OECD視野下的高等教育國際化政策分析-基于跨境高等教育的視角（上）

OECD視野下的高等教育國際化政策分析-基于跨境高等教育的視角（上）

摘要：在高等教育國際化進程中，OECD組織扮演著重要的角色。它更多關(guān)注跨境高等教育，并認為境外消費（留學(xué)生教育）是最具產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)的教育形式，在國際服務(wù)貿(mào)易中占據(jù)舉足輕重的地位?；诙喾N形式的跨境高等教育的教育政策工具，跨境高等教育呈現(xiàn)出四種主要的政策導(dǎo)向?？缇辰逃陌l(fā)展和多樣化給政策和高等教育機構(gòu)帶來了很多的問題，OECD政策制定者面臨著諸如質(zhì)量和認證、入學(xué)機會和公平、財政和成本等政策挑戰(zhàn)。關(guān)鍵詞：OECD，高等教育，國際化，政策分析自20世紀90年代以來，由北美、西歐、澳洲以及日本等發(fā)達國家和地區(qū)率先起步，拉美、亞洲、非洲不少發(fā)展中國家積極參與，形成了一股前所未有的世界性的高等教育國際化潮流。在這股浪潮的推動下，不僅不少國家的政府或非政府組織以及高等學(xué)校發(fā)起了對高等教育國際化問題的研究、討論，以期采取相應(yīng)的戰(zhàn)略和策略，而且在高等教育國際化的進程中，諸多國際組織也扮演著重要的角色，如聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、世界貿(mào)易組織（WTO）、國際教育局（IBE）、東南亞教育部長組織（SEAMEO）、國際勞工組織（ILO）等。這些機構(gòu)開展國際教育問題的研究，就各國共同的教育問題進行討論，提出種種教育改革的建議和計劃，對高等教育國際化的進程起到了很大的促進作用。作為世界上重要的國際組織之一的OECD，也是高等教育國際化的重要推動者，是高等教育國際化的重要平臺，對整個高等教育國際化進程起著舉足輕重的作用。本研究即以O(shè)ECD這一國際組織為例，探討和分析其在推動教育國際化進程中的政策特點、挑戰(zhàn)和措施。一、OECD與高等教育國際化的關(guān)系及對其的認識高等教育國際化是世界高等教育的發(fā)展趨勢。關(guān)于高等教育國際化的涵義，國內(nèi)外學(xué)界有不同的認識，給出的定義也很多。綜合國內(nèi)外學(xué)者對高等教育國際化概念的理解，當(dāng)前在國內(nèi)外日漸占主導(dǎo)地位的是從“過程”角度出發(fā)對高等教育國際化的定義。它是“目前界定國際化的最為全面的一種方法”。高等教育國際化主要指將國際的維度或觀念融合到大學(xué)的各主要功能之中的過程[1]52。OECD雖未給予高等教育國際化以清晰定義，但由于跨境教育是高等教育國際化的重要方面，因此OECD關(guān)注更多的是跨境教育。它認為，在20年前，跨境教育的目標還主要限于政治、地緣戰(zhàn)略、文化和發(fā)展援助方面。但現(xiàn)在，它把跨國教育更多地視為一種經(jīng)濟發(fā)展的杠桿，一種教育機構(gòu)的競爭優(yōu)勢[1]。針對日益激化的跨境教育問題，OECD會同有關(guān)國際組織和國家召開了多次“教育服務(wù)貿(mào)易國際論壇”，為推動教育服務(wù)貿(mào)易發(fā)揮了積極的作用。如在2003年11月，在OECD和挪威教育部共同舉辦的第二次教育服務(wù)貿(mào)易國際論壇上，“跨境教育”（cross-bordereducation）作為一個有別于“教育服務(wù)貿(mào)易”（TradeinEducationService）的概念成為該次論壇無可爭議的主題詞[2]。它的兩份出版物即《國際化與高等教育的貿(mào)易》（InternationalizationandTradeinHigherEducation）和《高等教育的質(zhì)量與認證：跨境的挑戰(zhàn)》（QualityandRecognitioninHigherEducation：TheCross-borderChallenge），分析了跨境教育的主要趨勢和挑戰(zhàn)。2005年，OECD與UNESCO聯(lián)合制定的《跨境高等教育質(zhì)量指導(dǎo)方針》，為加強高等教育領(lǐng)域國際性合作邁出了重要一步。在研究與實踐中，OECD則是從課程國際化的研究和實踐著手來探索高等教育國際化問題。課程國際化不僅是高等教育國際化的主要內(nèi)容和構(gòu)成要素，而且也是重要的載體和表現(xiàn)形式[3][4][5]。OECD在1993年11月和1995年11月先后兩次召開的高等教育國際化學(xué)術(shù)討論會上提出，高等教育國際化已從邊緣逐漸變成了高等學(xué)校管理、規(guī)劃、培養(yǎng)目標和課程的一個中心因素[4]，并自1996年開始對高等教育課程國際化進行跨國比較研究。并從這一年開始，OECD每年編寫一期《教育概覽》（EducationataGlance：OECDindicators），以簡潔易懂的方式呈現(xiàn)高等教育國際化數(shù)據(jù)分析、調(diào)查研究的結(jié)果，幫助各國教育政策制定者更好地進行教育國際化政策決策。二、OECD視野下高等教育國際化的現(xiàn)狀根據(jù)服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（簡稱GATS）的規(guī)定，服務(wù)貿(mào)易有跨境交付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動四種提供方式，它們適用于所有的國際服務(wù)貿(mào)易。在國際教育服務(wù)貿(mào)易的四種提供方式中，境外消費（留學(xué)生教育）是目前國際教育服務(wù)貿(mào)易中最主要的形式，在規(guī)模與水平上都遠遠超過跨境交付、商業(yè)存在、自然人流動三種形式。當(dāng)前最重要的表現(xiàn)是接受跨國教育（主要是高等教育）的人數(shù)在迅速增長[6]。（一）高等教育留學(xué)生的招生數(shù)量根據(jù)OECD和UIS（theUNESCOInstituteforStatistics）提供的數(shù)據(jù)，1975-2008年間，包含經(jīng)合組織及其伙伴國家在內(nèi)的全世界的留學(xué)生數(shù)量增長速度非常迅速，從1975年的80萬人增長到2008年的330萬人，絕對數(shù)增長了250萬人，增幅達到76%[7]。各國、各大學(xué)之間吸引外國學(xué)生和學(xué)者的競爭日益激烈，新形式的跨國教育頻頻出現(xiàn)。從總體上看，全世界的高等教育留學(xué)生的招生規(guī)模在21世紀以來的前8年里增長了6.82%。如果僅看經(jīng)合組織成員國（含向經(jīng)合組織報告相關(guān)數(shù)據(jù)的參與國）數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)過去8年的趨勢變化（見表1）。從2000開始，經(jīng)合組織地區(qū)的絕對留學(xué)生數(shù)已經(jīng)增長了近40%，平均每年增長6.59%[8]。

OECD的《教育概覽2010》（EducationataGlance2010）報告顯示，相對于一個國家的高等教育入學(xué)總?cè)藬?shù)，OECD國家錄取外國學(xué)生百分比從1.2%到20.6%。數(shù)據(jù)表明，澳大利亞、奧地利、英國、瑞士、新西蘭和比利時接收的外國學(xué)生最多。OECD國家平均錄取外國學(xué)生百分比為6.7%[9]。（二）高等教育留學(xué)生的留學(xué)目的地分布由于英美兩國以英語教學(xué)且教育質(zhì)量明顯較高，與往年相同，外國學(xué)生依然被這兩個國家所吸引。2008年，美國招收的留學(xué)生數(shù)目最多，占所有留學(xué)生總數(shù)的18.7%，其次是英國（10%）、德國（7.3%）、法國（7.3%）和澳大利亞（6.9%），這五個國家留學(xué)生人數(shù)占了所有高等教育留學(xué)生的50%[10]。但與2003年相比，這五國所占份額的比例不僅下降了20%（2003年這五國所占比例為70%），而且，按相對值計算，英美兩國的地位也在下降，具體表現(xiàn)為：英國的市場份額從2003年的12%降至2008年的10%，而美國在經(jīng)合組織成員國中降幅最大，其市場份額從2003年的28%至2008年的18.7%，下降了近10%。與此形成鮮明對比的是，加拿大、俄羅斯、日本和新西蘭日益成為受留學(xué)生歡迎的求學(xué)目的地[10][11]。三、OECD基于跨境高等教育的高等教育國際化政策跨境高等教育在OECD各成員國和地區(qū)間的發(fā)展是不一樣的?？傮w看，學(xué)生流動已成為歐洲政策推動的主要力量和亞太地區(qū)需求推動的主要力量；而北美已成為吸引外國學(xué)生的主要目標。從另一方面來講，由教育機構(gòu)自身所大力推動的外國教育項目，就是為了讓學(xué)生們不用離開自己的國家就能享受到國外大學(xué)教育，這一點業(yè)已被賦予了較大高校自主權(quán)的學(xué)?？蚣芎徒邮諊捎玫慕逃叨兊萌菀锥嗔?。（一）重新審視高等教育國際化政策環(huán)境的變化20年前，跨境高等教育的目標還主要限于政治、地緣戰(zhàn)略、文化和發(fā)展援助方面，如今，跨境教育已被視為一種經(jīng)濟發(fā)展杠桿和教育機構(gòu)的競爭優(yōu)勢。國家間和院校間在吸引外國學(xué)生和學(xué)者的競爭日益激烈，新形式的跨境教育不斷涌現(xiàn)，跨境教育所創(chuàng)造的經(jīng)濟效益也日漸凸顯?；谶@些新情境和新的政策背景，有必要在新的環(huán)境和目標下重新審視高等教育的國際化政策。一個有效的國際化政策，主要取決于它與國家經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展政策的協(xié)調(diào)程度。當(dāng)跨境教育已被視為一種經(jīng)濟發(fā)展杠桿和教育機構(gòu)的競爭優(yōu)勢時，跨國高等教育給各國在教育、文化、政策和經(jīng)濟等方面提供了發(fā)展的機遇。為了很好地利用這些機遇，各國在制定支持和規(guī)范高等教育國際化的工具與機制時，要從超越單純教育領(lǐng)域的視角，保證傳統(tǒng)教育政策之外的多種政策工具之間相互協(xié)調(diào)配合，如移民政策、簽證政策、貿(mào)易政策、經(jīng)濟、社會和國際援助政策等[12]。（二）跨境高等教育的教育政策工具1.實現(xiàn)跨國流動的獎學(xué)金。多數(shù)學(xué)生跨境流動必須自己支付高昂的學(xué)費，東道國提供一定數(shù)額的獎學(xué)金可以推動這樣的國際流動。2.留學(xué)生學(xué)費?，F(xiàn)在仍有大多數(shù)經(jīng)合組織成員國為留學(xué)生提供補助金，但許多國家已出臺有區(qū)別地收取留學(xué)生學(xué)費的政策。如歐盟的成員國，為了通過高等教育增加財政收入，或者為了實現(xiàn)財政公平而制定了學(xué)費政策以刺激大學(xué)招收更多的留學(xué)生。3.高等教育入學(xué)機會。在提供學(xué)費補助的國家，往往會采取限額招收留學(xué)生的政策。而在收取留學(xué)生學(xué)費的國家，則會通過簽證或移民等政策擴大高等教育入學(xué)機會。4.海外推介。現(xiàn)在，許多國家通過舉辦國際展會吸引留學(xué)生。如德國學(xué)術(shù)交流服務(wù)中心（DAAD）、澳大利亞教育科學(xué)與培訓(xùn)部國際教育司（AEI）、澳大利亞國際開發(fā)署（IDP）、法國教育中心和英國文化處等就通過這樣的方式為本國吸取了大批海外生源。5.鼓勵學(xué)術(shù)合作和參與地區(qū)性國際學(xué)術(shù)項目。積極推動不同國家的院校加強聯(lián)系與合作，促進學(xué)生和學(xué)者的跨境流動和文憑互認，如歐盟的博洛尼亞宣言和里斯本戰(zhàn)略。6.賦予公立大學(xué)一定的自主權(quán)。公立教育機構(gòu)發(fā)展海外商業(yè)活動，是以大學(xué)自主權(quán)特別是財政自主權(quán)為基礎(chǔ)的。如澳大利亞、新西蘭和英國。這些國家的政府通常禁止教育機構(gòu)利用公共經(jīng)費資助其