和諧社會(huì)語(yǔ)境下我國(guó)公共政策輸入-輸出分析

和諧社會(huì)語(yǔ)境下我國(guó)公共政策輸入——輸出分析

摘要:和諧社會(huì)是保留沖突下共生的社會(huì),這就要求社會(huì)利益分配的均衡化。因而,作為對(duì)社會(huì)進(jìn)行權(quán)威性價(jià)值分配的政策過(guò)程,應(yīng)最優(yōu)平衡各利益訴求的關(guān)系。然而,我國(guó)政策輸入中利益表達(dá)系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)和決策中樞系統(tǒng)存在的問(wèn)題影響到政策輸出結(jié)果,為此,需要改善這三大系統(tǒng),從而使政策輸出滿足和諧社會(huì)的基本要旨。

關(guān)鍵詞:和諧社會(huì)政策輸入政策輸出

公共政策與我們的生活息息相關(guān)。作為對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行權(quán)威性價(jià)值分配的方案,實(shí)際上是用特定的形式重組、整合著社會(huì)的利益分配格局,確立社會(huì)各階層、各領(lǐng)域在資源獲取方面的游戲規(guī)則,從這個(gè)意義上說(shuō),政策過(guò)程也就是利益的分配過(guò)程,它集中體現(xiàn)了社會(huì)的價(jià)值秩序,不同的政策過(guò)程催生出不同的政策產(chǎn)出,也反映出社會(huì)各種利益訴求的有效性程度,因而,在提倡構(gòu)建和諧社會(huì)這一社會(huì)背景下研究我國(guó)公共政策過(guò)程對(duì)于我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)乃至整個(gè)政治文明建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)的意義,本文就以和諧社會(huì)的內(nèi)涵解讀為出發(fā)點(diǎn),在西方的政策過(guò)程理論模型的批判繼承基礎(chǔ)上,結(jié)合我國(guó)政策過(guò)程的具體實(shí)際,從輸入——輸出的角度分析我國(guó)政策過(guò)程模式存在的問(wèn)題,進(jìn)而提出解決對(duì)策。

一、和諧社會(huì)公共政策輸入——輸出的應(yīng)然狀態(tài)

在中國(guó)傳統(tǒng)文化中,有關(guān)“和諧”的思想非常豐富。在《說(shuō)文解字》中,“和”字左“禾”右“口”,解釋為“相應(yīng)也”,引申為互相唱和的意思。“諧”字在《說(shuō)文解字》中原作“鬾”,從龠皆聲,指音樂(lè)和諧,引申為和合、調(diào)和之義。因而,和諧之意,在乎調(diào)和。然而,從哲學(xué)的視角來(lái)看,調(diào)和并不意味著矛盾對(duì)立的消除,正如古希臘哲學(xué)家畢達(dá)哥拉斯所認(rèn)為的:萬(wàn)物的本性就是對(duì)立,但正由于對(duì)差異、對(duì)立與沖突的承認(rèn),和諧才成為追求的最重要目標(biāo)。和諧是秩序,但無(wú)論何種秩序都建立在差異之上,因此,強(qiáng)調(diào)和諧并不意味著不存在差異或抹煞差異,而是使差異在保持自身的基礎(chǔ)上達(dá)到真正統(tǒng)一。我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化使得利益主體多元化趨勢(shì)加劇,社會(huì)各階層間由于財(cái)富分配、能力強(qiáng)弱的不同,使得對(duì)資源的占有處于不均衡狀態(tài),這必然會(huì)造成社會(huì)文化、社會(huì)心理的隔閡和沖突,導(dǎo)致社會(huì)不和諧。因此,我們所要構(gòu)建的和諧社會(huì),是保留沖突下的共生狀態(tài),它是指社會(huì)矛盾在一定條件下達(dá)到平衡的狀態(tài),是社會(huì)矛盾的緩和狀態(tài),是各種利益沖突在一定條件下的相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)。

從信息論和系統(tǒng)論的角度看,系統(tǒng)是由各個(gè)相互聯(lián)系的變量組成的,當(dāng)變量之間發(fā)展不平衡時(shí),權(quán)重大的變量以其絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位獲取了主導(dǎo)優(yōu)勢(shì),進(jìn)入到系統(tǒng)空間,系統(tǒng)處于輸入狀態(tài),處于此狀態(tài)下的變量不斷地同系統(tǒng)的環(huán)境要素進(jìn)行著一系列的信息交換,以獲得一個(gè)允許和穩(wěn)定的能量值,當(dāng)這一數(shù)值獲得一個(gè)系統(tǒng)范圍內(nèi)的可行解時(shí),系統(tǒng)就自行取得相應(yīng)的結(jié)果,這就是系統(tǒng)的輸出。然而,系統(tǒng)的輸出并不總是均衡的,一個(gè)變量可能有多個(gè)對(duì)應(yīng)值,多個(gè)變量的一個(gè)對(duì)應(yīng)值也可能只能反映某個(gè)變量的影響程度,這樣一來(lái),輸出的結(jié)果與輸入要求的相關(guān)性就是值得質(zhì)疑的了,當(dāng)相關(guān)性不大時(shí),說(shuō)明系統(tǒng)數(shù)據(jù)的編排和解碼方式不合理,此時(shí),系統(tǒng)是處于混亂和無(wú)序狀態(tài)的,其輸出的結(jié)果無(wú)法使相關(guān)變量處于相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài),它們還需要不斷地排列組合,以使輸出結(jié)果達(dá)到唯一均衡解。政策過(guò)程,是政治系統(tǒng)的輸入——輸出過(guò)程,是公共資源分配的過(guò)程,更是政策相關(guān)方利益博弈的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中,社會(huì)各利益訴求構(gòu)成了政策輸入的變量,它們都在以各種排列組合方式爭(zhēng)取以政策系統(tǒng)可辨認(rèn)識(shí)別的狀態(tài)進(jìn)入政策窗口,這就是政策問(wèn)題的形成過(guò)程,問(wèn)題形成后,政策問(wèn)題的利益相關(guān)方互相進(jìn)行著利益的博弈,這一過(guò)程是一個(gè)資源與能量的耗散過(guò)程,它們之間的互動(dòng)最后會(huì)形成一個(gè)均衡的狀態(tài),最終從系統(tǒng)輸出,這就是政策的確立。和諧社會(huì)是所有社會(huì)的沖突在一定條件下平衡共生的狀態(tài),這就要求政策系統(tǒng)在政策過(guò)程中消化利益的沖突,耗散利益爭(zhēng)奪的能量,以達(dá)到一個(gè)穩(wěn)定的秩序狀態(tài)。從這個(gè)意義上看,和諧社會(huì)政策過(guò)程的實(shí)質(zhì),就是政策系統(tǒng)輸入——輸出中各方力量博弈并最終求得合作解的過(guò)程。

二、我國(guó)目前政策輸入——輸出的實(shí)然困境

我國(guó)目前政策的多元輸入主體可以概括為三大系統(tǒng):“利益表達(dá)系統(tǒng)”,它由政策涉及的利益相關(guān)人構(gòu)成,可以是個(gè)人,也可以是群體,在我國(guó),這一系統(tǒng)大致由政黨、政府、公民、非政府組織組成,他們有各自的利益訴求,是政策輸入的來(lái)源;“決策支持系統(tǒng)”,它由政策涉及的各行業(yè)專(zhuān)家學(xué)者組成,負(fù)責(zé)政策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和診斷,進(jìn)行政策預(yù)測(cè)并參與具體的政策方案設(shè)計(jì)評(píng)估;“決策中樞系統(tǒng)”,它包括國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及某些政治領(lǐng)袖人物,他們擁有法定的決策權(quán),其基本功能是確認(rèn)政策問(wèn)題、確定政策目標(biāo)并組織方案設(shè)計(jì)。這三大系統(tǒng)的互適過(guò)程直接影響到政策的輸出,因而,如何使他們之間形成合力就成為構(gòu)建和諧社會(huì)的政策過(guò)程需要考慮的因素。從目前情況看,這三大系統(tǒng)內(nèi)部以及各系統(tǒng)輸入——輸出間存在著一系列困境,具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

社會(huì)分裂的加重使利益沖突明顯,“利益表達(dá)系統(tǒng)”功能不足。和諧的社會(huì)需要和諧的政策,和諧的政策需要平衡多元的利益沖突,多元利益沖突的平衡又需要利益表達(dá)系統(tǒng)自身功能的強(qiáng)化,它可以用利益表達(dá)力度、向度來(lái)表示。利益表達(dá)力度是指表達(dá)的程度,即能在多大程度上合理表達(dá)自己的利益要求;利益表達(dá)向度是指利益表達(dá)的角度和層次,即以何種方式表達(dá)自己的利益。利益表達(dá)系統(tǒng)作為政策系統(tǒng)的輸入起點(diǎn),其表達(dá)的向度和力度直接影響到政策的輸出。我國(guó)傳統(tǒng)的“人治”觀念及長(zhǎng)官意志的行事作風(fēng)使得利益表達(dá)作用未受到足夠的重視,從利益表達(dá)向度來(lái)看體制內(nèi)利益表達(dá)渠道不暢,從力度來(lái)看,表達(dá)內(nèi)容在很大程度上受到多種因素的制約,表達(dá)的深度有限,且表達(dá)范圍窄,多元的利益要求沒(méi)法通過(guò)制度化的方式得以確認(rèn)和解決,這直接造成政策輸出不能綜合反映出各利益團(tuán)體的偏好,因而難以形成均衡的政策產(chǎn)出。

專(zhuān)家輔助職能有限,“決策支持系統(tǒng)”易于流于形式。和諧社會(huì)的公共政策,要求能統(tǒng)籌兼顧各利益主體,要求政策方案的選擇與規(guī)劃建立在充分論證基礎(chǔ)上,要在政策出臺(tái)前考慮政策的可行性,這一可行性既包括操作的可行性又包含價(jià)值可行性,這就需要充分發(fā)揮相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的決策論證作用,以使政策過(guò)程輸出最優(yōu)的政策方案。我國(guó)目前的“決策支持系統(tǒng)”有多種形式,有掛靠在各級(jí)政府內(nèi)部的政策研究室,有政府資助的政策研究中心,有高校內(nèi)部下設(shè)的政策研究所,也有官辦或民辦的政策咨詢公司。然而,盡管這些決策支持系統(tǒng)在政策過(guò)程中利用自己的信息處理優(yōu)勢(shì)發(fā)揮了“智庫(kù)”作用,但是,由于現(xiàn)行的決策體制仍然是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”,也就是說(shuō)最后的政策輸出取決于首長(zhǎng)的決定,因而,政策輸出其實(shí)在很大程度上取決于決策者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和能力,政策咨詢成果在多大程度上起作用取決決策者的重視程度和民主的意識(shí)。

派別群體利益關(guān)系未能理順,“決策中樞系統(tǒng)”協(xié)調(diào)不力。“決策中樞系統(tǒng)”是政策輸出的最后環(huán)節(jié),也是政策輸出的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中樞系統(tǒng)的職能是否協(xié)調(diào),利益關(guān)系是否平衡直接決定著政策方案的優(yōu)先順序。然而目前,我國(guó)的“決策中樞系統(tǒng)”中黨與政之間的分工混淆,以黨代政,職能交叉現(xiàn)象在一定程度上存在,各系統(tǒng)部門(mén)間有著各自的價(jià)值和利益,這使得在政策過(guò)程中,多方在各自的格局中進(jìn)行利益的再分配變得復(fù)雜。

三、和諧視角下政策輸入——輸出的路徑方向

1.確立“公平、正義”的政策價(jià)值取向

和諧社會(huì)是共融的社會(huì),是正義的社會(huì)?！肮?、正義”作為公共行政的精神始終被賦予政治的終極價(jià)值,美國(guó)當(dāng)代著名哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出:人生而平等只是一種理論的構(gòu)想,事實(shí)上因先天稟賦與后天社會(huì)地位、環(huán)境機(jī)遇的差別,人只會(huì)處于不平等的狀態(tài),這就造成了矛盾和沖突,解決之道只有通過(guò)體制的安排。一個(gè)正義的社會(huì)體制應(yīng)當(dāng)既保障個(gè)人基本自由,又能調(diào)節(jié)不平等的事實(shí)。他在其中概括了其正義觀的一般表述:所有社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配,除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。政策輸出也是一種利益最終分配方案,確立“公平、正義”的政策輸出價(jià)值就是要在政策規(guī)劃、選擇過(guò)程中始終以“機(jī)會(huì)均等、利益均衡”為導(dǎo)向,政策方案的選擇應(yīng)綜合考慮到政策相關(guān)者各方的利益,不偏袒、不唯上,最終形成資源的平等優(yōu)化配置。

2.建立“開(kāi)放、協(xié)調(diào)”的政策利益表達(dá)機(jī)制

可靠的政策輸出需要真實(shí)有效的政策輸入,這是保證政策輸出有效性、合理性的來(lái)源。而真實(shí)有效的政策輸入就需要建立“開(kāi)放、協(xié)調(diào)”的利益表達(dá)機(jī)制。這里的“開(kāi)放”是指有暢通的利益表達(dá)渠道,有可操作的利益表達(dá)方式;“協(xié)調(diào)”是指各表達(dá)渠道之間存在著一個(gè)利益的梳理平臺(tái),是一個(gè)平行的操作平面,使各利益主體都能在體制內(nèi)擁有話語(yǔ)權(quán)和選擇權(quán)。具體到政策過(guò)程的實(shí)踐中,就是要求政策制定過(guò)程中,通過(guò)建立合理的制度、機(jī)制,使得政策利益相關(guān)人都能參與到政策制定過(guò)程中,表達(dá)各自的利益訴求,并能通過(guò)合法的途徑處理這些利益輸入,使得政策方案的出臺(tái)能夠最大程度地反映各方的利益要求,從而增強(qiáng)公共政策的“回應(yīng)性”。

3.完善并加強(qiáng)政策過(guò)程中“決策支持系統(tǒng)”的“智庫(kù)”功能

作為政策過(guò)程環(huán)節(jié)從政策論證、規(guī)劃、方案選擇、確定到政策執(zhí)行和評(píng)估,支持系統(tǒng)貫穿始終。因而其功能與否在很大程度上決定著政策的質(zhì)量和效度。完善并加強(qiáng)決策支持系統(tǒng)的“智庫(kù)”功能,就是要用制度化甚至是法制化的方式確立專(zhuān)家咨詢?cè)谡哌^(guò)程中的地位,保證政策咨詢?cè)谡哌^(guò)程中的獨(dú)立性,變政策咨詢的參與性為主導(dǎo)性,真正發(fā)揮“智庫(kù)”的支持功能。

4.理順“黨政”關(guān)系、“職能”關(guān)系,增強(qiáng)“決策中樞系統(tǒng)”的協(xié)調(diào)能力

“決策中樞系統(tǒng)”的協(xié)調(diào)體現(xiàn)在立法、行政、司法三權(quán)職能之間的配合和“黨政”之間的權(quán)責(zé)明晰。理順黨政關(guān)系,要求在政策過(guò)程中,黨的職責(zé)是政治領(lǐng)導(dǎo),也就是把握住政策方向,在關(guān)照全局的基礎(chǔ)上確立政策目標(biāo),而具體的政策事由