾向相結合，就為村民自治的產(chǎn)生提供了政治基礎。第二，與聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功不相協(xié)調(diào)的是農(nóng)村社會治安狀況和公共建設事業(yè)大幅滑坡，以“政社合一”為基礎的人民公社逐步空殼化，如何在政治上重組農(nóng)民成為八十年代初十分緊迫的問題。而聯(lián)產(chǎn)承包責任制的成功和農(nóng)村社會矛盾非國家指向的特征，就使民主化的選擇具有了合理性。從以上意義上講，我國選擇村民自治的確具有很大的偶然性。

但是，一旦村民自治作為政策選擇被強制實施后，其自身被構建的合理化因素即日漸增長，正是這些因素的增長，使得當前村民自治在外部經(jīng)濟社會背景發(fā)生很大變化的情況下依然具有強大的生命力。擇要言之，第一，轉(zhuǎn)型時期，因為意識形態(tài)控制能力的弱化，鄉(xiāng)村組織普遍出現(xiàn)了不良行為，并進而降低了行政效果。從村民方面講，他們具有內(nèi)在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村組織的愿望，從國家方面來說，他們具有提高鄉(xiāng)村組織行政效率的要求，最終，村民的愿望與國家的要求在民主化方向上不謀而合；第二，鄉(xiāng)村民主化有利于形成社區(qū)公共權威，提高社區(qū)資源動員能力，降低國家與分散農(nóng)戶的談判成本。

判斷當前鄉(xiāng)村民主好壞的根本標準并非其價值取向而是其實際功用。在村民自治產(chǎn)生之初，因為相對較為寬松的經(jīng)濟社會環(huán)境，價值取向的因素容易取得主導地位。自八十年代末以來，農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢一直較為緊張，過去孕育在鄉(xiāng)村民主制度中的一些并不顯眼的功能合理因素開始替代曾經(jīng)最為引起外界關注的價值合理因素。換句話說，今天的村民自治與八十年代初的村民自治之間其存在的合理性，事實上已經(jīng)發(fā)生了靜悄悄的轉(zhuǎn)換，“偶然”實行的村民自治正逐步被構建為必然性的合理存在。因此，當前判斷村民自治合理性本身的依據(jù)，即是村民自治能否通過構建而形成適應當前中國轉(zhuǎn)型時期和農(nóng)村特殊背景的系列功能以及這些功能的實際效用。

僅就前列兩大方面的功能來講，理論上是不成問題的。真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負責任行為等等都會受到自下而上、無所不在的約束而不至發(fā)生。相關地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關系，在此基礎上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個公共權威，這種公共權威可以較為理性地認識共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)乃至收取稅費都有可能變得容易。而就實踐來說，在農(nóng)村基層民主發(fā)展較好的地區(qū)，鄉(xiāng)村組織不良行為的減少和村民自己積極舉辦公共事業(yè)的例子不勝枚舉。當然，民主功能的顯現(xiàn)有賴于特定的民主條件和實施措施。問題并不在于當前的村民自治實踐是否已經(jīng)普遍具備了以上兩大功能，而是村民自治可能有重大潛力來實現(xiàn)以上兩大功能。但是，鄉(xiāng)村民主并非沒有負功能。以村民自治為例，即使村民自治可以真正表達村民群眾的意愿，我們又有什么理由認為村民群眾不會以集體意愿的形式來表達出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的反抗呢？其實更為關鍵的是，當前國家總體經(jīng)濟形勢不佳，農(nóng)村社會發(fā)展乏力，農(nóng)村宗族、宗教勢力乃至于帶黑社會性質(zhì)的團伙勢力都有可能利用村民意愿來抗拒國家的合理要求。因此，這里的關鍵并不在于村民有否自我組織起來解決自己問題的能力，而是村民可能組織起來消極對待甚至積極抗拒國家的行政要求。這樣一來，盡管單個農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的抗拒力量很難相互串聯(lián)起來構建成為反對國家政權的整體力量，但是，僅僅單個村莊的消極抗拒即足以使國家在農(nóng)村推進現(xiàn)代化的努力非常困難。簡言之，在中國現(xiàn)代化的進程中，失去了村級組織對國家行政要求的積極響應，國家還有何種辦法來解決非辦理不可的政務問題。正是村民自治本身可能具有的此種負功能，令諸多學界人士和政界官員產(chǎn)生了疑慮與擔憂。

如何在村民自治正功能與負功能之間進行取舍，關鍵不在于理論爭論，而在于政策設計，因為不同的政策設計，可能會導致完全不同的功能效果。或者說，當前鄉(xiāng)村治理的關鍵在于通過具體的政策設計，來發(fā)揮鄉(xiāng)村民主化的好處并限制其缺陷。當然，這是一個所有論者都可以認識到且希望能夠有所突破的問題，然而奇怪的是，恰恰是這一重要的工作至今少有人做。

構成村民自治正功能與負功能的內(nèi)在機制并不相同，即是說它們并非一塊硬幣的兩個面，而可能是兩塊硬幣的一正一反面，良好的政策設計有可能同時讓兩塊硬幣置于正面。有否既可以動員農(nóng)村社區(qū)資源，又可以連結鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的鄉(xiāng)村民主化之路？或者，能否設計或試驗一種既可以保持民主化的好處，又可以保持國家對農(nóng)村社會控制與滲透能力的村民自治形式？張靜在介紹法團主義時，曾提出并介紹一種她稱之為“政行合一體制”的集結了管制和政治兩種功能的“組織化”團體的運作模式，王穎通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，若能得當利用傳統(tǒng)文化與政治意識資源，就可能創(chuàng)造性地構建一種“利益分享合作組織”，中國具有數(shù)千年傳統(tǒng)，具有豐富的人文社會資源，為什么我們就不能從這些方面創(chuàng)造性地通過設計一個智慧的政策方案，來實現(xiàn)村民自治正與反面雙重功能的得兼呢？

筆者并不反對在村民自治框架以外討論鄉(xiāng)村治理問題，但是，倘若對村民自治本身沒有深入的認識，或者未將村民自治本身可資利用的空間一一利用，就容易犯失之輕率的錯誤，此種意義上，筆者以為大多數(shù)研究依然應在村民自治的框架內(nèi)進行，應先對村民自治本身的各種已經(jīng)展開的實踐可能性及理論可能性作充分考量。換句話說，在當前鄉(xiāng)村政治研究領域，在當前的政策背景下，關于鄉(xiāng)村政治討論的主題不應該是是否實行村民自治，而應該是如何實行村民自治。

二、村民自治的主要特征

就當前已經(jīng)展開的村民自治實踐來說，它具有非常重要的三個特征。其中第一個特征與村民自治的緣起和功能相關聯(lián)，即它是為解決社區(qū)內(nèi)部事務而產(chǎn)生的，其功能指向具有向內(nèi)的特征；第二個特征是國家主導，這是與村民自治由國家提供制度支持密切相關的。在中國缺乏民主傳統(tǒng)，政府掌握著較村民多得多的政治經(jīng)濟乃至組織文化資源的背景下，國家主導為村民自治本身的發(fā)展提供了外動力；第三，與中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織之間存在著割舍不斷的聯(lián)系，且村民自治的正常運作以鄉(xiāng)村干部及村民群眾的傳統(tǒng)政治認知為基礎。以下討論前兩個特征，下一節(jié)討論第三個特征。具體地說，村民自治第一個主要特征既與村民自治產(chǎn)生的特殊背景相關，又與村民自治正被構建的功能相關。八十年代初，在國家整個經(jīng)濟持續(xù)增長，農(nóng)民收入大幅提高的情況下，農(nóng)民很少有針對國家的不滿，國家也

很少感到來自農(nóng)村社會的壓力。倒是農(nóng)村社會內(nèi)部，一方面，人民公社的逐步癱瘓，導致社會治安與公共建設事業(yè)出現(xiàn)了無序局面，廣西等地率先成立村委會，即緣自處理農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部事務如調(diào)解農(nóng)村矛盾，建設水利設施等等；另一方面，在社會轉(zhuǎn)型時期，意識形態(tài)約束力的降低使鄉(xiāng)村組織出現(xiàn)了行為失序的問題，特別是鄉(xiāng)村干部吃喝貪占行為引起了農(nóng)民的強烈不滿，農(nóng)民由此以上訪告狀等形式要求對村級財務進行清理，為清理財務而吸收村民代表參加的作法，事實上也就為民主管理和民主監(jiān)督作了準備，也就為村民自治作了準備。進入九十年代以后，村民自治雖然因為經(jīng)濟社會形勢的變動而在功能構建上發(fā)生了變化，但是，試圖通過村民自治形成公共權威，以公共權威來抑制少數(shù)人的違規(guī)行為的方向是不成問題的。即使如稅費收取工作本身，亦可能通過由“包稅制”的形式，將國家要求轉(zhuǎn)換成村利益，并由村民來討論如何分稅，從而可以有效節(jié)省國家的征稅成本并可以有效約束少數(shù)村民的不履約問題。而至于村民自治可能產(chǎn)生的針對國家的負功能，正是在具體設計政策時所應極力避免的。因此，我們可以認為村民自治不僅事實上而且應該指向社區(qū)內(nèi)部，而不應該成為一種壓力集團，將農(nóng)村基層民主化的力量指向國家。筆者以為，鄉(xiāng)村民主不僅事實上而且必須相對脫離于全社會民主政治，而首先面向社區(qū)內(nèi)部，這不僅是因為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部需要通過民主的方式來解決他們自己的事情，而且是因為將鄉(xiāng)村民主指向國家，正是在當前國家與農(nóng)民關系總體狀況較為緊張的背景下，村民自治容易產(chǎn)生負功能的關鍵?；蛘哒f，功能向內(nèi)的村民自治本身就已經(jīng)具備了足夠的存在合理性，這種合理性應該正是在當前中國特定背景下發(fā)展基層民主的合理性所在。

在村民自治對國家民主化的作用方面，雖然“自下而上的演進不能代替自上而下的變革，‘非國家’層面的群眾自治也不能代替國家層面的民主憲政”[10]，但在中國數(shù)千年的封建專制傳統(tǒng)下，村民群眾若能夠?qū)⒆灾问聞胀ㄟ^民主的辦法管理好了，難道不可以訓練占中國人口70％的農(nóng)民的民主能力，提高他們的民主素質(zhì)，使他們逐步為將來的國家民主作些準備嗎？如果占70％的農(nóng)民沒有在基層的訓練，就難以想象國家層面的民主如何可以開展，國家憲政何以立基。也就是說，具有對內(nèi)功能特征的村民自治通過自我管理、自我教育和自我服務，可以額外地為國家層面的民主化作些非常有益的準備工作，我想到時恐怕正是這些準備工作，可以為民主憲政的展開打下牢實的根基，此其一；其二，村民自治盡管是功能向內(nèi)的，但村民自治具有功能向外的溢出效應。此種溢出效應一方面可能構成對國家行政任務的抵制，另一方面又使農(nóng)民可以有力抵制與監(jiān)督上級行政對農(nóng)民的濫攤派與不廉潔行為，這種抵制與監(jiān)督本身具有使農(nóng)村民主由村級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到縣級擴展的希望。村民自治的第二個主要特征即國家在農(nóng)村民主化進程中的主導作用。我國實行村民自治，雖然最早來自農(nóng)民的創(chuàng)造，但最終起作用的是農(nóng)民的政治訴求與國家的想法不謀而合。從西方實行民主的歷史看，其民主制度大都是民眾強烈要求甚至通過人民起義來獲得的。與此十分不同的是，在中國，國家試圖通過發(fā)展基層民主來推進農(nóng)村社會的發(fā)展，具體地說，國家試圖借助來自農(nóng)民組織起來的力量，遏止鄉(xiāng)村組織中的不良勢力與不良行為，以形成國家與民眾聯(lián)合夾擊“地方”的態(tài)勢[11]。從國家在農(nóng)村實行村民自治的真實意圖來講，國家在選擇鄉(xiāng)村治理方式時，已經(jīng)意識到民主的辦法可能是治理效率最高而成本最低的一種，實行民主化的治理，不僅有利于節(jié)約國家財政資源，而且有利于遏制鄉(xiāng)村組織不良行為，提高農(nóng)村社區(qū)資源動員能力，密切干群關系。從國家主導并強力推行村民自治的實踐后果來講，村民自治訓練了農(nóng)民的民主能力，提高了農(nóng)民的民主素質(zhì)，提高了農(nóng)村對國家的談判能力，在有限的程度上減少了農(nóng)民的被剝奪。而最為關鍵的是，無論國家主導的推進村民自治的起始目的如何，一旦基層民主得以推進，村干部本身的合法性便會自然而然地由任命向選舉轉(zhuǎn)換。因為農(nóng)民民主意識的被喚醒是一個不可逆的過程，國家主導的基層民主所喚醒的民主意識將使得村干部權力的選舉合法性唯一化了。進一步說，從國家民主化的順序來講，之所以國家首先選擇且事實上已經(jīng)成功實踐在農(nóng)村的基層民主，這里面的一個重要原因是前已論及的村民自治功能向內(nèi)的特征，而之所以村民自治可以功能向內(nèi)，又與農(nóng)村地域相對分散，農(nóng)民相對純樸，他們的社會政治要求相對現(xiàn)實和簡單密切相關。直截了當?shù)卣f，因為農(nóng)村地域分散和農(nóng)民本身的弱組織性，農(nóng)村基層民主很少有可能形成為針對國家的利益要求。村民自治不能形成對國家強大的組織壓力，這就使國家在實行村民自治時，依然可以依據(jù)現(xiàn)代化本身的規(guī)律來主導國家的發(fā)展。從某種意義上講，國家在現(xiàn)代化進程中要獲得足夠的政治主動性，其主動的民主安排除了村民自治，其他都難以想象。也就是說，其他層面或形式的民主因為容易形成強大的既得利益集團和產(chǎn)生強大的既得利益呼聲，為了滿足他們的利益要求，國家不得不犧牲經(jīng)濟建設本身的規(guī)律，喪失國家在現(xiàn)代化建設中的政治主動性。顯然，這種情況對于急欲實現(xiàn)現(xiàn)代化的中國領導人來講，是他們所不愿的。歸結以上討論，筆者希望說明兩點意思：第一點意思是，國家支持農(nóng)村基層民主的原因是在農(nóng)村民主化的進程中，國家可以起主導作用。即一方面是國家可以通過村民自治來實現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理，一方面是農(nóng)村基層民主一般不會在政治上對國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略構成太大的壓力；第二點意思是：農(nóng)村基層民主本身必然徹底改造農(nóng)村社會的權威基礎，正是這種權威基礎的改造，不僅會迫使國家進一步提高政治制度化的程度，而且會有益于國家政治滲透能力本身的改善與加強。從前面對國家在農(nóng)村基層民主中的主導作用及其原因的分析來看，國家在農(nóng)村基層擴大民主是一種精心安排，而并非盲目行事。也就是說，國家主導的村民自治并不排除政治制度化和國家一體化的目標，相反，在市場經(jīng)濟條件下，人民公社時期依靠行政指令手段管理農(nóng)民的經(jīng)濟基礎與意識形態(tài)基礎均不存在，離開了基層民主本身的發(fā)展，政治制度化和國家一體化倒是難以想象的。這就是說，政治民主化不僅是政治現(xiàn)代化的指標而且是政治現(xiàn)代化的基礎。

也許問題并非民主化本身，甚至并非政治現(xiàn)代化本身，而是當前的中國是否具備實現(xiàn)政治現(xiàn)代化的經(jīng)濟社會條件。在當前中國正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的背景下，試圖在國家層面來作政治現(xiàn)代化的全面考慮，特別是盲目擴大政治參與，可能產(chǎn)生“在政治與經(jīng)濟的互動過程中，由不適當?shù)恼胃母锊僮魇《a(chǎn)生的政治改革失敗”，進而可能“引發(fā)全社會的動蕩”，但筆者不認為政治改革失敗“最有可能發(fā)生在鄉(xiāng)村社會”[12]的判斷，而是認為只是在鄉(xiāng)村社會，若具體措施得當，其政治參與的擴大可能帶來政治制度化和國家對農(nóng)村社會滲透能力增強的雙重后果。換句話說，與當前國家政治現(xiàn)代化尚不具備條件相比，鄉(xiāng)村社會或許可以走在前面。而無論鄉(xiāng)村政治現(xiàn)代化的可能性有多大，村民政治參與擴大可以帶來的好處以及國家控制這種好處的能力應該是不成問題的。

三、鄉(xiāng)村民主研究中有待進一步引起注意的問題

在推進村民自治中必須充分考慮兩個問題：第一個問題是，民主化能夠解決國家對鄉(xiāng)村社會的滲透能力嗎？與此一問題密切相關的第二個問題則是，隨著民主化本身的推進，無論農(nóng)民還是鄉(xiāng)村干部都會在政治認知上發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換既是實行民主的必然后果，也是村民自治中的不可預測因素。

也即，推進農(nóng)村民主化帶來的政治認知變化可能使現(xiàn)存的國家對農(nóng)村社會的滲透與控制手段失去效用。

要解決第一個問題，就必須對村民自治本身緣起的兩個階段作清晰的區(qū)分。如前所述，在農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢較為寬松的背景下，民主化的價值取向較容易引起國家的認同。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢的日趨嚴峻，以價值認同為主導的村民自治主張及措施顯然已經(jīng)不能適應形勢的需要，能否在帶有濃重價值取向和意識形態(tài)色彩的農(nóng)村基層民主化進程中找到可以建構的合理化因素，從而實現(xiàn)由價值主導向功能主導的合理性轉(zhuǎn)向，成為村民自治制度能否生存下來的關鍵。恰恰九十年以來，在農(nóng)村干群關系日趨緊張，農(nóng)民負擔居高不下，鄉(xiāng)村組織吃喝貪占屢禁不絕的嚴峻形勢下，自下而上的民主有可能成為約束鄉(xiāng)村干部不良行為的力量，這就是國家在九十年代農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢漸趨緊張的背景下，反而借重來自農(nóng)村民間力量的原因。也就是說，國家對農(nóng)村基層民主的主導可以劃分為兩個階段；即八十年代以價值合理取向為主的第一階段和九十年代以功能合理取向為主的第二階段。

與國家主導村民自治兩個階段的區(qū)分相關，理論界在研究村民自治的進程中，也存在著認識上的逐步深化。在九十年代以前，理論界之所以對農(nóng)村基層民主寄以厚望，大都有一種強烈的價值關懷在里面，與此相關的專題研究強烈希望在推進國家層面民主的同時，推進農(nóng)村基層民主，還權于民，以體現(xiàn)社會主義的人道主義和民主主義。但進入九十年代以后，隨著國家對農(nóng)村基層民主的功能合理性轉(zhuǎn)向，理論界開始出現(xiàn)分化；一部分學者堅持認為基層民主的價值第一性，他們難以適應國家在民主價值取向上的實際倒退；另一部分學者注意到了國家的功能轉(zhuǎn)向，開始進而站在國家立場來理解國家的功能轉(zhuǎn)向。但這部分學者中又出現(xiàn)了進一步的分化，其中的一些人面對日趨嚴峻的農(nóng)村形勢，主張國家必須建立強大的行政能力，以在轉(zhuǎn)型時期有效控制農(nóng)村社會，事實上即是對過去民主化的方向進行批判。注意到國家功能轉(zhuǎn)向的另一些學者則試圖通過對農(nóng)村民主制度的修補，來滿足國家功能轉(zhuǎn)向的需要，這種修補的實踐杰作是村民代表會議與村務公開制度的全面推開。筆者以為，當前主張村民自治的學者，應盡快實現(xiàn)由價值合理論向功能合理論者的轉(zhuǎn)向，或者說，當前鄉(xiāng)村民主研究者中的大部分人應全力解決村民自治的負面溢出亦即國家對鄉(xiāng)村社會的滲透能力問題。

就第二個問題而言，即便在當前主張鄉(xiāng)村民主化的功能合理論者當中，也存在對農(nóng)村民主化可能遇到的困難估計不足的問題。當前一些農(nóng)村基層民主搞得比較好的地方，在監(jiān)督約束鄉(xiāng)村干部和提高社區(qū)資源動員能力方面，村民自治起了相當作用，而在針對國家的抗拒方面，村民自治卻較少有負面影響。與此相關，有些論者樂觀地認為，當前村民自治所必須解決的關鍵問題是聽從彭真的告誡“不要給村民委員會頭上壓的任務太多，否則會把它壓垮”[13]。這種對村民自治可能產(chǎn)生針對國家任務的負面影響估計不足，并非沒有事實依據(jù)，而的確是那些村民自治搞得好的農(nóng)村普遍存在的現(xiàn)實。但問題在于：為什么會存在這種現(xiàn)實？其內(nèi)在依據(jù)如何？能否一直延續(xù)？顯然，這些問題在相當部分站在村民自治功能合理立場上的學者中并未引起重視。展開來說，即在當前農(nóng)村基層民主的法律框架下，村黨支部對村委會領導的合法性及具體措施何在？鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政如何可以指導村委會服從自己的行政命令？村民及村委會干部是否在將來依然認為來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政命令是合法的，村委會干部必須服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的命令，或者村支部書記作為“一把手”可以干預村民自治事務，并要求村委會干部依黨支部的指示行事嗎？

從某種意義上講，當前某些村民自治搞得比較好的地方，之所以可以成功地避免村民自治負面影響而得到村民自治的好處，除與一些特定的區(qū)域環(huán)境相關以外，更與當前在鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民群眾中普遍存在的由人民公社遺留下來的政治認知密切相關，正是這種人民公社遺留下來的政治認知因素為當前村民自治中并無法律依據(jù)的種種非正式制度安排提供了合法性資源，以致于鄉(xiāng)干部按照慣例去指揮村干部，村干部按照慣例去服從鄉(xiāng)干部，而村民則對村干部執(zhí)行鄉(xiāng)干部的指令習以為常。但是，農(nóng)村基層的民主化會不會破壞這種并無法律依據(jù)的慣例？人們民主意識的增強，民主能力和民主要求的提高，會不會徹底改變當前維持村民自治正常運作的傳統(tǒng)政治認知基礎這一暗含前提？而一旦人民公社遺留下來的諸多鄉(xiāng)村干部特別是村民群眾的政治認知發(fā)生了根本性的改變，則不可逆轉(zhuǎn)的權利意識就完全有可能讓當前那些在鄉(xiāng)村干部與村民群眾慣習中運作正常的鄉(xiāng)村民主構成為針對國家能力的挑戰(zhàn)，在如此情況下，村民自治以及鄉(xiāng)村民主還“能走多遠”，就可能真正成為疑問了。構成對村民自治挑戰(zhàn)的因素很多，在這里重點列舉的當前村民自治中群眾的政治認知基礎，顯然就是一個十分重要的課題