行政法學(xué)歷史現(xiàn)狀

行政法學(xué)歷史現(xiàn)狀

回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，新中國(guó)行政法學(xué)的興起與發(fā)展，始終伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程。有關(guān)行政法學(xué)的真正研究應(yīng)該說(shuō)始于八十年代初期。11983年出版的《行政法概要》是建國(guó)以來(lái)第一本全國(guó)性的行政法學(xué)統(tǒng)編教材。該書的出版可以視為中國(guó)行政法學(xué)的研究逐漸步入正軌。其后1989年第二本較為系統(tǒng)的全國(guó)性統(tǒng)編行政法學(xué)教材出版。2該書的體系、結(jié)構(gòu)與內(nèi)容較之第一本統(tǒng)編教材有所變化和更新。這期間，有關(guān)行政法的著述和論文的數(shù)量不斷增加。有關(guān)行政法的專門論著和教材、論文相繼出版和發(fā)表。行政法學(xué)作為中國(guó)法學(xué)的一門年輕學(xué)科正在崛起與蓬勃發(fā)展?，F(xiàn)在中國(guó)形成了以大學(xué)教師與研究人員為主體，國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的有志之士共同組成的行政法研究隊(duì)伍，而且這支隊(duì)伍還在不斷擴(kuò)展、壯大。以下，筆者僅就新中國(guó)行政法學(xué)的歷史與現(xiàn)狀作一簡(jiǎn)要介紹與述評(píng)。

一、新中國(guó)行政法學(xué)的產(chǎn)生背景分析

筆者認(rèn)為，新中國(guó)行政法學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展，有其特定的歷史條件與背景。以下主要從經(jīng)濟(jì)、政治及思想淵源等方面試圖對(duì)新中國(guó)行政法學(xué)產(chǎn)生的背景作一扼要分析。

1、經(jīng)濟(jì)背景

從二十世紀(jì)七十年代末中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革到八十年代初期開(kāi)始的城市經(jīng)濟(jì)體制改革，使得建國(guó)后三十多年來(lái)形成的經(jīng)濟(jì)體制的深層次問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。傳統(tǒng)意義上的國(guó)家——集體——個(gè)人三者之間的利益沖突關(guān)系日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，要求正確處理政府與企業(yè)的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)政府職能與企業(yè)職能的分離。八十年代以前，政府主要是以行政命令與行政計(jì)劃為手段對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，政府是企業(yè)的管理者和直接經(jīng)營(yíng)者，企業(yè)則是政府的“附屬品”。改革要求政府對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的管理應(yīng)當(dāng)是間接的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。這樣就要求徹底改變政府過(guò)去的“管理者或統(tǒng)制者”角色。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)利益的主體開(kāi)始強(qiáng)調(diào)自己獨(dú)立的利益，強(qiáng)調(diào)不斷增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部活力，企業(yè)也更加關(guān)注保障自身的利益與職工的權(quán)益。

在這種經(jīng)濟(jì)改革的大背景下，國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間的利益關(guān)系要求得到重新調(diào)整。也就是說(shuō)政府與企業(yè)、政府與職工、企業(yè)與職工的關(guān)系要求重新調(diào)整。3這就引出了對(duì)擁有強(qiáng)大行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和處于相對(duì)一方地位的公民、法人與其他組織的關(guān)系的研究?？陀^上就要求法律對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)予以必要的保護(hù)。就必然要對(duì)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍、行政權(quán)力行使的正當(dāng)程序作深入研究。從行政相對(duì)人的角度來(lái)說(shuō)，如果行政行為侵犯了其合法權(quán)益，或者說(shuō)其利益受到損害就必然涉及法律救濟(jì)。由此就需要對(duì)行政法上的救濟(jì)手段與方法進(jìn)行研究?，F(xiàn)在，這些方面都是中國(guó)行政法學(xué)界面臨的重要課題。

2、政治背景

伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，中國(guó)政治體制改革也在艱難中緩緩進(jìn)行。中國(guó)共產(chǎn)黨《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，總結(jié)了建國(guó)以來(lái)歷次政治運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與深刻教訓(xùn)。對(duì)“大躍進(jìn)”、“人民公社”，尤其是“文化大革命”的深刻反省，從政治思想根源的角度進(jìn)行了檢討與反思，最終作出了“徹底否定文化大革命”的歷史性結(jié)論。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，往往是以黨的政策作為依據(jù)，根據(jù)“最高指示”發(fā)出行政命令，也就是說(shuō)習(xí)慣于通過(guò)非法律的手段、方式來(lái)處理問(wèn)題，實(shí)際上帶有濃重的“人治”色彩。在這種情形下，往往就導(dǎo)致輕視法律的作用，甚至有的場(chǎng)合就出現(xiàn)否定法律作用的“法律虛無(wú)主義”。事實(shí)上人民都期待與希望“黨和政府都應(yīng)該服從法律”的法治社會(huì)，這就要求黨和政府的關(guān)系發(fā)生改變和進(jìn)行調(diào)整。而過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)存在著的黨政職能不分、以黨代政的問(wèn)題沒(méi)有得到解決。4為了解決長(zhǎng)期存在的官僚主義和腐敗問(wèn)題，就要求國(guó)家的各項(xiàng)管理工作制度化、規(guī)范化、法律化?！耙磺袊?guó)家機(jī)關(guān)及政治勢(shì)力、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為都應(yīng)當(dāng)受到追究”、“一切組織和個(gè)人都不能有超越憲法和法律的特權(quán)”5。公民的正當(dāng)、合法的權(quán)利和利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。政府應(yīng)當(dāng)清廉、自律、高效。這就要求盡快建立公務(wù)員制度。除此之外，人民還要廣泛地參與政治和國(guó)家的行政管理，以體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的“主人翁”地位，并要求自己的各項(xiàng)民主政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。只有這樣，國(guó)家的政治生活才能公開(kāi)化、民主化。這樣客觀上就要求通過(guò)法律來(lái)保障公民民主政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?；谶@樣的政治背景，實(shí)踐為行政法的建立和誕生提出了客觀要求。學(xué)者與專家們圍繞社會(huì)主義條件下的中國(guó)行政法的性質(zhì)與內(nèi)容等進(jìn)行了認(rèn)真的檢討，后來(lái)又開(kāi)始介紹西方先進(jìn)國(guó)家的有關(guān)的法律制度和當(dāng)時(shí)的前蘇聯(lián)、東歐諸國(guó)的相關(guān)法律制度。7

3、思想背景

通過(guò)對(duì)建國(guó)以來(lái)歷次政治運(yùn)動(dòng)的深刻教訓(xùn)的總結(jié)，必須重新認(rèn)識(shí)過(guò)去的歷史。長(zhǎng)期以來(lái)受“左”的思想的深刻影響，通過(guò)對(duì)真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論，必須放棄過(guò)去長(zhǎng)期堅(jiān)持的“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命的理論”的錯(cuò)誤指導(dǎo)思想，而堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。探求一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際的指導(dǎo)思想。隨著中國(guó)的進(jìn)一步改革開(kāi)放，人們的民主與法治、自由、權(quán)利、人權(quán)保障、權(quán)力制約的觀念相繼確立，價(jià)值觀念也發(fā)生了很大變化。人們的權(quán)利意識(shí)與主體意識(shí)大為增強(qiáng)。人民是國(guó)家的主人的具體實(shí)現(xiàn)。人民是國(guó)家的主人不再只是口頭上的宣傳，而是反映在鮮活、生動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐中。公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、政治上的民主權(quán)利必須得到法律上的有效保障。過(guò)去那種公民實(shí)際上往往更多的是義務(wù)主體，而很少享有權(quán)利，政府往往是權(quán)力主體而很少承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)的現(xiàn)象必須徹底改變。必須樹(shù)立行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)相互統(tǒng)

一、公民的權(quán)利與義務(wù)相互統(tǒng)一的觀念。

過(guò)去由于“政府的利益與人民的根本利益是一致的”導(dǎo)出的“政府不可能作出違法的事情”，因而政府也就不可能承擔(dān)所謂的法律責(zé)任，這是改革以前的觀點(diǎn)。改革后，這種觀點(diǎn)已經(jīng)被徹底地放棄?！柏?zé)任政府”的觀念逐漸形成。人民不僅是權(quán)利的行使者，相應(yīng)地也是義務(wù)的履行者，行政機(jī)關(guān)既是行使職權(quán)的政府機(jī)關(guān)，也就必須伴隨著職責(zé)與責(zé)任。公務(wù)員作為政府職權(quán)行使的代表，由于行政違法造成行政相對(duì)人合法權(quán)益損害的，首先是由政府承擔(dān)法律責(zé)任。

二、中國(guó)行政法的體系與內(nèi)容

隨著研究的逐漸深入，學(xué)者們開(kāi)始關(guān)心研究行政法的體系與內(nèi)容。至今仍然有很多學(xué)者在討論這個(gè)話題。有的著作還予以專門指出“八十年代最大的貢獻(xiàn)是，要確立中國(guó)特色的行政法學(xué)體系”8。一九八三年全國(guó)第一本行政法統(tǒng)編教材《行政法概要》，畢竟是“文革”結(jié)束不久后寫就的教材，難免受文革殘痕影響。同時(shí)還受前蘇聯(lián)行政法的影響比較深，所以“管理色彩”還很突出和鮮明，行政法是“管理法”或是“治民法”。一九八九年第二本全國(guó)性行政法統(tǒng)編教材《行政法學(xué)》，開(kāi)始注意以行政法律關(guān)系為主線構(gòu)筑行政法學(xué)體系，注意到行政主體與行政相對(duì)人之間權(quán)利義務(wù)的一致性。注意從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的角度，從行政主體的職權(quán)、職責(zé)，行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)的角度進(jìn)行研究。最近，又有學(xué)者提出以司法審查制度為核心，構(gòu)筑行政法學(xué)新體系。9最近針對(duì)這一問(wèn)題的討論也很多，這個(gè)觀點(diǎn)的提出在社會(huì)上引起了一定反響。10

至于行政法學(xué)的內(nèi)容，一般來(lái)說(shuō)，分為總論、各論。行政法總論部分，又包括行政法基本理論、原理、行政組織法、公務(wù)員法、行政行為法行政程序法、行政救濟(jì)法。對(duì)于這種體系，有的學(xué)者提出不同觀點(diǎn)，目前還有許多爭(zhēng)論。這些學(xué)者提出了一些問(wèn)題，并對(duì)之作出了介紹與批評(píng)。11

在關(guān)注行政法總論研究的同時(shí)，也有一少部分學(xué)者開(kāi)始注重對(duì)行政法各論的的研究。大學(xué)學(xué)者與國(guó)家機(jī)關(guān)的專家相結(jié)合共同執(zhí)筆，寫就了建國(guó)以來(lái)最早的一套部門行政法教材。這些教材計(jì)劃分三批出版。至1994年8月，已經(jīng)有七冊(cè)行政法各論的教材出版。12這些教材對(duì)行政法各領(lǐng)域較多的理論問(wèn)題與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行了有益的研究。這種研究對(duì)于對(duì)未來(lái)中國(guó)改革的深入發(fā)展和不斷完善將會(huì)發(fā)揮很大作用。

三、九十年代中國(guó)行政法學(xué)研究現(xiàn)狀

現(xiàn)在中國(guó)行政法學(xué)會(huì)跟八十年代相比，研究的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，研究的程度相對(duì)的深入。但是跟法治發(fā)達(dá)的先進(jìn)諸國(guó)如德國(guó)、法國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)家相比還有較大的差距。不過(guò)中國(guó)行政法學(xué)研究的發(fā)展速度快，水準(zhǔn)正在進(jìn)一步提高。研究隊(duì)伍正在進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)。如前所述，新中國(guó)行政法學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展，始終是伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制的改革的進(jìn)程?，F(xiàn)在的狀況是中國(guó)行政法學(xué)者面臨著不少新課題。如何面對(duì)和解決改革中出現(xiàn)的新的問(wèn)題，如何對(duì)這些新問(wèn)題給予合理的分析、解釋與必要的回答。而這些問(wèn)題中既有理論性、原理性很強(qiáng)的問(wèn)題，如人民代表大會(huì)制度的建設(shè)，行政法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，行政法的功能與作用；也有實(shí)踐性很強(qiáng)的問(wèn)題，如現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)的股份制改造，如何控制國(guó)有資產(chǎn)的流失，應(yīng)當(dāng)如何強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理及其法律對(duì)策研究等等。既有經(jīng)濟(jì)體制改革方面的問(wèn)題，如稅制、金融、證券業(yè)的監(jiān)督與管理等，也有政治體制改革方面的問(wèn)題，如結(jié)社法、監(jiān)督法、政黨法的制定等；既有關(guān)于“人”方面的問(wèn)題，如公務(wù)員制度；也有涉及到“財(cái)”、“物”方面的問(wèn)題，如公有公共設(shè)施的建設(shè)、使用及管理等等。既要研究立法問(wèn)題，也要對(duì)法律的執(zhí)行與實(shí)施進(jìn)行考察研究與調(diào)查分析。既要對(duì)行政法總論進(jìn)行研究，又要研究行政法各論。13既要有對(duì)于行政法原理的研究，又要有對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的研究。14既有對(duì)一般普遍性問(wèn)題的研究，又有對(duì)于專門性問(wèn)題的研究。15從1993年1月起，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)舉辦的雜志《行政法學(xué)研究》正式編輯出版，面向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行?？傮w而言，中國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域的研究，氣氛非常的活躍。

特別值得指出的是，從中國(guó)行政法學(xué)研究開(kāi)始至今，最引人注目的是對(duì)行政訴訟問(wèn)題的研究。首先是學(xué)者們?yōu)橹贫ㄐ姓V訟法而奔走呼號(hào)，在行政訴訟法頒布實(shí)施后，又對(duì)該法實(shí)施的一系列理論與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行了專門研究。16使得行政訴訟法成為了10余年來(lái)中國(guó)行政法學(xué)研究的核心與焦點(diǎn)。

以中國(guó)行政訴訟法的公布與實(shí)施為契機(jī)，中國(guó)行政法學(xué)者與實(shí)務(wù)界專家們，對(duì)行政法學(xué)的問(wèn)題展開(kāi)了較深入的研究。17這一時(shí)期的著作和論文主要集中體現(xiàn)在對(duì)行政訴訟法相關(guān)制度的研究。18研究視角與方法的變化，研究的程度和階段。過(guò)去的行政訴訟法的研究主要是一般理論論述，后來(lái)開(kāi)始注重對(duì)行政訴訟法實(shí)施過(guò)程的分析。注意緊密聯(lián)系中國(guó)實(shí)際，在進(jìn)行大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，探求問(wèn)題存在的原因和問(wèn)題的解決辦法。在這方面，有些學(xué)者專家進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查研究，并取得了引人注目的的研究成果。例如，北京大學(xué)法學(xué)院“行政訴訟法實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展方向”課題組通過(guò)兩年多的努力，形成了最終研究成果“法治的理想與現(xiàn)實(shí)”一書已經(jīng)出版。該書在社會(huì)上引起了極大的社會(huì)反響。19該書是中國(guó)法學(xué)界最初的實(shí)證研究方面的著作。20該書引用的是詳細(xì)、確實(shí)、直接的第一手資料，對(duì)當(dāng)前國(guó)民的法律意識(shí)、認(rèn)知程度的分析。該書涉及對(duì)兩個(gè)具有代表、典型意義的地域——河南省的南陽(yáng)地區(qū)及四川省的成都市青羊區(qū)——進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查研究并作焦點(diǎn)分析。通過(guò)對(duì)《行政訴訟法》實(shí)施前后有關(guān)行政案件的受理、審理狀況的對(duì)比，行政審判庭在審理行政案件中所遭遇到的各種障礙和困難，行政審判體制內(nèi)和體制外的問(wèn)題，作了精細(xì)的調(diào)查與分析。這是一本有關(guān)當(dāng)代中國(guó)行政訴訟與行政審判方面具有一定份量的著作。

中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)，作出了全面確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定。在這種特殊的轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)法學(xué)界面臨著許多重大難題。21