美國 水資源管理 培訓(xùn)報告

赴美國水資源管理培訓(xùn)報告為進(jìn)一步提高我省水資源工程咨詢、設(shè)計及管理人員的業(yè)務(wù)水平，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)理念，由浙江省水利系統(tǒng)19名專業(yè)技術(shù)人員組成的“水資源赴美培訓(xùn)團(tuán)”，于12月30日至1月18日在美國東、西部進(jìn)行了為期20天的培訓(xùn)考察和業(yè)務(wù)交流活動。培訓(xùn)團(tuán)在美期間，與美國內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局、陸軍工程師兵團(tuán)，洛杉磯市政府都市計劃局、加州核桃谷水區(qū)政府及MWH（MontgomeryWatsonharza）、WEBB兩家土木設(shè)計咨詢公司進(jìn)行了業(yè)務(wù)交流，聽取了這些部門有關(guān)負(fù)責(zé)人和專業(yè)技術(shù)人員對美國水資源狀況、水資源調(diào)查評價、監(jiān)測、規(guī)劃、供水管理、節(jié)水、污水處理等方面經(jīng)驗和作法的介紹，重點(diǎn)學(xué)習(xí)考察了加州水利建設(shè)和管理情況，參觀了胡佛水壩、“北水南調(diào)”工程、核桃谷蓄水池、城鎮(zhèn)節(jié)水和農(nóng)業(yè)節(jié)水微灌工程等。1.美國水資源概況美國地處北美洲中部，總面積937萬平方公里。遼闊的地域上平原、山脈、丘陵、沙漠、湖泊、沼澤等各種地貌類型均有分布，山地占國土面積的三分之一，丘陵及平原占三分之二，境內(nèi)地勢東、西兩側(cè)高，中間低，東部與西部大致以南北向的落基山東麓為界，也是美國太平洋水系和大西洋水系的分水嶺，兩邊的氣候和自然條件差異較大。

美國河流大都為南北走向，主要水系為：墨西哥灣水系，由密西西比河及格蘭德河等河流構(gòu)成，流域面積占美國本土面積的三分之二；太平洋水系，包括科羅拉多河、哥倫比亞河、薩克拉門托河等；大西洋水系，包括波托馬克河以及哈得遜河等；白令海水系，由阿拉斯加州的育空河及其它諸河構(gòu)成；北冰洋水系，包括阿拉斯加州注入北冰洋的河流。據(jù)降水量的自然分布，美國水資源特點(diǎn)可以概括為，東多西少，人均豐富。全美多年平均降水量為760

毫米。以西經(jīng)95度為界，可將美國本土化分成兩個不同區(qū)域：西部17個州為干旱和半干旱區(qū)，年降水量在500毫米以下，西部內(nèi)陸地區(qū)只有250毫米左右，科羅拉多河下游地區(qū)不足90毫米，是全美水資源較為緊缺的地區(qū)；東部年降水量為800至1000毫米左右，是濕潤與半濕潤地區(qū)。美國水資源總量為29702億立方米，人均水資源量接近12000立方米，是水資源較為豐富的國家之一。

2.

美國水資源管理情況經(jīng)過近一個世紀(jì)的建設(shè)，美國水資源開發(fā)利用工程已基本形成體系，對局部洪水的控制和西部水資源的配置都達(dá)到了較高水平，可以說，美國大規(guī)模開發(fā)利用水資源的階段已經(jīng)結(jié)束。在進(jìn)一步開發(fā)利用水資源已受到生態(tài)和環(huán)境強(qiáng)力制約的今天，美國水資源工作的重心已轉(zhuǎn)向高效管理，重點(diǎn)是提高水的利用效率和防治水污染。聯(lián)邦政府涉及水資源管理職能的主要有美國國防部陸軍工程處、密西西比河委員會、內(nèi)政部水資源局、內(nèi)政部國家公園處，各州、縣也有相應(yīng)的水資源管理部門。其水資源管理的主要特點(diǎn)是：2.1以州為主的水資源管理體制由于美國是聯(lián)邦制國家，水資源屬州所有，水資源管理基本以州為主進(jìn)行。全國無統(tǒng)一的水資源管理法規(guī)，管理行為以州立法和州際協(xié)議為準(zhǔn)繩。州以下往往分成若干個水務(wù)局，對供水、排水、污水處理及回用等涉水事物統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一管理。以我們考察的南加州都市水務(wù)局為例，這個成立于1928年的水資源管理機(jī)構(gòu)，起初只負(fù)責(zé)6個縣，5200平方公里的供水事宜，向州供水工程買水再向下一級水務(wù)機(jī)構(gòu)躉售。隨著人口的增加，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水務(wù)局的職能已不可能拘限于單純的供水，而是必須統(tǒng)籌考慮工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)及生態(tài)用水需求，統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)度外來供水、區(qū)域內(nèi)地表水、地下水以及廢污水處理回用，以保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。盡管這樣的水務(wù)局不是政府部門，但州立法賦予其管理權(quán)限，對區(qū)域水資源、水環(huán)境負(fù)總責(zé)，使美國的水資源在一定程度上實現(xiàn)了統(tǒng)一管理。

2.2行政措施主要體現(xiàn)在規(guī)劃的制定和實施以州為主的水資源管理體制，并不意味著聯(lián)邦政府在此方面只能袖手旁觀。歷史上，美國聯(lián)邦有關(guān)部門一方面進(jìn)行過大量水利基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)，一方面也協(xié)調(diào)制定并監(jiān)督執(zhí)行了許多州級分水協(xié)議。在我們走訪的內(nèi)政部地質(zhì)調(diào)查局、墾務(wù)局等部門，目前都有一些規(guī)劃、計劃在制定或執(zhí)行中，這些計劃涉及水資源調(diào)查評價、水質(zhì)監(jiān)測、節(jié)水、水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等等，都由聯(lián)邦投資保證執(zhí)行。通過規(guī)劃、計劃的制定實施，促進(jìn)美國水資源管理更趨科學(xué)和高效。在加州水資源局，政府工作人員正在著手修改“加州水資源計劃”。于1957年制定的“加州水資源計劃”寫入了加州的法律，即每五年就要修改一次該計劃。此次修改將增加干旱對策、節(jié)水措施、環(huán)境氣候變化等新內(nèi)容，并對未來10年加州水資源供需作出預(yù)測。水資源局今后的行政措施將主要通過這個計劃的實施得以體現(xiàn)。

2.3發(fā)揮市場在水資源配置中的作用，水價制定遵循市場規(guī)律美國是一個高度市場化國家，市場驅(qū)動機(jī)制無所不在。從大型水利工程的建設(shè)到供水區(qū)域內(nèi)水資源的配置，其融資、供求均通過市場機(jī)制調(diào)控。在南加州都市水務(wù)局，來水、蓄水、輸水、抽取地下水、廢污水處理、地下水回灌等都是有償運(yùn)行的。水務(wù)局根據(jù)用水需求和供水情況，通過水資源調(diào)度模型進(jìn)行實時調(diào)度，以滿足用戶需求。這個調(diào)度系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)就是市場化管理，水資源按質(zhì)和成本論價。不同的價格決定了各種水源的分配，也促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使廢污水得以處理回用，使水資源向效益更高的產(chǎn)業(yè)部門流動，即“水往高處流”。美國的水權(quán)與土地所有權(quán)密不可分，在水資源使用權(quán)的繼承、流轉(zhuǎn)和交易上，各州有較大不同，因涉及較多法律問題，都非常繁瑣。近年來，在美國西部地區(qū)出現(xiàn)了水銀行的水權(quán)交易體系，將每年水資源量按水權(quán)分成若干份，以股份制形式對水權(quán)進(jìn)行管理，方便了交易程序，使水資源的經(jīng)濟(jì)價值得到充分體現(xiàn)。美國水價的制定遵循市場規(guī)律，基本上要考慮水資源價值、供水及污水處理成本、新增供水能力投資。水費(fèi)包括供水債券、資源稅、污水處理費(fèi)、檢測費(fèi)、管線接駁費(fèi)等等，水價每年修訂一次。美國也注重水價對節(jié)約用水的杠桿作用，近年水價年增幅達(dá)到8％，對1985年以后全國保持用水零增長起到了積極作用。水權(quán)、水價和水市場的運(yùn)營，使開源和節(jié)流成為市場機(jī)制調(diào)控的自覺行動，盡管存在管理失靈的問題，但在促進(jìn)美國水資源可持續(xù)利用方面的作用是顯而易見的。2.4節(jié)約和保護(hù)水資源是管理的重點(diǎn)美國各級水資源部門在談到目前水資源管理方面的主要工作時，都強(qiáng)調(diào)節(jié)約和保護(hù)的重要性。美國用水結(jié)構(gòu)在20年前已基本趨于穩(wěn)定，居民生活用水所占比例較高，在1950年至1980年的總用水量增長期內(nèi)，農(nóng)業(yè)、工業(yè)由于結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低成本以及對廢水排放的嚴(yán)格限制，用水一直在下降，增長較快的就是城市居民和服務(wù)業(yè)用水。為此，美國水資源較緊缺的西部各州采取了許多節(jié)水措施，推廣家庭節(jié)水器具，改革水價，開展節(jié)水宣傳等。有的州對居民用水的限制措施非常細(xì)，甚至連灌溉草坪的時間都有明確規(guī)定。為了鼓勵節(jié)水，政府規(guī)定了詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)政策，凡家庭、商業(yè)單位、工廠采取節(jié)水措施的都有不同程度的獎勵補(bǔ)貼。節(jié)水措施有效遏制了用水量增長的勢頭?，F(xiàn)在，各有關(guān)規(guī)劃、計劃中都把節(jié)水作為主要措施加以突出，尤其是西部各州，在開源與節(jié)流的關(guān)系中，首先強(qiáng)調(diào)的就是節(jié)流。在水資源保護(hù)方面，美國十分重視減少對江河的污染和水生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)，上世紀(jì)70年代，由于大規(guī)模的城市化建設(shè)和工業(yè)污水無序排放，造成河流嚴(yán)重污染，疾病流行，美國政府于1972年制定了排放標(biāo)準(zhǔn)，并支補(bǔ)助企業(yè)修建污水處理設(shè)施。目前全美建有20000多座污水處理廠，各種規(guī)模的污水收集處理系統(tǒng)保證了較高的污水處理率。1987年增加一項對面源污染的控制條款，目前，建設(shè)項目的污水收集系統(tǒng)都有明確的要求。一些城市劃定了大面積的水源保護(hù)區(qū)，如舊金山政府就購買了飲用水源地集水區(qū)，采取嚴(yán)格保護(hù)措施。美國在水資源開發(fā)利用過程中，對生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)進(jìn)行了大量研究。聯(lián)邦墾務(wù)局所管理的西部水庫，都規(guī)定要下泄生態(tài)水量，以保證動植物對水的需求。美國地調(diào)局近年啟動了一項計劃，對全國地下水進(jìn)行監(jiān)測評價，以推動各州采取回灌等措施，加強(qiáng)對地下水的保護(hù)。2.5新技術(shù)應(yīng)用于水資源管理在水資源調(diào)查評價、規(guī)劃、實時監(jiān)控等方面，美國有關(guān)部門廣泛地應(yīng)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，如遙感技術(shù)，衛(wèi)星傳送，地理信息系統(tǒng)等。美國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)水資源的監(jiān)測、評價和科研工作，共設(shè)有覆蓋全美各個河流和水源地的175萬個觀測站點(diǎn)，其中地表水85萬個，地下水90萬個，技術(shù)手段十分先進(jìn)，這些監(jiān)測站點(diǎn)全部與衛(wèi)星聯(lián)網(wǎng)，任何一個站點(diǎn)上發(fā)生在兩小時以前的監(jiān)測數(shù)據(jù)都能在因特網(wǎng)上查到。該局不僅開展正常的水資源觀測和評價工作，近年來，還率先運(yùn)用數(shù)學(xué)模型進(jìn)行了全美地下水的水量和水質(zhì)方面的研究工作，其技術(shù)方法值得我們借鑒。水資源實時調(diào)度在美國也很普遍，許多供水區(qū)都是通過計算機(jī)模型完成對水量的分配，自動化控制對水資源的科學(xué)配置起到了促進(jìn)作用。

2.6不斷進(jìn)行改革美國的水資源管理處在不斷改革中，體制問題是改革的重點(diǎn)。目前呼聲最高的就是供水與污水處理業(yè)的私有化改革。由于美國環(huán)保部門對供水提出了更高的水質(zhì)要求，大量20年以上管齡的供水管道需要更換（占70％），加之水處理成本也要增加，供水業(yè)對資金的大量需求呼喚私人資本的注入。美國目前的供水和污水處理企業(yè)90％以上是縣、市及各種社區(qū)所有，資金不足，人才缺乏，使企業(yè)改造舉步維艱；而投資回報率達(dá)到20％的美國供水業(yè)，對其國內(nèi)和海外的私人資本有極強(qiáng)的吸引力，因此，供水與污水處理業(yè)私有化趨勢明顯。在一些地區(qū)，私營水廠和委托管理的水廠越來越多。美國水公司協(xié)會調(diào)查研究的結(jié)果表明，水廠體制變革帶來了一系列的變化：水質(zhì)提高了，用水戶投訴率降低了，經(jīng)營成本降低了。更重要的是，私有化帶來了資金、工作效率、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為美國水業(yè)注入了活力。

3.美國西部水資源開發(fā)利用

美國的西部較之東部也是主要的缺水區(qū)域。美國西部以山地高原為主，主要由太平洋沿岸山地、哥倫比亞高原、科羅拉多高原以及落基山山地組成。太平洋沿岸地區(qū)屬溫帶海洋性氣候，夏季干旱無雨，以冬季降水為主，大部分地區(qū)年降水量少于500毫米，尤其是毗鄰太平洋的加州地區(qū)，在全美人口密度最大，工業(yè)和城市化程度很高，南加州年降水量只有100~200毫米，本地水資源嚴(yán)重不足，長期以來是美國聯(lián)邦和加州政府十分關(guān)注的主要問題之一。

在美國漫長的西部開發(fā)歷史中，水資源的開發(fā)利用始終是重中之重。早在1902年，聯(lián)邦政府就設(shè)立了墾務(wù)局致力于中西部水資源的開發(fā)利用，經(jīng)過近100年的努力，在西部已經(jīng)建成水庫348座、泵站267座、渠道21.6萬公里、輸水干管2300公里、水電站58座。這些工程的建設(shè)，為美國西部水資源的配置，為西部經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展奠定了基石。有了胡佛水壩，才有內(nèi)華達(dá)美麗的城市拉斯維加斯；如果沒有北水南調(diào)工程，今天的美國第二大城市洛杉磯將風(fēng)光不再。位于美國西海岸的加利福尼亞州，南北狹長，地形起伏，雨水分布不均。北部雨水較多，常有洪水；南部人口密集，降雨稀少。尤其是南加州，聚集了該州2／3的人口，又是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)，水資源矛盾十分突出。南加州地區(qū)水資源由四方面組成：一是東北內(nèi)華達(dá)州科羅拉多河引水；二是加州北部舊金山沙加緬渡三角洲地區(qū)引入的水三是本地山區(qū)地表水；四是地下水。由于南加州處于干旱地區(qū)本地水資源十分有限，供水以外流域調(diào)水為主。3.1科羅拉多河引水工程科羅拉多河上建有著名的胡佛水庫及PARKER水庫等大型水庫工程，1936年建成的胡佛水庫庫容352億立方米，PARKER水庫建成于1938年，是胡佛下游的梯級水庫，也是向南加州供水的取水水源水庫，1941年建成引水工程，總長度390公里，其中隧洞30處，總長度148公里，最長隧洞27公里，5級提水泵站，總裝機(jī)297MW，總揚(yáng)程493米，將經(jīng)胡佛等水庫調(diào)節(jié)后的科羅拉多河水引至以洛杉磯為中心的南加州地區(qū)，是洛杉磯發(fā)展的基礎(chǔ)。3.2沙加緬渡三角洲引水工程（又稱加州北水南調(diào)工程）但隨著各州對本州水源的控制和保護(hù)，加上地下水超采引起地面下沉等情況，迫使加州政府于20世紀(jì)50年代起，統(tǒng)籌考慮解決北澇南旱的水資源配置之策，計劃從水資源豐富的北加州舊金山灣上游的沙加緬渡三角洲地區(qū)引水至南加州，1960年，加州全民公決支持北水南調(diào)計劃，使全長600多公里的調(diào)水工程得以開工建設(shè)。該工程主干道于1973年竣工，此后，完善和配套工作一直未停。整個工程建有28座大壩和水庫，22座抽水站和一些發(fā)電站，年調(diào)水量近50億立方米，供加州2000萬人使用，調(diào)水量的70％用于城市，30％用于灌溉360多萬畝農(nóng)田，是目前美國乃至世界距離最長揚(yáng)程最高的調(diào)水工程。北水南調(diào)工程主體投資17.5億美元，全部來自長期債券，由州水資源局根據(jù)用水需求與當(dāng)時的29個地方水務(wù)局簽署長期用水合同，再用水費(fèi)償還債券。這種市場化的資金運(yùn)作，不僅解決了工程建設(shè)的資金問題，也為工程的運(yùn)營管理打下了良好的基礎(chǔ)。從目前的情況看，北水南調(diào)工程的建設(shè)是成功的，即使美國對水利工程建設(shè)反對最激烈的環(huán)保人士也充分肯定這一工程的功績。3.3加州水資源利用其它情況加州年用水約1000億立方米，其中：46%用于環(huán)境，43%用于農(nóng)業(yè)，11%用于生活及工商業(yè)。加州地區(qū)大部分居民的住房以獨(dú)立式庭院為主，由于降水稀少，南加州家庭用水中50%用于澆灌花草，是生活用水的主要部分，因此用水量很大，為此，洛杉磯市規(guī)定家庭用水基數(shù)是每人每天110加倫（約420升），超過部分累進(jìn)加價，并規(guī)劃定澆灌草坪的時間，利用再生水澆灌。為確保南加州供水，負(fù)責(zé)南加州供水的都市水務(wù)集團(tuán)建有保證南加州6個月用水的鉆石谷水庫，作為南加州的備用水源。沙加緬渡三角洲地區(qū)調(diào)往南加州的水資源是：豐水年9%，平水年24%，枯水年平均36%，為保護(hù)河口三角洲地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，已實施減量供水，在特枯年份減少30%。為迎接不斷增長的用水需求，政府采取了推廣節(jié)水器具、再生水利用、海水淡化等一系列措施。4．體會和建議通過赴美水資源培訓(xùn)考察，針對我省水資源開發(fā)利用和管理保護(hù)的實際，我們深切感到，美國作為一個水資源條件較好的國家，又有多年來大量水利設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)，仍然高度重視水資源問題，采取切實措施促進(jìn)水資源的節(jié)約和保護(hù)，很值得我們學(xué)習(xí)。歸納起來有幾個方面值得借鑒：一是美國基層水務(wù)局的模式和供水業(yè)的改革，對我國正在進(jìn)行的水務(wù)管理體制改革有借鑒意義；二是美國水資源規(guī)劃和計劃的制定實施，對我們增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性與如何保證實施有借鑒意義；三是在深入研究水權(quán)、水市場及制定水資源節(jié)約和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策上，美國的做法值得學(xué)習(xí)；四是水資源管理的先進(jìn)技術(shù)可以學(xué)習(xí)交流；五是水利建設(shè)從資金籌措到運(yùn)營管理能夠從美國西部開發(fā)的做法中學(xué)到經(jīng)驗；六是水資源開發(fā)中如何維護(hù)良好的水生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)借鑒美國經(jīng)驗，加州北水南調(diào)工程引水量占舊金山灣以上徑流的24%，枯水年為36%，河口生態(tài)環(huán)境仍得以較好的保護(hù)。為此，提出以下建議：一是進(jìn)一步深化水務(wù)管理體制改革，為水資源可持續(xù)利用提供體制保障。從美國水務(wù)局的運(yùn)行情況看，水資源的統(tǒng)一管理與涉水事物的統(tǒng)籌治理具有體制上的優(yōu)越性。我國水務(wù)管理體制改革的方向是正確的，應(yīng)堅定不移的走下去，國家和地方應(yīng)制定政策予以推動。目前，我們在推行水務(wù)一體化管理上主要著重于理順城鄉(xiāng)水資源管理體制，在水資源保護(hù)、污水處理以及回用的管理上比較薄弱，隨著城市化進(jìn)程的加快，要加強(qiáng)對水資源保護(hù)和污水處理的統(tǒng)一管理。要指導(dǎo)水務(wù)部門積極改革內(nèi)部管理體制，做到政企、政事分開，推動供水企業(yè)的改革、改組和改造，引入競爭機(jī)制，增強(qiáng)運(yùn)營活力。二是適應(yīng)我國加入WTO的新形勢，深入研究制定促進(jìn)水資源節(jié)約和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。三是水資源管理的目標(biāo)由工程目標(biāo)向綜合目標(biāo)轉(zhuǎn)變。我國水管理歷史的問題主要集中于洪水、航運(yùn)、灌溉。早期的水利管理主要強(qiáng)