新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民保障問題研究論文

新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民保障問題研究一、引言有人講所謂新型城鎮(zhèn)化，比較通俗講是因為十八大以后新一屆政府開始了所以叫新。事實上我想這個概念來講還過于通俗。實際上來講，作為新來講更多的我想是中國它的城鎮(zhèn)化進程從一個粗放式的發(fā)展進入一個集約和節(jié)約空間的一個發(fā)展的方向，因為它整個的人口有一半以上已經(jīng)進入了城市。

那么為什么在這個問題中要提出這么一個問題，就是關(guān)于失地農(nóng)民保障問題呢？因為在這個過程中，我們國家的失地農(nóng)民數(shù)量是越來越多，在后面專門講到這個問題。金融危機以后，所有的國家在競爭過程中最核心的競爭力是什么呢？那就是市場。這個話是我們一個國家領(lǐng)導(dǎo)人講過的一句話，他說實際上中國未來在參與市場競爭過程中，在參與這個全球的競爭中，最重要的資源、最核心的資源就是市場的資源。也就是說中國，尤其是改革開放三十多年以后，你會發(fā)現(xiàn)中國的這種經(jīng)濟的突飛猛進的發(fā)展，尤其現(xiàn)在已經(jīng)是世界上第二大的經(jīng)濟體。那么基本上為什么中國的這個，在全球中的地位越來越高，很重要的原因就是中國龐大的市場。

那么在這個情況下我們就想一個問題就是說，到底是什么讓中國的經(jīng)濟這么多年以來快速地發(fā)展將近三十多年的時間，持續(xù)的，兩位數(shù)的速度在增長發(fā)展。我想對于這個問題的研究，很多人可能給出不同的答案。那么就研究領(lǐng)域來講，比較有名的一個是張五常先生講過的，就是中國這么三十多年的經(jīng)濟發(fā)展主要是因為縣際的競爭，就是縣域經(jīng)濟之間的競爭，它們之間的這種良性的競爭使得中國經(jīng)濟快速地發(fā)展。另一個就是比較有名的科斯和咱們國家的一個教授，一起寫了一個叫《邊緣革命》。他講一個什么道理，他說考察中國的這個三十多年的改革歷史以及它的經(jīng)濟發(fā)展，他們認為就是中國經(jīng)濟之所以能夠這么持續(xù)地快速地發(fā)展，一個很大的原因就是因為整個推動中國改革開放，一方面是高層不斷地接地氣來了解民意，了解最基層的創(chuàng)新性的這種行動、改革。另一方面他又發(fā)現(xiàn)，實際上真正推動中國改革的就是這種所謂邊緣的群體。比如說咱們國家當時的農(nóng)村土地的改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，那么這個也是當時鳳陽縣一村農(nóng)民發(fā)起來的。

那么同樣道理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也是當時很多一開始并沒有得到國家的支持，再到后來的這個城市民營經(jīng)濟。當然它這個關(guān)連有所偏頗，但是說明因為問題就是，在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，我們往往要重視一些就是所謂的弱勢群體。而且當這個所謂的弱勢群體的規(guī)模越來越大的時候，他們的呼聲、他們的愿望、他們的利益如果得不到更好的尊重、更好的引導(dǎo)的話呢，很容易引起一個社會的動蕩，社會的不安定，同時也會制約經(jīng)濟的發(fā)展。

所以這也是為什么今天我們要提出來失地農(nóng)民保障問題這么一個研究的一個重大的一個社會背景的問題。因為從歷史上來看呢，我看有一個研究機構(gòu)專門分析過一個問題，它說當一個國家的城鎮(zhèn)化率超過百分之五十的時候，往往社會的很多問題就暴露出來了。比如說，尤其咱們最近幾年，我想咱們作為在座的各位可能也是在地方中任很重要的職務(wù)，你會發(fā)現(xiàn)上訪的問題，包括很多惡性的這種拆遷的問題越來越多。那么這種情況下就成為一個引發(fā)社會矛盾比較突出的一個點的問題，我們怎么來破解。

所以這也是剛才我前面講了那么多主要回答的一個問題，就是為什么我們要把今天的失地農(nóng)民的保障問題提上一個日程。那么今天呢我想主要是有兩大部分，我們主要有三個思路，一個就是一條主線。我們在談失地農(nóng)民的保障問題的時候，不要僅僅圍繞失地農(nóng)民本身，我們要把它跳出來，回答一個整個的經(jīng)濟和社會發(fā)展的進程。

當我們再過個十年、二十年再回過頭來看我們現(xiàn)在這一段經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史的時候，你會發(fā)現(xiàn)我們其實就是生活在一個巨大的一個改革浪潮之中，那么這個改革浪潮之中推動了中國經(jīng)濟和社會的一個轉(zhuǎn)型。也許在未來的十年、二十年的時間，當然有人測算如果按照購買力的話可能到2020年中國就超過美國了，成為世界第一大國了，當然這是經(jīng)濟層面的。那么這個過程中我們能不能更好地把社會中不同群體之間的這種收入差距的這種問題，對吧，它的社會公平的問題化解掉，這也意味著我們國家能不能真正成為世界的一個強國。如果說我們的GDP高了，我們的收入差距越來越大，財富集中在一小部分人手中的話，或者說多數(shù)人還受到不公平待遇的話，那么我想咱們的世界第一大國地位也是不穩(wěn)定的。所以我想咱們從高層到地方政府，到各個學(xué)界都已經(jīng)意識到這個問題。

今天我們討論的這個主線就是，我強調(diào)一點就是失地農(nóng)民的生活保障的問題不僅僅是社會公平的問題，更是中國未來經(jīng)濟社會健康發(fā)展的一個重要基礎(chǔ)。失在商家的生意一落千丈，越來越差。為什么？因為大家知道，因為趕集的話就一種感覺就是熙熙攘攘，而且呢當時沒搞之前，那個路兩邊的商店也罷，商鋪也罷，它的租金是相抵低的，等你把路搞寬了，把房子弄漂亮了，但是什么結(jié)果呢？就是租金提高了，那么商品的價格也高了。另外一方面，由于路寬了，大家來來回回不方便了，人氣就降下來了，結(jié)果人氣低了，商品價格貴了，慢慢形成一個惡性循環(huán)。

所以我們在城鎮(zhèn)建設(shè)，包括舊城的改造過程中，我們應(yīng)該采取什么方式，需要不需要，一定需要那種八車道、六車道或者幾車道。所以在咱們城鎮(zhèn)建設(shè)過程中咱們很多的誤區(qū)，或者很多的問題都沒有考慮到。實際上在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中街道街道，街和道是兩個概念，道是通行的，街是干嘛呢？就是用來休閑的，或者是來經(jīng)商的，一些商鋪，大家更多的強調(diào)生活的氣氛，道路更多的是強調(diào)通行。但我們在城鎮(zhèn)建設(shè)中很多時候把街道兩個概念給混淆了，一律的搞成通行，服務(wù)于小汽車。但是對于行人和自行車的這種東西結(jié)果考慮的少一些，這使得我們事與愿違，這是一個問題。

但是有一點問題就是必須是在發(fā)展中解決這個問題，經(jīng)濟平穩(wěn)較快地發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵。段時間我接受記者采訪時候我回答一個問題，是關(guān)于轉(zhuǎn)型的這個問題。我說實際上作為任何地方來講，就像大家經(jīng)常開一個玩笑，你不吃飯哪有力氣來減肥。那么反過來講如果你的經(jīng)濟比較落后，你不發(fā)展哪有能力去轉(zhuǎn)型？我當時在讀博士的時候，我的博士論文就研究一個問題，就是在全球化的背景下考察這個城市競爭力和城市生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，包括現(xiàn)在大家知道，隨著咱們國家的經(jīng)濟的發(fā)展，食品安全的問題，食品安全現(xiàn)在最重要的問題是什么？原料本身就不安全，比如說像豬肉的問題，奶粉的問題。為什么現(xiàn)在世界上各國就怕中國人買奶粉，因為中國人一買奶粉就把他們買光了。有一次我記得我們?nèi)ミ@個歐洲的時候，很多的小商店他們那邊的經(jīng)營模式和咱們的想法完全不一樣，很多的小城鎮(zhèn)里邊你會發(fā)現(xiàn)，小店里面一天能有十幾個生意就不錯了，但是他們很有幸福感。不像中國人，中國人開超市的話，或者開商店的話，特別喜歡那個顧客熙熙攘攘。所以呢，從這里來講呢，在很多的西方來講，他們發(fā)展那個程度以后，他們購物更多的是滿足于一種休閑和享受，咱們?nèi)コ懈嗟木褪琴徫?，就是那種緊迫感使得你會發(fā)現(xiàn)即使你掙了錢也沒有幸福感。那么這個可能要在發(fā)展中解決這個問題。

同樣道理，剛才我為什么要強調(diào)這個經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵？如果沒有經(jīng)濟的發(fā)展，你保持一定的速度，可能中國的很多問題就沒有必須解決和回答。大家知道最近過去在一個數(shù)據(jù)顯示，就是第三月份或者第一季度的數(shù)據(jù)，咱們國家的經(jīng)濟增速是7.7，超呼很多人的預(yù)料。因為很多人認為中國的這個最新的經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)應(yīng)該是在8左右，也就是七上八下。那么為什么這時候出了個7.7之后大家緊張了？因為根據(jù)很多學(xué)者的研究，像中國這么一個人口龐大，快速的城鎮(zhèn)化、快速的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家，如果你的經(jīng)濟增速低于一個點，比如說低于百分之七，那么很容易出現(xiàn)社會動蕩的問題。為什么？很簡單，當你的經(jīng)濟增速低于某一個數(shù)值的時候，你的于經(jīng)濟增速密切相關(guān)的就業(yè)的問題就會出現(xiàn)問題。像發(fā)達國家，比如說像美國、歐洲、日本，它們的增速可以在1上下浮動，你會發(fā)現(xiàn)它的社會還是比較穩(wěn)定的。但像中國這個快速增長的發(fā)展中國家，如果你的增速低于7，或者低于七點幾的話，可能就是一個風險點。

這兩年你會發(fā)現(xiàn)地方政府的日子也不是太好過。那么這時候很多的地方政府就去，比如說去那些商鋪里邊，比如說所謂的打假，打這個假冒偽劣為名去征收它的稅，或者費。結(jié)果由于力度過猛，使得很多的商鋪，咱們北方的一個城市，我不具體講具體是哪一個，也是個很深刻的案例。就是什么？當經(jīng)濟速度降到一定程度的時候，地方政府的財政稅收來源就成問題了。然后就開始以打假為名，打假冒偽劣，然后就去商鋪里面去收稅、收費，結(jié)果使得很多人關(guān)門，關(guān)門以后就上街游行，地方政府就妥協(xié)說此行動就此結(jié)束。這說明個什么問題？中國在未來的很長一段時間以內(nèi)，這個七上八下，甚至八以上，可能是中國未來經(jīng)濟，包括社會，保持一定穩(wěn)定的一個最基本的條件。

所以為什么我們要保增長。當然未來一段時間我想對于保就業(yè)也是一個很重要的方向，因為我印象中很深刻就是為什么今天我們要提出這么一個主要的思路？我印象中在一個世界銀行的報告里面提出，它說中國為什么是一個快速增長，但是也具有潛在風險的一個經(jīng)濟體？很大原因就在于中國有兩個轉(zhuǎn)型糾結(jié)在一起。一個是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟快速地轉(zhuǎn)型；第二個就是由鄉(xiāng)村經(jīng)濟向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。那么這兩個轉(zhuǎn)型疊加在一起形成一個巨大的漩渦，很多的問題暴露出來了。

第二個問題就是我們今天，就是在上面的主要思路的前提下討論兩個大問題，我就不再強調(diào)了。我們先第一個問題，那么失地農(nóng)民保障問題的提出與破解的思路的一個探討。

二、失地農(nóng)民保障問題提出與破解探討

（一）失地農(nóng)民保障問題提出

1.問題的提出

那么首先我們要想一下為什么要提出一個失地農(nóng)民的保障問題。本來我們要探討一個失地農(nóng)民的就業(yè)問題，但是我后來給咱們的主辦方商量了一下，我說就業(yè)問題其實是特別重要的問題，但是它是打保障的概念。我們要提一種積極地保障，讓每個人通過創(chuàng)造財富和管理自己的財富這種能力的提升來實現(xiàn)一種積極地保障，而不是我政府給錢，我政府養(yǎng)著你，或者我給你什么發(fā)展這種消極的保障模式，這對于整個中國的積極心態(tài)，整個中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展相當有幫助。

一個人創(chuàng)造財富、獲得財富和管理財富是三個不同的問題。大家知道，我舉個最簡單的例子，比如說在咱們北方有個城市叫鄂爾多斯，我也去過。咱們稱之為不太好聽叫“鬼城”，就是當?shù)睾芏嗟拿豪习灏l(fā)了財之后，財富快速地增長。但是管理財富的能力和創(chuàng)造財富的能力很低，就只能買樓房、炒樓房，或者買好車。一旦樓市經(jīng)濟出現(xiàn)問題，立刻就傻眼了，最后怎么辦呢？賣樓、賣車。所以這種就是創(chuàng)造財富、管理財富的能力是兩種不同的能力。所以我想為什么今天我要提這么一個核心的概念，就是要積極地保障，通過擴大和提高他的就業(yè)能力來實現(xiàn)我們整個對失地農(nóng)民保障的問題。

那么大家都知道，所謂的失地農(nóng)民就是整個的經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，因為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失地的，失去土地的農(nóng)民。當失去土地，有部分的失去，也有全部的失去。我們今天探討的主要是全部失去土地的農(nóng)民，因為大家知道農(nóng)民啊，包括我本人也是從農(nóng)民出來的。那么土地對于中國的農(nóng)民來說最大的一個概念就是在他的命根子。因為來講呢，土地，尤其是耕地，尤其是越窮的地方，中國的這個耕地是他的生活的保障，生活資料，但是同時也是他的生產(chǎn)資料，基本上他的醫(yī)療保障等等全部寄托在土地之上。所以為什么一旦失去土地之后，這幫人的保障問題就成為一個重要的問題。

2.失地農(nóng)民的基本特征

大家都知道，據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計2005年的時候咱們國家的失地農(nóng)民，就是完全失地已經(jīng)達到5000萬左右，到2020年中國的失地農(nóng)民的數(shù)量將達到1個億。當然這個數(shù)據(jù)還有待商榷，因為我看了一個國家的公開的報告講，就是到2030年的時候中國的失地農(nóng)民應(yīng)該在7500萬。那么是1個億，還是7500萬，我們先不去探討這個問題。但總而言之這個規(guī)模太大了，相當于歐洲一個國家的人口總數(shù)量。而且這些，這么一個龐大數(shù)量的農(nóng)民，如果他的保障的問題解決不了，或者他的就業(yè)問題解決不了的話呢，一個潛在的風險是相當大的。

作為失地農(nóng)民來講，它有主動性和被動性的一個問題，有些農(nóng)民可能說我進城了，比如像我本人就是這樣，后來我考了大學(xué)，我讀了博士，我老家的房子、我老家的地就退出來了，通過一種方式賣給了我們當?shù)氐娜?，當然很便宜了，當年就幾千塊錢了。和現(xiàn)在的這個宅基地，耕地的價格完全是不可同日而語。

但是問題是咱們國家現(xiàn)在很多的失地農(nóng)民的失地是被動的。就是有的農(nóng)民，比如說晚上還睡在那個房子里，第二天清早以后你會發(fā)現(xiàn)那個房子沒了，是被強迫地搬到了別的地方，這種現(xiàn)象是存在的，這也是為什么矛盾出現(xiàn)的原因。因為我工作的地方離那個中南海郵局特別近，有時候我去郵局辦事，你會發(fā)現(xiàn)大量的那種上訪的農(nóng)民給咱們領(lǐng)導(dǎo)人寫信，我看了很多的問題都是因為拆遷的問題造成的。所以這個問題如果不解決，拆遷并不可怕，失地也不可怕，可怕的是拆遷的補償以后得不到滿足。而且你給他一腳腿式的，就是我給你一次性補償，后邊的事兒我也不管了，就會造成大量的社會問題。比如說我剛才講的坐吃山空的問題，包括后期就業(yè)能力的問題，這些問題一旦規(guī)模擴大，或者演化的話，很可能成為點燃社會動亂的一個著火點，所以這一點我想作為各級政府來講應(yīng)該引起重視。

那么為什么會提失地農(nóng)民保障問題，會提這么一個問題呢？剛才我給大家也講，比如像在大城市里面，如果你有一套房子，你的房子賣掉了，或者被征用掉了，你沒有一個保障的問題，為啥？因為在城市里邊有幾條現(xiàn)代保障，比如說城鎮(zhèn)工作的保險的問題，就業(yè)保險、失業(yè)保險、包括醫(yī)療保險的問題都比較完善。但是咱們國家的農(nóng)民所有的保障問題，到目前為止都是和土地綁在一起的，所以一旦失去土地，保障問題必然要形成。

3.形成原因

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)。

在咱們國家農(nóng)村的土地是歸集體所有的，但是法律中對于這個集體概念是比較含糊。也就是說，這個情況下，集體的概念既然模糊的話，你就會發(fā)現(xiàn)這個土地你不知道歸誰來管。雖然私有權(quán)歸農(nóng)民、經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，包括十一大以后我們確定，就是農(nóng)村土地的用益物權(quán)是歸農(nóng)民的。而且最近幾年，包括最近幾個月你會發(fā)現(xiàn)國土資源部的很多的文件都出現(xiàn)了，就是來強調(diào)一個問題，就是城鄉(xiāng)一體的土地制度管理改革的問題。而且逐步地向深水區(qū)邁進，比如說農(nóng)村宅基地的騰退的問題。如果宅基地你退不出去，你進了城以后，你大量的農(nóng)村你會發(fā)現(xiàn)進城以后住地下室，甚至沒有房子住。但是另一方面呢，農(nóng)村的房子越建越漂亮，越?jīng)]有人住，越到大城市郊區(qū)越會出現(xiàn)這種問題。

實際上在咱們國家由于這種土地管理的不合理，造成兩個比較典型的現(xiàn)象：一個就是稍微偏僻一點的，比較窮的地方，空心村的問題，住房閑置的問題。大量農(nóng)民他去打工了，結(jié)果房子空下來了沒人住，也浪費下來了對吧。那么事實上他們可能舉家都搬遷到了城市，這個房子已經(jīng)破舊了，沒有人來管了。但是建設(shè)用地依然閑置，給浪費掉了；那么另外一個比較突出的就是在經(jīng)濟相對比較發(fā)達的大城市周邊，或者縣城周邊大量的小產(chǎn)權(quán)房的問題。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)在是屢禁不止，而且是越來越嚴重，包括北京在內(nèi)。我當時一直強調(diào)，我說實際上小產(chǎn)權(quán)房就是現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割的土地管理制度下，一方面城里居民逃避城市的高房價，買不起。另一方面，農(nóng)村的居民通過這種方式來分享城市化的紅利。從一個角度來講，是一種民間的自發(fā)的一種對現(xiàn)有的這種不合理的土地管理制度的一個糾正。所以現(xiàn)在我們很多地方也在探討怎么來破解小產(chǎn)權(quán)房的問題，你不能一拆了之，或者你不讓他建，結(jié)果他還在建，肯定是它有社會存在的土壤。

反過來講就是說，我個人認為一個最大的問題就是現(xiàn)有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所存在的問題，最大的問題就是補償額度的問題。中部某一個省某一個鎮(zhèn)某一個村它的農(nóng)民，這是一個現(xiàn)實的案例。19.3畝的地被收購以后開發(fā)商獲益是850萬，政府是得到了620萬，而農(nóng)民得到的只有47萬，這還不是說一個農(nóng)民，是一大群農(nóng)民。那你會發(fā)現(xiàn)，開發(fā)商、政府的收益分別是農(nóng)民收益的18倍和13倍，這么一個巨大的差異，你讓農(nóng)民心里肯定是不平衡的。也就是說，為什么會出現(xiàn)這個問題呢？就因為我們國家農(nóng)村土地，你要想進行經(jīng)營性開發(fā)的話，要戴一個帽子，什么帽子？就是國有用地的帽子，先劃為國有。但是問題在于什么呢？政敵的補償是按照你現(xiàn)有土地的價值來補償，然后征完地之后，我經(jīng)營什么活動，這個土地增值多少倍與你農(nóng)民已經(jīng)沒有關(guān)系了。也就是說，咱們國家的土地價格是兩個環(huán)節(jié)，一個是原有實物補償，征用價格；另外一個是交易價格。咱們對農(nóng)民只是第一個環(huán)節(jié)，就是你征用我給你補償，你上面有什么房子，有什么莊稼，我給你進行一個補償，你的產(chǎn)值我20倍、30倍給你補。

根據(jù)我最新的了解就是，可能現(xiàn)在咱們國家最新出臺的這個土地管理法的修正案，里邊強調(diào)了一個所謂的公益使用權(quán)的問題。這個問題還沒有專門地去設(shè)計，因為怎么叫公益用途？什么叫經(jīng)營性用途？所以這里邊下一步也埋了一個敢不敢改革的問題。

第二個就是補償?shù)念~度的問題。那么據(jù)我所知，像深圳的這一次改革專門明確什么呢？就是農(nóng)地入市以后，增值的收益是城市政府和集體各一半，當然這個是有一定的借鑒意義，在現(xiàn)有的模式下能不能推廣，也是值得探討。

（2）土地征用制度。

可能核心問題就是公共利益怎么來界定的問題，如果我們不能對公共利益不能進行一個明確地界定的話呢，可能未來也會出現(xiàn)大量的土地征用和拆遷過程中大量的矛盾。所以我想未來的發(fā)展方向應(yīng)該是弱化地方政府征地的壟斷權(quán)，提高農(nóng)民的交易地位，這個絕對是個大方向。因為最近咱們國家國土資源部頒發(fā)的大量的這種文件來看你就會發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地和耕地確權(quán)的問題，為什么要確權(quán)？為什么要頒證？確權(quán)、頒證以后目的就是要確立他的市場交易地位，交易的主體地位。那么未來一旦確權(quán)以后，就像城里的房子一樣，你有了房產(chǎn)證，你就不能隨便拆我的房子，你拆我的房子就要按市場的價格來交易給我補償，我才愿意被你拆。那么未來的很長一段時間內(nèi)有可能會形成一個深化改革的方向就是確保農(nóng)民他的土地被征用，或者說被使用以后，他的這個要分享增值收益的比例會大大提高了，他的談判的能力也會提高，用法律為依據(jù)來保護他的權(quán)利。

我想這個過程中可能很多這個，我本人也是一個學(xué)者。我認為實際上一個制度來保護一個經(jīng)濟的發(fā)展，保護社會的進步，比我靠某一個官員，或者某一屆政府更可靠。那么我想就是，因為我們每個人可能都是從農(nóng)民出來的，所以這個過程中我們靠法律、靠制度來保障農(nóng)民利益的話，來提高失地農(nóng)民利益的話，我想這可能對我們整個不僅是個公平的問題，還涉及到我們以后世世代代，多少代以后的人他的享受到社會公平，推動經(jīng)濟發(fā)展的問題。

（3）補償標準測算方法

那么第三個問題就是為什么失地農(nóng)民他出現(xiàn)一個根本性的一個，制度和管理制度體系出了問題和補償標準的問題。那么按照現(xiàn)有的價值補償，但還是按照市場價格來交易，就是補償是按照現(xiàn)有價值，交易是按市場，但交易以后的增值部分農(nóng)民享受不到，所以這就是為什么出現(xiàn)大量矛盾的問題。但是很多地方也在探索實驗，比如現(xiàn)在很多地方在把這個農(nóng)村土地變性以后，變成國有土地以后，留出三分之一，留給原來的村集體，比如說搞商業(yè)、搞地產(chǎn)的開發(fā)。那么正好就可以讓那個村集體持續(xù)地享受城鎮(zhèn)化所帶來的紅利，變補償問題變成一個長期的一個保障的問題，不要簡單的談一次性的補償，而是談長期的保障問題，我想這可能也是未來的一個發(fā)展方向。

根據(jù)馬克思的理論，那么作為級差地租來講分為級差地租一和級差地租二。級差地租一就是說我原來的區(qū)位不同我的價格不一樣，那么級差地租二什么意思？我把你的地用了以后，我搞商業(yè)開發(fā)、搞投資、搞工業(yè)、搞商業(yè)，它的地可能越來越值錢了。那么舉個最簡單的例子，在北京這種大城市，同樣類型的房子，位置是一樣的，但是如果你是一個好的學(xué)校的學(xué)區(qū)房，可能價格要比普通的一條街之隔的兩套同樣的房子，區(qū)位也差不多，但是它由于附加的這種公共服務(wù)的價值不一樣。如果你是學(xué)區(qū)房，你的孩子就能夠免費，很自然地上這個好學(xué)校，好的小學(xué)；如果你不是，你要托人打電話，抵條子，甚至花很多錢，二三十萬上個學(xué)校就不錯了，好的小學(xué)，這就是所謂的級差地租二。那么這個級差地租二應(yīng)該歸誰所有？歸這個房子原有的人，也就是咱們講的土地原有者和土地開發(fā)者共同擁有。

就是說我們未來農(nóng)民得到補償，他會從現(xiàn)在的簡單的一次性的財產(chǎn)性補償?shù)倪@種只分享級差地租一，慢慢地向級差地租二這個領(lǐng)域開始邁進，國家也會逐步地往這塊推開，也就是說把農(nóng)民的近期和長期的利益都能保障。而有人估算，改革開放二十多年通過征地從農(nóng)民那里積聚的資金超過了兩萬億元，那么咱們將近二三十年的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，國家的這種城市的工商業(yè)從農(nóng)村的集體用地上，低價格中獲得的轉(zhuǎn)移和積累超過了九萬億的資產(chǎn)，有時候這種剪刀差是相當龐大的。

為什么咱們國家現(xiàn)在目前城鄉(xiāng)之間的收入的差距越來越大？曾經(jīng)達到3.3:1。也就是說城里人有三塊錢的話，農(nóng)民也就掙一塊錢，這個收入差距是相當大的。所以這個情況下，為什么我們失地農(nóng)民的保障問題，包括縮小城鄉(xiāng)收入差距的問題，土地是個重要的切入。

第三個我想需要強調(diào)的問題就是未來補償標準的測量方法會有重大的改革。十八大的報告明確提出要改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。這也是征地制度改革第一次寫進了黨代會的報告，而且去年年底咱們國務(wù)院常務(wù)會議也通過了這個《土地管理法》的修正案，將補償強調(diào)分為財產(chǎn)性的補償和安置性的補償。因為過去咱們很多地方政府也罷，各級政府也是簡單化，采取一腳踢的模式，就是我給你錢你走人，也就補償完了。實際上當時應(yīng)該有多元化的安置和補償?shù)姆绞?，也就是說財產(chǎn)性的可能我給你錢，給你貨幣，現(xiàn)金補償；那么安置性的，通過就業(yè)、生活保障等等方式納入城市的社會保障體系。

尤其是失地農(nóng)民，他和一般的失去部分土地的農(nóng)民還不一樣，他沒有住房，沒有工作，沒有保障。他應(yīng)該同等視為就是所謂的城鎮(zhèn)居民。那么這個情況下呢，我看最近的一些國務(wù)院的文件，包括很多地方政府也在積極地推動失地農(nóng)民納入城市社會保障體系的問題，這是一個很好的方向。

但是有一個問題就是，也是一個值得探討的問題，就是關(guān)于這個征地以后的補償標準的問題。我看那個中農(nóng)辦主任陳錫文同志講過，他說過多的補償并不會給農(nóng)民帶來太長久的利益。他就講農(nóng)民失去了土地，他本來是依靠土地生活的，你進城以后，他以前可能不需要水電這種支出，包括物業(yè)管理費，他進城以后這種費用都要支出的，這是一個。另外一個，他的就業(yè)能力沒有的話，僅僅去吃老本，吃補償資金，吃補償?shù)哪且稽c錢的話，很容易坐吃山空，出現(xiàn)問題。一開始我已經(jīng)講了很多例子了，我就不用多講了。

而且這種巨額的補償，還出現(xiàn)大量的社會問題，就是各個家庭之間，家族內(nèi)部為了爭那個補償款結(jié)果出現(xiàn)大量惡性事件，所以這一點來講，我想大家看新聞也會經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這個問題，一家人最后殺得一個都不能剩了，最后一個人還被判死刑了。所以這種財富過快地到來，如果沒有一個管理財富的能力和分享財富的能力的話，未必是一件好的事情。

所以我在我的很多文章里也提出來，未來征地應(yīng)該是一種多元化的股權(quán)形式，而不是簡單的采取一次性補償，或者股權(quán)歸集體，或者歸國家，或者歸城市，能不能多元化來保證農(nóng)民的長期的一個發(fā)展利益的一個問題。

（4）失地農(nóng)民自身：文化素質(zhì)相對較低，缺乏必要的謀生手段

第四個問題就是為什么失地農(nóng)民保障問題要提出來，就是因為咱們國家當前的這個失地農(nóng)民他自身的素質(zhì)的問題。他失了地以后很大問題就是他就業(yè)能力，包括他管理財富的能力都是有問題的。根據(jù)有的研究，就是作為未來一段時期，咱們國家的隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，那么失地農(nóng)民，比如我保障的問題，剛才我講到就業(yè)的問題，他能不能實現(xiàn)就業(yè)，不是說你政府給他安排就業(yè)他就能就業(yè)的。這種計劃性的安排就業(yè)、就業(yè)安置，實際上并不為學(xué)界所接受的。應(yīng)該是通過市場的辦法來解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。就是提高他的就業(yè)能力，而不是簡單的我把你安排過去掃地、看花、種草這種簡單的。到底有多少人需要我去掃地、種花或者澆水這些東西，還是很少的。

所以能不能讓失地農(nóng)民變成一個失了地以后，得到一筆財富，而且更重要的是得到一種就業(yè)能力，我想可能是未來一個重要的方向。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我們現(xiàn)在農(nóng)民工的這個人均受教育水平為9.6年，從全世界來看你會發(fā)現(xiàn)勞動密集型的經(jīng)濟，就是以紡織這種特點，這種產(chǎn)業(yè)為主的勞動密集型的這種經(jīng)濟的話，它所需要的產(chǎn)業(yè)工人的受教育年齡是9.1年。也就是說，目前咱們國家從一線多數(shù)都是農(nóng)民工來講，勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，包括建筑工人等等，還是滿足了這個受教育年齡需要的。那么當?shù)劫Y本密集型的產(chǎn)業(yè)為主的時候，它需要勞動力的平均受教育年齡為9.6年，但是有一點，有個大跨越，就是技術(shù)密集型的經(jīng)濟，它需要的勞動力的平均受教育年限為13.3年。

大家知道，從我們目前的9.6年到13.3年差幾年？差不到四年的時間。但是大家知道這個平均年齡，尤其是幾個億的勞動力的平均年齡可不是說像咱們讀書上學(xué)就解決了的。咱們國家每十年的時間人均受教育年齡才提高1.3年，那么這個4年，如果說按照正常來講可能需要二三十年的時間才能提高這4年的這個人均受教育年限，需要二三十年的時間。

顯然我們現(xiàn)在與咱們轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，我們的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由勞動密集型向資本和技術(shù)密集型邁進過程中，你會發(fā)現(xiàn)勞動力的緊缺是個大問題。咱們國家現(xiàn)在你會發(fā)現(xiàn)什么民工荒，招工荒等等，其實真正的荒不是說人少了，而是因為他的技能不符合經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。很多的產(chǎn)業(yè)來了以后勞動力的這個受教育水平太低，技能化水平太低，結(jié)果他沒法滿足這個招工的需要。另一方面咱們國家目前最近幾年土地的成本，勞動力的成本上升速度過快，結(jié)果導(dǎo)致大量的產(chǎn)業(yè)往東南亞國家轉(zhuǎn)移，甚至向非洲國家轉(zhuǎn)移，不可思議的是甚至向美國在轉(zhuǎn)移。

隨著技術(shù)水平的發(fā)展，以前咱們講的要素成本的價格，就是土地、資源不是重要的成本了。最重要的成本是什么呢？就是技術(shù)開發(fā)的成本，包括市場消化能力的成本。

奧巴馬上臺以后為了應(yīng)對金融危機喊出一個口號叫制造業(yè)回歸，而且是高端制造業(yè)。如果你們經(jīng)?？匆恍┬侣勀憔蜁l(fā)現(xiàn)，美國很多洲現(xiàn)在已經(jīng)開始為了招商引資比咱們做得更絕，土地領(lǐng)地價，給你免稅，我給你蓋好廠房。咱們一直以為這個搞制造業(yè)是中國的強項，你會發(fā)現(xiàn)美國人著急了，為什么？沒有就業(yè)機會，實體經(jīng)濟慢慢地損失掉了。

所以咱們國家，尤其是入世以來，咱們?nèi)蚧?，當時我們害怕全球化。反過來講，我們發(fā)現(xiàn)我們是享受全球化利益最大的國家。咱們國家用了二三十年的時間就成為世界經(jīng)濟體里面的排行老二，這是不簡單的，很大原因我認為就是充分利用了全球化的這么一個紅利。所以現(xiàn)在發(fā)達國家著急了，著急在什么地方呢？所有的制造業(yè)都跑中國來了，所以就害怕了。而且他們真的是玩真的，真的在搞招商引資。當我們現(xiàn)在開始探討，是不是讓外資和本土的資金享受同等待遇的時候，外國人在招商引資方面給予更好的待遇，所以這一點應(yīng)該引起我們的重視。

前幾年我們開一個會，一個領(lǐng)導(dǎo)講招商引資，尤其是引進外來資本應(yīng)該是我們未來，還是一個重要的方向。因為同樣的錢，如果說這個錢帶著技術(shù)，帶著管理，帶著智慧的話，同樣一百萬的錢它產(chǎn)生的效果是不一樣的。我印象中有一次開會有個領(lǐng)導(dǎo)講，他說如果你僅僅是有一種能力是創(chuàng)造財富，但是不能把財富變現(xiàn)的話，你依然是個窮人。比如你養(yǎng)了一萬頭豬和十頭豬，這個人把十頭豬賣出去了，他把財富變現(xiàn)了，你養(yǎng)了一萬頭豬你的豬都關(guān)在欄里面沒有市場，賣不出去，你依然還是個窮人。雖然你掌握了財富很多，但是你不能通過市場的話把你的財富變現(xiàn)的話，我想呢你依然還是個窮人。

所以我剛才反復(fù)地強調(diào)一點，失地農(nóng)民保障關(guān)鍵的問題不在于給他多少錢，而在于給他一種創(chuàng)造和管理財富的能力，就業(yè)的能力。

（三）失地農(nóng)民保障問題的破解

1.失地農(nóng)民的補償安置體系

未來很重要的一個方面就是要由單一的貨幣的安置向綜合的安置來邁進。比如我們現(xiàn)在農(nóng)業(yè)安置，就業(yè)安置，包括貨幣安置對吧，土地換保障，比如天津在這方面做的就是在異地換房。它把這個城鎮(zhèn)郊區(qū)的很多農(nóng)民，把你的這個，大家知道農(nóng)村的房子宅基地面積相對大的，一般二三百平米，那么你把這個宅基地拆掉以后，我讓你住到城里面來，我給你蓋好房子。這樣的話就是讓農(nóng)民上樓，洗腳上樓，這樣就使原來的兩個兩百平米落起來不就節(jié)省兩百平米嗎？就節(jié)省了大量的宅基地，就咱們經(jīng)常講的所謂的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤的問題。我當時也去天津，四川專門考試過這個問題，我個人認為是個很好的發(fā)現(xiàn)。這樣的話，我通過宅基地換房，通過這種城市的經(jīng)濟來使曾經(jīng)低效使用的農(nóng)村建設(shè)用地，然后再把大量資金給農(nóng)民解決住房的問題，社保的問題，包括就業(yè)問題。

沒有一個城市經(jīng)濟，沒有一個高效的經(jīng)濟系統(tǒng)，把低效率里邊的土地資源騰挪出來，換取出來的話，整個經(jīng)濟的發(fā)展問題也會受到制約，農(nóng)民的問題也不會從窮人變成富人。所以這里邊是一個，事實上作為失地農(nóng)民保障問題、就業(yè)問題是一個相當復(fù)雜的問題。

從國外的經(jīng)驗來看，當今世界上絕大部分的國家和地區(qū)都有一個土地征用的問題，只不過叫法不一樣，比如說美國叫最高土地權(quán)，英國叫強制收買，法德，包括咱們中國的臺灣叫土地征收，那么中國的香港地區(qū)稱之為所謂的官邸收回。但無論叫什么名，都有一個基本的補償?shù)囊粋€條件，它分為兩塊，一個叫土地征用費，一個叫土地補償額。就實際上反過來講，就咱們講得，級差地租一和級差地租二。我征用你，給你按照你現(xiàn)有的價值進行補償，好了，我把地征了以后，對它進行開發(fā)，那么以后的收益我們共同分享。一個是補償，一個是分享，這兩塊。

2.把失地農(nóng)民的社會保障作為一項重要任務(wù)

土地作為農(nóng)民一個重大保障的一個載體和重要的發(fā)展方向。也就是說，既然農(nóng)民以前把地當成唯一的生活來源，或者生產(chǎn)資料的話，作為一個最后的保障底線的話，你把地失去了，只不過又換了一種新的，更加現(xiàn)代化一種保障的方式。就是把以前以耕地為保障變成以現(xiàn)在的社保，包括醫(yī)療，社會化的、城市化的這種保障體系?？偠灾兀詾槭裁床荒苁サ牡鼐褪チ吮Ｕ线@么一個基本的概念。

根據(jù)各國的經(jīng)驗我想可能未來需要一個重要的內(nèi)容，就是要設(shè)立失地農(nóng)民保障基金的問題。因為我們能不能把征地里的一部分錢拿出來，或者說把現(xiàn)在呢，你搞商業(yè)開發(fā)，把增值收益的一部分拿出來設(shè)立一個保障的基金。因為畢竟有大量的農(nóng)民失去土地之后，他并不具備就業(yè)能力，他可能只會耕地，但你如果讓他搞商業(yè)開發(fā)、搞工業(yè)開發(fā)，他可能干不了。年齡的問題，身體的問題，包括個人對這個生活態(tài)度問題等等。

所以這個過程中怎么樣讓那些失了地，暫時就了業(yè)，后來又失業(yè)的人，讓他能夠很好的生活，或者按照自己的方式，按照市場的辦法來創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的話，這里面可能要有部分的資金。而不是說我一次性補償就完了，不管你了。所以這個呢，我想可能是未來的一個發(fā)展方向。

根據(jù)各國的經(jīng)驗來看這個失地保障基金不是地方政府來管，而是一個獨立的私營機構(gòu)來管。但是，這可能有個中國特色的問題，是不是應(yīng)該中國，比如說地方政府專門設(shè)立一個失地農(nóng)民保障基金一個機構(gòu)。和咱們純西方的國家可能在很多管理辦法上不能采取一樣的模式，有中國的特色。但這個呢，基金的重要性顯然已經(jīng)提上日程了。

3.失地農(nóng)民市民化

另外一個問題就是關(guān)于失地農(nóng)民保障的問題怎么來破解呢？第三條道路我想就是失地農(nóng)民市民化的問題。大家都知道現(xiàn)在咱們國家有2.6億農(nóng)民工去打工，其中有1億是在近處，比如在縣域以內(nèi)，在離家比較近的地方。那么其中有1.5億到1.6億是長距離的，跨省的這種打工，其中有10%是舉家務(wù)工的。那么我想這10%未來中國推動這個城鎮(zhèn)化，包括讓他們市民化的一個重要的突破口。因為這些人往往具備了在城市長期生活的一個基本的條件，就是家庭在這個地方。如果家庭是分離的，雖然掙了錢，但是有留守兒童的問題，留守老人的問題又開始突顯出來了。

所以我想未來失地農(nóng)民市民化是一個重要的一個方向。就目前我感覺一個重要的方案來看，尤其最近國土資源部也推出一些政策就是，包括發(fā)改委也在制定城鎮(zhèn)的一個規(guī)劃的問題，國家級的城鎮(zhèn)化的規(guī)劃，最近快要出臺了。其中一個重要的問題就是戶籍改革的問題和土地的問題，這是中國未來城鄉(xiāng)一體化的兩個硬骨頭。那么戶籍改革，從目前的中央，包括各級政府的表態(tài)來看，在小城鎮(zhèn)和重要城市全面放開的趨勢將加快。但是在大城市，一線城市，像北京、上海這種城市，戶籍制度改革還可能還有個循序漸進的過程。因為這里邊主要還是擔心大量人口涌入到北京上海這樣的城市，包括現(xiàn)在北京和上海，已經(jīng)由于大量的人口涌入導(dǎo)致了交通，包括污染等一系列問題已經(jīng)出現(xiàn)了。

另外一個突破口，也就是咱們講得改革的硬骨頭就是城鄉(xiāng)一體的土地管理改革的問題。最近也在探討宅基地騰退的問題，宅基地確權(quán)以后，能不能通過交易讓農(nóng)民，包括耕地經(jīng)營權(quán)，用益物權(quán)能不能抵押，用銀行貸款的問題。這一系列的權(quán)利，這種用益物權(quán)把它確權(quán)頒證以后，可能會帶來一個重大的城鄉(xiāng)土地管理改革突破口，就是讓農(nóng)民進城以后有了自己的第一桶金。

如果他的耕地、他的宅基地不能進行一個資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，而且不能進行一個按照市場的價格進行轉(zhuǎn)化的話，雖然他把低賣了，把用益物權(quán)進行抵押了，但是你會發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的宅基地如果不能流通的話，僅僅是在農(nóng)村內(nèi)部流通。舉個比較通俗一點，同樣一件東西，在一群低收入者人群中流通這個價格永遠是低的。任何的生產(chǎn)要素必須和更能創(chuàng)造價值，收入更高的人進行交換你才能得到高價格。

所以為什么要打通城鄉(xiāng)這個門檻，為什么要打通城鄉(xiāng)這個閥門？很重要的原因就是真正要實現(xiàn)農(nóng)民市民化的道理的話，首先財產(chǎn)是第一關(guān)。財產(chǎn)就是最重要的就是他用的宅基地和耕地能不能按照真正的市場化的渠道，市場化的機制，把他的財產(chǎn)變成他能夠進城的，承擔的起的一種財產(chǎn)化的水平，我想這是最重要的。

4.把提高失地農(nóng)民就業(yè)能力作為保障的核心

那么另外一個問題我想就是，也就是咱們講的第一大部分最后一個問題，就是要把失地農(nóng)民的保障問題變成一個積極的保障，就是要把提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力作為保障的核心。

舉一個湖南長沙的例子，長沙在咱們國家做的這個群眾性創(chuàng)業(yè)是相當?shù)赜刑厣?。它的基本的?jīng)驗就是一個——解放思想。因為你只有創(chuàng)業(yè)能力有了，我想他的就業(yè)能力就會更強。以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，一個人創(chuàng)業(yè)了可能帶動三個五個，甚至十個人來就業(yè)，我想這是最重要的。為什么我們來提群眾性創(chuàng)業(yè)，我認為這個切入點特別好。

它具體來做，一個就是要敢于解放思想。在文件中明確群眾性創(chuàng)業(yè)的戰(zhàn)略性和技術(shù)性定位，全市上下各個部門都動員。第二個就是落實群眾性創(chuàng)業(yè)非禁即入，也就是說只要國家的法律沒有明確地規(guī)定不讓民營資本或者老百姓進入的這種行業(yè)，都可以允許老百姓來創(chuàng)業(yè)，我想這是一個很重要的。

另外一個就是，政府在這個過程中要做到有為有所不為，就是比如說組織保障。在文件中這個長沙市，市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，包括各個部門的主要領(lǐng)導(dǎo)都是整個的圍繞群眾性創(chuàng)業(yè)的一個重要的平臺，一個組織上，架構(gòu)上設(shè)立了一個辦公室。

再一個就是比如說政策制定更加科學(xué)一些，構(gòu)建一個真正的服務(wù)平臺，和一個所謂強化引導(dǎo)的問題。其中這里面最重要的問題，我個人認為就是大力地來扶持和推動民營經(jīng)濟的發(fā)展。

大家都知道這里面一個最重要的問題在哪兒？就是要讓你的創(chuàng)業(yè)門檻最低，一個就是法律規(guī)定的，以前不合理的，不允許老百姓創(chuàng)業(yè)的那些法規(guī)，一律給清除掉。最重要的問題就是要分類引導(dǎo)群眾創(chuàng)業(yè)。大家知道，就是作為群眾來講呢，這里邊有很多類型。比如說這個