兩級管理模式中監(jiān)區(qū)的地位和作用

兩級管理模式中監(jiān)區(qū)的地位和作用一、兩級管理模式的涵義和實(shí)行的必要性目前，我國社會正處于轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾凸現(xiàn)，隨之而來的是監(jiān)獄押犯結(jié)構(gòu)的巨大變化。暴力型罪犯、高智商罪犯和“三涉〃罪犯的增加，使監(jiān)內(nèi)獄情愈加復(fù)雜。隨著上海監(jiān)獄系統(tǒng)推進(jìn)現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的不斷深入，監(jiān)獄原有的管理層級、組織結(jié)構(gòu)等明顯無法適應(yīng)當(dāng)前形勢和不斷變化的獄情，"監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)一一分監(jiān)區(qū)〃三級管理模式的弊端日益顯現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在監(jiān)區(qū)地位和作用定位不清；接受指令政出多門；監(jiān)區(qū)"機(jī)關(guān)化〃傾向嚴(yán)重；監(jiān)區(qū)工作主線體現(xiàn)不明等。在這種情況下，將扁平化管理理念引入到監(jiān)獄管理中成為一種現(xiàn)實(shí)的需要；監(jiān)獄工作的法制化、科學(xué)化、社會化、信息化和從業(yè)人員的職業(yè)化為扁平化管理理念在監(jiān)獄管理中的應(yīng)用提供了物質(zhì)保障。所謂兩級管理，是指監(jiān)獄以監(jiān)區(qū)為最基層的基本單位，實(shí)行監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)兩級管理的一種體制模式。從管理層來看，它只有兩個層次；從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，實(shí)行“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩個層級的管理架構(gòu)。（一）在兩級管理模式中，監(jiān)區(qū)是最基層也是最重要的管理機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)代管理學(xué)理論的角度來看，作為一個組織，監(jiān)獄存在的目的在于綜合運(yùn)用懲罰和教育兩種手段將罪犯改造成為一名守法公民。在兩級管理模式中，監(jiān)區(qū)是最基層的管理組織，也是最重要的組成部分。監(jiān)區(qū)運(yùn)作的核心就是綜合運(yùn)用懲罰和教育兩種手段將罪犯改造成為一名守法公民，而這恰恰是監(jiān)獄存在的目的，可以說監(jiān)區(qū)是監(jiān)獄的縮影。（二）與傳統(tǒng)的三級管理模式相比，兩級管理模式最直觀的優(yōu)勢在于管理層級減少，形成了一條"監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃的指揮鏈。這個模式既確保了監(jiān)獄對監(jiān)區(qū)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，又能夠確保監(jiān)獄最基層管理組織一一監(jiān)區(qū)的各項(xiàng)工作能夠直接反饋到監(jiān)獄，在信息指令的傳遞速度、信息反饋的真實(shí)性和有效性上具有不可比擬的優(yōu)勢。然而無論是監(jiān)獄下達(dá)指令還是信息自下而上的反饋，都離不開監(jiān)區(qū)這一環(huán)節(jié)，可以說監(jiān)區(qū)既是監(jiān)獄這一巨人的雙手，又是它的雙眼。監(jiān)區(qū)功能發(fā)揮得好與壞直接關(guān)系到兩級管理模式功能的發(fā)揮。如果監(jiān)區(qū)功能發(fā)揮得好，那么兩級管理模式才有生命力；如果監(jiān)區(qū)功能發(fā)揮得不理想，那么兩級管理模式就失去了原有的優(yōu)勢。（三）從與監(jiān)獄科室和警務(wù)組之間的關(guān)系來看，兩級管理模式中，最主要的互動關(guān)系是監(jiān)獄各職能科室一一監(jiān)區(qū)一一警務(wù)組一一主管警官。在這四者之間的關(guān)系中，監(jiān)獄各職能科室處于業(yè)務(wù)指導(dǎo)地位，警務(wù)組和主管警官主要負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施，而監(jiān)區(qū)既要負(fù)責(zé)與各職能科室的溝通，又要負(fù)責(zé)相關(guān)工作的分配和各警務(wù)組與主管警官之間的協(xié)調(diào)。同時，作為一級管理組織，監(jiān)區(qū)還要〃一崗雙責(zé)〃，擔(dān)負(fù)著警務(wù)組和各主管警官的隊(duì)伍建設(shè)和培養(yǎng)等職責(zé)。所以，在兩級管理模式中，監(jiān)區(qū)作為執(zhí)法的第一線，處于教育和改造罪犯工作的主導(dǎo)地位。要正確認(rèn)識兩級管理模式中監(jiān)區(qū)的地位就要破除兩種錯誤的觀念：（一） "問題終端〃現(xiàn)象。所謂"問題終端〃現(xiàn)象是指監(jiān)獄將工作重點(diǎn)放在隊(duì)伍建設(shè)、民警管理和監(jiān)獄各項(xiàng)事務(wù)的宏觀管理和決策，而把自己的主業(yè)一一懲罰和教育罪犯和工作考核等完全下放給監(jiān)區(qū)，特別是一些關(guān)于罪犯的“疑難雜癥〃交給監(jiān)區(qū)攻堅(jiān)克難，較少甚至不給監(jiān)區(qū)提供幫助。這一現(xiàn)象集中體現(xiàn)在實(shí)行兩級管理模式的初期，出現(xiàn)的根源在于監(jiān)獄對兩級管理模式中監(jiān)區(qū)地位無法科學(xué)認(rèn)識，在具體事務(wù)的實(shí)際操作中過分依賴于監(jiān)區(qū)，而無法形成"監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃直接的互動和信息共享。"問題終端〃現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是過分夸大了監(jiān)區(qū)地位，阻礙了監(jiān)獄其它業(yè)務(wù)部門職能的發(fā)揮，打破了“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃之間的互動性和協(xié)作性。（二） "雞肋〃現(xiàn)象。所謂"雞肋〃現(xiàn)象是指在兩級管理模式下，監(jiān)獄和各業(yè)務(wù)科室因?yàn)樾睦響T性、執(zhí)法慣性和路徑依賴等原因越過監(jiān)區(qū)直接對各主管警務(wù)組下達(dá)具體管理指令，造成監(jiān)區(qū)成為一個“雞肋〃：留之無用，棄之可惜。監(jiān)獄和各業(yè)務(wù)科室的這種越級和越權(quán)指揮極易造成各警務(wù)組和責(zé)任民警向兩個甚至兩個以上的領(lǐng)導(dǎo)部門負(fù)責(zé)，使之產(chǎn)生強(qiáng)烈的不適應(yīng)感和無所適從感。這嚴(yán)重違反了管理的基本原則一一下屬只對一個領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，造成政出多門、事權(quán)劃分不清?！半u肋〃現(xiàn)象的本質(zhì)是過分低估甚至無視監(jiān)區(qū)的地位，將“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃的兩級管理模式異化成為“監(jiān)獄一一民警〃的管理模式。三、監(jiān)區(qū)在兩級管理模式中的作用在正確認(rèn)識監(jiān)區(qū)在"監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩級管理模式中的地位和應(yīng)該扮演的角色基礎(chǔ)上，監(jiān)區(qū)承擔(dān)怎樣的職能，發(fā)揮怎樣的作用成為了一個值得深入探討的問題。在現(xiàn)有的“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩級管理模式中，監(jiān)區(qū)作為監(jiān)獄的一個派出機(jī)關(guān)，其作用更多地體現(xiàn)在刑罰執(zhí)行和具體貫徹落實(shí)“首要標(biāo)準(zhǔn)〃等方面。具體來說，主要體現(xiàn)在四個方面：（一） 直接執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度。在“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)一一分監(jiān)區(qū)〃三級管理模式中，分監(jiān)區(qū)更多地發(fā)揮“直接執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度〃的作用。分監(jiān)區(qū)作為各項(xiàng)規(guī)章制度的直接執(zhí)行者，要受到監(jiān)獄和監(jiān)區(qū)兩個上級的直接領(lǐng)導(dǎo)；不同監(jiān)區(qū)的分監(jiān)區(qū)在執(zhí)行相同的規(guī)章制度時，因所處監(jiān)區(qū)不同而出現(xiàn)執(zhí)行偏差，這極易造成制度執(zhí)行的混亂，使制度喪失公信力，最終規(guī)章制度被監(jiān)區(qū)指令所取代，監(jiān)獄制度管理淪為指令管理。在“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩級管理模式中，監(jiān)區(qū)的主要作用之一就是直接執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度。作為制度的執(zhí)行者，監(jiān)區(qū)只對監(jiān)獄這一個上級負(fù)責(zé)，同時，各個監(jiān)區(qū)之間在執(zhí)行相同制度的基礎(chǔ)上，容易形成競爭氛圍，促進(jìn)制度執(zhí)行。監(jiān)區(qū)“直接執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度〃有兩種效果：一方面，通過執(zhí)行各種獎懲制度和教育培訓(xùn)制度，積極引導(dǎo)監(jiān)獄民警公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，提高執(zhí)法水平和能力，促進(jìn)民警隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)；另一方面，通過執(zhí)行各種獎罰制度，特別是有懲罰性的制度，積極引導(dǎo)服刑人員形成一定的秩序，使其行為導(dǎo)入可合理化預(yù)期的軌道，更加具有預(yù)見性，從而提高改造質(zhì)量，有效貫徹落實(shí)“首要標(biāo)準(zhǔn)〃的工作要求。（二） 執(zhí)行例外原則。例外原則是泰羅的科學(xué)管理的主要原則之一，其本意是企業(yè)的高級管理人員把例行的一般事物授權(quán)給下級管理人員處理，而自己只保留對例外事項(xiàng)的決策權(quán)。這樣，既能保證穩(wěn)定性的正常管理工作，又能應(yīng)付特殊性的例外管理工作。涉及到監(jiān)區(qū)工作的范疇，例外原則有兩層涵義：一方面，針對某一項(xiàng)工作和管理對某一個（或某一群）服刑人員在制度執(zhí)行上實(shí)行"例外〃；另一方面，對某一個（或某一群）服刑人員在教育和改造中實(shí)行"例外〃。作為一個基層組織，監(jiān)區(qū)的有效管理范圍和精力十分有限，監(jiān)區(qū)要把各項(xiàng)例行的一般規(guī)章制度的執(zhí)行授權(quán)給基層民警處理，而自己則保留對監(jiān)區(qū)正常職能發(fā)揮影響較大的事項(xiàng)的管理權(quán)。為了貫徹落實(shí)“把改造人放在第一位〃和“把刑滿釋放人員重新犯罪率作為衡量監(jiān)獄工作的首要標(biāo)準(zhǔn)〃的工作要求，提高教育和改造質(zhì)量，監(jiān)區(qū)需要推行服刑人員個別化矯治工作。在這種情況下，就需要監(jiān)區(qū)針對具體情況做出判斷，并采取"例外〃原則，實(shí)行例外管理。監(jiān)區(qū)在正確認(rèn)識工作懈怠的基礎(chǔ)上，采取內(nèi)部干預(yù)和外部干預(yù)相結(jié)合的手段，通過控制壓力源、建立職業(yè)生涯發(fā)展體系、加強(qiáng)監(jiān)區(qū)文化建設(shè)、完善績效考核體系等措施，來有效預(yù)防工作懈怠的產(chǎn)生，促使基層民警的工作熱情始終高漲，求知欲保持旺盛，就會反過來促進(jìn)監(jiān)區(qū)工作的發(fā)展，也有利于“監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩級管理模式優(yōu)勢的發(fā)揮。（四）協(xié)調(diào)各個警務(wù)組。教育和改造服刑人員是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是單靠幾次教育或懲罰就能夠?qū)崿F(xiàn)的，它需要監(jiān)獄管理系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)相互配合，共同完成的。監(jiān)區(qū)的各個警務(wù)組各自承擔(dān)了不同的工作任務(wù)，而其工作對象則就有同一性，那就是監(jiān)區(qū)的服刑人員。工作對象的同一性容易造成各警務(wù)組之間的工作沖突和重疊，在"監(jiān)獄一一監(jiān)區(qū)〃兩級管理模式中的監(jiān)區(qū)主要職能之一就是協(xié)調(diào)各個警務(wù)組的工作，形成工作合力，更加有效地教育和改造服刑人員。在教育和改造服刑人員的過程中，不同的時段有不同的側(cè)重及改造方式，比如，在工作日的正常時間內(nèi)勞動改造相對較多，而對全體服刑人員的集體教育較少；在教育日內(nèi)教育改造相對較重，而勞動改造等較少；在節(jié)假日內(nèi)，教育改造和安全警戒等任務(wù)較重，而