院校財務(wù)風險相關(guān)制度

院校財務(wù)風險相關(guān)制度

【摘要】我國公辦高校面臨著債務(wù)風險、投資風險及財務(wù)管理風險,如何控制與防范財務(wù)風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現(xiàn)行大學制度不完善是公辦高校財務(wù)風險形成的根源,有效控制公辦高校財務(wù)風險,需轉(zhuǎn)變政府職能,強化高校責任;建立科學決策機制,促進可持續(xù)發(fā)展;落實經(jīng)濟責任,硬化預算約束;嚴格內(nèi)控制度,完善監(jiān)督機制。

【關(guān)鍵詞】高校;財務(wù)風險;制度成因;控制對策

一、引言

高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展,使我國高等教育在較短時間內(nèi)完成了從精英教育向大眾化教育的轉(zhuǎn)變,對我國政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展起到了積極的推動作用。高校運用財政、金融、信貸、社會捐贈等手段,多渠道籌措建設(shè)發(fā)展資金,資金總量比擴招前成倍增長。但是,公辦高校在大建設(shè)、大發(fā)展中,由于政府投入不足,建設(shè)資金主要來源于銀行貸款,導致債務(wù)風險產(chǎn)生。同時,公辦高校的投資風險及財務(wù)管理風險也不容忽視。如何控制與防范財務(wù)風險是當前公辦高校迫切需要解決的問題。現(xiàn)行大學制度不完善是公辦高校財務(wù)風險形成的根源,因此,有效控制公辦高校財務(wù)風險,需從改革現(xiàn)行大學制度著手。

二、公辦高校財務(wù)風險的主要類型

債務(wù)風險

為適應擴招的需要,多所高校大規(guī)模興建校舍,建設(shè)經(jīng)費需求急劇增長。在高等教育規(guī)模迅速擴大和政府撥款不足的背景下,高校大規(guī)模建設(shè)所需的巨額資金主要來自銀行貸款。由于政府監(jiān)管缺位及還貸責任模糊,多所高校盲目擴大貸款規(guī)模,貸款額大大超出其經(jīng)濟承受能力。高校的經(jīng)費收入僅能基本維持日常運轉(zhuǎn),憑借高校自身的力量無法償還巨額貸款與利息。面對到期的貸款,高校普遍采取的做法是“借新貸,還舊貸”,缺乏還貸責任意識。以貸還貸的做法只能暫時避免高校資金鏈斷裂,一旦銀行拒絕繼續(xù)發(fā)放貸款,高校將陷入財務(wù)危機,走上“盲目貸款—財務(wù)危機—不良貸款—財政負擔”的國企老路。

投資風險

高校投資風險主要包括校辦產(chǎn)業(yè)風險及其他投資風險。校辦企業(yè)與社會服務(wù)、社會捐資收入等一度被視為最有潛能的高校收入渠道,但長期以來,高校校辦企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)不明確、事企不分、應對市場變化的能力差等一系列問題,高校對校辦企業(yè)的投資長期無法得到回報。由于公辦高校校辦產(chǎn)業(yè)的投資主體和管理體制導致校辦產(chǎn)業(yè)無法獨立承擔民事責任,其財務(wù)風險實際上由高校承擔,一旦校辦企業(yè)發(fā)生虧損或破產(chǎn),高校的財務(wù)必將受到牽連,形成高校的財務(wù)風險。此外,一些高校為了通過政府的教育教學評估、為了滿足更高層次的需要,在發(fā)展過程中盲目投資硬件設(shè)施,如實驗室、教學設(shè)備、校舍等,而對投資項目缺乏科學、合理論證,不注重資金的使用效益,這樣容易造成資產(chǎn)重復購置或閑置,導致極大的資金浪費。此外,高校這些投資項目主要依靠于銀行貸款,而這些投資項目并未發(fā)揮應有效益,使高校形成新的不良負債,加重債務(wù)負擔,引發(fā)投資風險。

財務(wù)管理風險

高校財務(wù)管理風險主要是指由學校財務(wù)管理方面的違規(guī)、缺位或疏漏,造成學校出現(xiàn)投資失誤、管理失控、公款私分、挪用貪污等可能情況或?qū)嶋H損失而形成的風險。雖然很多高校面臨著還本付息的壓力,但其辦學資源并未得到有效整合和利用,資產(chǎn)重復購置,物力、財力浪費嚴重,資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生。此外,近年來,高校的基建腐敗及貪污案呈多發(fā)趨勢,引起了社會的廣泛關(guān)注。高校領(lǐng)導的權(quán)力過于集中、內(nèi)部制約機制不健全、監(jiān)管缺位是高校貪污腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因,為財務(wù)風險埋下了隱患。此外,在高校日常財務(wù)管理中,由于大量現(xiàn)金流入、流出與事業(yè)收入、支出的不對等關(guān)系,高校有可能出現(xiàn)流動資金短缺風險。

三、公辦高校財務(wù)風險的制度成因

制度決定行為。高校財務(wù)風險的凸顯正是我國大學制度不完善在高校財務(wù)領(lǐng)域的具體反映。高校負債源起于大規(guī)模擴招,高校投資失范是高校缺乏科學決策制度的結(jié)果,資產(chǎn)流失的原因是財務(wù)管理制度不完善。但是,這只是問題的表面,深層次原因是現(xiàn)行大學制度存在固有缺陷。

高校法人實體地位缺失

《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理”,“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利,承擔民事責任。”政府從法律上規(guī)定了公辦高校的法人地位,并通過一系列舉措不斷擴大高校的辦學自主權(quán)。但是,公辦高校的法人地位并沒有得到有效保障,公辦高校未成為自我管理、自我約束的法人實體。公辦高校與政府的關(guān)系依然是國家行政體制內(nèi)的下級與上級的關(guān)系,公辦高校作為政府附屬機構(gòu)的地位并未根本改變。作為附屬機構(gòu)的公辦高校沒有獨立財產(chǎn),不能獨立承擔民事責任,因而缺乏自我約束的意識,隨意擴大貸款規(guī)模,盲目投資,重投入輕績效、重采購輕管理的現(xiàn)象比較嚴重,無視這些行為帶來的財務(wù)風險。

高校的預算軟約束

“預算軟約束”這一概念最早由科爾納在其著作《短缺經(jīng)濟學》中提出。多位學者認為,預算軟約束的存在是我國公辦高校大規(guī)模貸款的根源,是公辦高校財務(wù)風險產(chǎn)生的重要原因。林毅夫等人認為,國有企業(yè)的“政策性負擔”是企業(yè)預算軟約束的根本原因。對公辦高校而言,擴大招生規(guī)模也是其“政策性負擔”,這也成為公辦高校大規(guī)模舉債的最佳理由。公辦高校貸款是與高校大規(guī)模擴招相伴而生的,高校負債發(fā)展既是政府擴招決策的衍生品,也是政府默許甚至極力推動的結(jié)果。因此,政府是公辦高校貸款的隱形擔保者,公辦高校寄希望于政府償還貸款,因而不斷擴大貸款規(guī)模,任意選擇貸款用途,不顧由此帶來的風險。由于信息不對稱,政府很難厘清政府本身、高校、銀行在高校巨額貸款中應承擔的責任。政府無法判斷公辦高校巨額貸款中有多少是為滿足擴招需要而產(chǎn)生的必不可少的支出,無法判斷高校領(lǐng)導者的決策失誤、管理不力、盲目投資等導致的資產(chǎn)損失數(shù)額以及在多大程度上增加了辦學成本。因此,一旦公辦高校遭遇財務(wù)困境,政府幾乎會自動地給予救助。由此導致公辦高校缺乏自我約束的動力,缺乏風險意識與責任意識。

政府對高校的監(jiān)督與約束機制失靈

1999年高校大擴招開始后,在政府的推動下,高校向銀行申請貸款幾乎沒有任何阻礙,多所高校舉債辦學。高校貸款建設(shè)緩解了政府投入不足帶來的經(jīng)費短缺困境,為短時間內(nèi)高等教育規(guī)模迅速擴大提供了經(jīng)費支撐。但是,高校貸款建設(shè)過程中不乏鋪張浪費現(xiàn)象,超豪華校門、超大廣場和校園,超標準建設(shè)是典型代表。在高校負債規(guī)模急劇擴大、貸款資金使用不規(guī)范普遍存在的情況下,政府監(jiān)管缺位,既未有效控制高校貸款規(guī)模,也未嚴格限制和審查貸款資金的使用用途。此外,雖然政府針對高校財務(wù),先后出臺了收支兩條線管理、國庫集中支付等政策,但并未有效防止高校重復購置設(shè)備、挪用公款、私設(shè)“小金庫”、基建項目貪污腐敗案頻發(fā)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。顯然,政府未能有效監(jiān)督和約束高校的財務(wù)行為,政府的監(jiān)督機制與約束機制失靈,缺乏責、權(quán)、利分明的制度約束與問責機制。

高校決策機制和財務(wù)管理制度不完善

公辦高校實行的是黨委領(lǐng)導下的校長負責制,高校內(nèi)部行政管理色彩濃厚,缺乏權(quán)力制衡機制。在現(xiàn)有體制下,高校管理者傾向于迎合政府的需要,選擇有利于自我發(fā)展的決策,追求政績工程,謀求政治資本,而不是以學校發(fā)展的實際需要或長遠發(fā)展作為決策的出發(fā)點。高校的貸款數(shù)額及用途、投資決策等相關(guān)財務(wù)行為,往往體現(xiàn)著“長官意志”,缺乏科學論證及民主決策的程序。教職工代表大會是行使民主管理的重要組織形式,但它并不能阻止學校管理者作出不利于學校長遠發(fā)展的決策,不能有效監(jiān)督學校管理者的權(quán)力。投資決策失誤、貸款規(guī)模失控、公款挪用、固定資產(chǎn)流失嚴重等引發(fā)的一系列財務(wù)風險,表明公辦高校內(nèi)部缺乏科學、民主決策機制,缺乏完善的財務(wù)管理制度,缺乏嚴密的內(nèi)部控制制度。

四、公辦高校財務(wù)風險的控制對策

影響高校投融資決策的關(guān)鍵因素是制度。公辦高校巨額債務(wù)的形成、投資行為的失范、資產(chǎn)的流失等,歸根結(jié)底反映的是我國現(xiàn)行大學制度不完善。因此,控制公辦高校的債務(wù)風險、投資風險、財務(wù)管理風險等,關(guān)鍵是要改革現(xiàn)行的大學制度,建立真正意義上的現(xiàn)代大學制度。大學制度的改革應明確規(guī)定高校財務(wù)風險承擔的責任主體,強化高校財務(wù)管理的風險意識、責任意識與成本意識,健全高校經(jīng)濟活動的約束機制,構(gòu)建有利于高校財務(wù)可持續(xù)發(fā)展的體制,從源頭上控制高校財務(wù)風險。

轉(zhuǎn)變政府職能,強化高校責任

為了促使高校樹立風險意識與責任意識,政府必須保障高校的獨立法人地位。沒有獨立的法人地位,公辦高校就不能成為真正意義上的自我發(fā)展、自我約束的法人實體,因而也不能獨立承擔財務(wù)責任。目前,政府對公辦高校的管理體現(xiàn)著強烈的行政化色彩,政府通過各種文件和行政指令實現(xiàn)對高校的直接控制與干預。要強化公辦高校及其管理者在財務(wù)行為和財務(wù)活動中的責任意識,政府職能應由直接控制與干預轉(zhuǎn)為宏觀管理與服務(wù)。政府應通過一系列完善的法律法規(guī)規(guī)范高校的財務(wù)行為;通過對高校的績效考核,實施績效預算與績效撥款,引導各高校平等、合理競爭;通過建立暢通的信息渠道,為高校提供信息服務(wù),使高校的專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式適應新的市場需求。通過政府職能的轉(zhuǎn)變,明確公辦高校的法人地位與法律責任,推動公辦高校面向社會依法、自主辦學,獨立承擔財務(wù)責任,促使其樹立防范與控制財務(wù)風險的意識,科學規(guī)劃學校發(fā)展,主動防范財務(wù)風險。

建立科學決策機制,促進可持續(xù)發(fā)展

科學的財務(wù)決策機制是防范與控制高校財務(wù)風險的基礎(chǔ)。高校決策者必須樹立可持續(xù)發(fā)展觀念和財務(wù)風險防范觀念,考慮學校的實際發(fā)展需求,兼顧學校的長遠發(fā)展。第一,實現(xiàn)財務(wù)決策的民主化。高校領(lǐng)導者在作出籌資、投資決策時,應廣泛聽取教職工、學生、校友等利益相關(guān)者的意見,體現(xiàn)民主決策和多主體決策,形成權(quán)力制衡機制,脫離財務(wù)決策的“長官意志”束縛。第二,嚴格論證,實現(xiàn)科學決策。任何一項財務(wù)決策,必須建立在科學論證的基礎(chǔ)上。投資決策要符合學校的實際情況及整體戰(zhàn)略規(guī)劃,一些涉及金額較大的投資項目,要組織校內(nèi)外專家充分論證項目的可行性,并提出改進措施,以保證決策的科學性,防范投資風險。

落實經(jīng)濟責任,硬化預算約束

建立健全經(jīng)濟責任制度是規(guī)范高校財務(wù)管理、提高高校財務(wù)風險防范意識的有效途徑。高校應根據(jù)“誰主管、誰負責”的原則,建立各有關(guān)部門的經(jīng)濟責任制度,明確各級領(lǐng)導及財會人員在財經(jīng)工作中的權(quán)利與責任,實行責任追究制,健全處罰體系。經(jīng)濟責任制度應貫穿于高校的各項財經(jīng)活動與工作中,包括基本建設(shè)項目、經(jīng)費籌集及使用、校辦產(chǎn)業(yè)及對外投資、國有資產(chǎn)管理等,建立全方位的經(jīng)濟責任體系,以保證國有資產(chǎn)的完整與安全,提高經(jīng)費使用效益,實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

預算軟約束是公辦高校盲目貸款、不重視資金使用效益和資產(chǎn)安全的主要原因。第一,政府應充分尊重高校的自主權(quán),盡量減輕高校的政策性負擔。我國的現(xiàn)狀是公辦高校承擔了過多的政策性負擔,導致了預算軟約束的產(chǎn)生。高校有其獨特的辦學規(guī)律及運行軌道,如果外界給予過多干預與控制,將直接影響高校的決策,不利于高校職能的發(fā)揮。第二,改變對高校的評估標準及對高校領(lǐng)導者的考核指標。政府對高校的評估比較注重考查硬件條件,例行評估往往流于形式,并耗費大量人力、物力資源;政府對高校領(lǐng)導者的考核,往往未將領(lǐng)導者任期內(nèi)學校的經(jīng)濟責任和財務(wù)狀況納入考核指標。因此,政府應減少對高校物質(zhì)建設(shè)規(guī)模的關(guān)注,嚴格監(jiān)測高校的關(guān)鍵財務(wù)指標,將財務(wù)運行及資產(chǎn)管理狀況作為考核高校領(lǐng)導者的重要指標,促使高校領(lǐng)導者樹立成本控制意識,自覺維護高校的財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

嚴格內(nèi)控制度,完善監(jiān)督機制

建立完善的內(nèi)部控制制度是防止資產(chǎn)流失、提高資源使用效率的重要舉措。第一,建立嚴格的授權(quán)審批制度,對學校各職能部門處理經(jīng)濟業(yè)務(wù)的范圍、權(quán)限及程序進行嚴格控制?；椖?、大宗采購業(yè)務(wù)等重要資金支付業(yè)務(wù),應由學校領(lǐng)導層審批,防止個別領(lǐng)導的權(quán)力過于集中,并提高資金使用的透明度,建立責任追究制度。第二,加強資產(chǎn)使用管理。應明確資產(chǎn)管理的責任分工,強化固定資產(chǎn)定期清查制度,做到賬賬、賬實相符,防止國有資產(chǎn)流失。第三,科學編制經(jīng)費預算。高校編制預算應始終堅持“量入為出,收支平衡”的總原則,既要考慮學校發(fā)展的實際需求,也要衡量經(jīng)濟承受能力,對校級預算的編制和調(diào)整程序進行科學規(guī)劃,保證預算的嚴肅性,減少其隨意性。第四,建立以財務(wù)風險預警機制為核心的財務(wù)風險管理體系。通過對償債能力、運行績效、獲利能力、發(fā)展?jié)摿Φ蓉攧?wù)風險預警指標進行分析,評價高校財務(wù)發(fā)展的潛力,衡量高校財務(wù)風險大小,建立風險識別、評估與化解有機結(jié)合的財務(wù)風險管理體系。

政府對高校財務(wù)風險的控制和監(jiān)督,除了通過行政手段外,可通過社會中介評估機構(gòu),引入外部監(jiān)督機制,有效監(jiān)督高校財務(wù)行為。高校評估中介機構(gòu)的成員包括政府工作人員、專家學者、社會人士、教師、教育管理人員等,它是具有獨立地位的實體,不