防洪減災(zāi)對策

防洪減災(zāi)對策2024年全國防汛抗旱總指揮部辦公室主任會議討論提出，我國防洪減災(zāi)要“從掌握洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，人與洪水“和諧相處”，進(jìn)而又提出了“工程標(biāo)準(zhǔn)化、管理規(guī)范化、洪水資源化、技術(shù)現(xiàn)代化、保障社會化”的努力方向。在看來，“洪水管理”就是廣義的“防洪減災(zāi)”，只是增多或加重了“規(guī)范人的行為”、“公眾參加”、“適應(yīng)洪水”、“全流域減災(zāi)”、“全年管理和調(diào)度”等內(nèi)容，以至于“發(fā)生了質(zhì)的變化”。近一年來，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和社會各界圍繞防洪減災(zāi)對策進(jìn)行了深化討論、開展了大量工作。在這方面也有一些粗略意見，整理如下供爭論參考。

1對防洪減災(zāi)的總體熟悉

洪水災(zāi)難是世界上最嚴(yán)峻的自然災(zāi)難。據(jù)聯(lián)合國1986～1995年自然災(zāi)難統(tǒng)計資料：洪水災(zāi)難發(fā)生次數(shù)占全部自然災(zāi)難發(fā)生次數(shù)的32％，造成的經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災(zāi)難造成經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)的31％和55％。我國自然災(zāi)難造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國和日本。我國洪水災(zāi)難發(fā)生之頻繁，造成的災(zāi)難損失之嚴(yán)峻是有目共睹的。因此，探究適合我國國情的防洪減災(zāi)對策和措施非常必要。筆者對我國防洪減災(zāi)有以下5方面的熟悉。

1.1防洪減災(zāi)由“掌握洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，努力推動“人與洪水和諧相處”是歷史進(jìn)展的必定在與洪水相處的歷史進(jìn)程中，各國人民不斷摸索和探究，取得了許多珍貴的閱歷，處理洪水的方式隨著歷史的進(jìn)展和社會的進(jìn)步漸漸發(fā)生變化。從美國密西西比河、歐洲萊茵河和其它一些大江大河防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程看，人們對待洪水的方式和態(tài)度大致經(jīng)受了3個不同的階段。一是古代被動地適應(yīng)洪水的階段。在這個時期，社會生產(chǎn)力低下，人類改造自然的力量很低，洪水如猛獸，來了只有躲避；二是掌握與防備洪水的階段。隨著社會的進(jìn)展和生產(chǎn)力的提高，人類定居點范圍逐步擴(kuò)大，對土地的需求增加，人們開頭向洪水通道和調(diào)蓄洪水的湖泊進(jìn)軍，導(dǎo)致江河調(diào)蓄洪水的場所越來越??；三是有意識地主動適應(yīng)洪水的階段。隨著大量防洪工程的建成，洪水通道逐步縮小，人們漸漸發(fā)覺：雖然防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)提高了，但洪水災(zāi)難損失數(shù)量卻仍在增長。于是開頭了限制人類有害行為并主動適應(yīng)洪水的新時期。我國近幾年的防洪減災(zāi)對策措施與數(shù)年前相比事實上已經(jīng)發(fā)生了許多變化，正在朝著“洪水管理”和“人與洪水和諧相處”的方向前進(jìn)。如：在法律上已明文規(guī)定實施規(guī)劃保留區(qū)制度；在長江等江河實施了大規(guī)模的退田還湖、整治河道和實施蓄滯洪區(qū)運用補償措施；加固大江大河干堤和病險防洪工程；加強(qiáng)流域管理，實施流域全年水量統(tǒng)一調(diào)度等多個方面。

1.2洪水管理需要在學(xué)習(xí)國外閱歷的基礎(chǔ)上，探討符合我國國情的對策措施與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的防洪減災(zāi)面臨著不同的環(huán)境，有許多不利因素。一是人口密度大，留給洪水的回旋余地比較少，難以象西方國家那樣預(yù)留出許多調(diào)蓄洪水的湖泊和濕地；二是洪水威逼區(qū)域與經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)區(qū)域基本重疊，洪水災(zāi)難威逼嚴(yán)峻；三是我國江河洪水的變化幅度特別大，防備同樣標(biāo)準(zhǔn)的洪水需要修建比西方國家更多、更大的防洪工程；四是我國河流的含沙量高，防洪減災(zāi)需要處理更多、更麻煩的問題；五是長期以來固有的防洪工程水利觀念的管理模式，要轉(zhuǎn)變歷史上形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和措施特別困難。為此，我國的防洪減災(zāi)對策必需立足于我國的國情，不能照搬照套國外的閱歷和做法，否則很難取得滿足的效果。

1.3洪水管理應(yīng)以流域為單位，開展流域綜合管理江河洪水具有與其它資源不同的屬性，它以流域為區(qū)域，形成相對獨立的集合。流域內(nèi)的水體緊密聯(lián)系和不行分割，流域間的水體相對獨立。這一特點打算了洪水管理必需以流域為單元實施統(tǒng)一管理，否則將導(dǎo)致各種各樣的水事沖突，甚至?xí)a(chǎn)生社會不穩(wěn)定因素。江河洪水是重要的淡水資源，洪水管理肯定要統(tǒng)籌考慮流域的經(jīng)濟(jì)因素、社會因素，全面支配洪澇災(zāi)難、干旱缺水和生態(tài)環(huán)境的改善。洪水管理是對一個流域范圍內(nèi)各種各樣與洪水災(zāi)難相關(guān)的因素的綜合管理，是全年的整體活動，決不僅僅是汛期的短期行為。歐洲的萊茵河穿越數(shù)個國家，有關(guān)國家特地成立了萊茵河流域管理委員會，建立了流域統(tǒng)一管理的協(xié)商與監(jiān)督機(jī)制，該機(jī)構(gòu)是在總結(jié)多年實踐閱歷之后建立的，事實證明該機(jī)構(gòu)在洪水管理方面發(fā)揮了樂觀、有效的作用。

1.4洪水管理要特殊注意“非工程防洪減災(zāi)措施”世界各地采納的防洪減災(zāi)工程措施大體相同，但采納的“非工程防洪減災(zāi)措施”差別較大。為削減洪水災(zāi)難的總體損失，處理好人與人之間的關(guān)系和規(guī)范人的行為至關(guān)重要，而且對于實現(xiàn)人與自然的和諧相處具有特別重要的意義。在人類防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程中，擠占洪水出路以求得一時的經(jīng)濟(jì)進(jìn)展是屢見不鮮的，無節(jié)制的行為已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)峻的后果。削減總體災(zāi)難損失要在科學(xué)地完善防洪工程體系的基礎(chǔ)上，依靠社會的自我約束機(jī)制來實現(xiàn)。洪水管理不僅是實行措施約束洪水，更重要的是約束人類的奢望，限制人類的有害行為。人與自然和諧的核心問題是處理好人與人之間的關(guān)系。要從可持續(xù)進(jìn)展的角度動身建立和完善管理制度，健全法律法規(guī)體系，規(guī)范人的行為，增加公眾的參加意識，在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)回避洪水、適應(yīng)洪水，給洪水以出路。

1.5洪水管理要特殊注意“公眾參加”的措施洪水管理無疑要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，但統(tǒng)一管理決不排斥公眾的參加，相反，在整個管理過程中應(yīng)當(dāng)樂觀鼓舞公眾的廣泛參加。各級政府、有關(guān)部門、單位、搶險部隊、科研院所、非政府機(jī)構(gòu)、感愛好的人員等都屬于“公眾”范疇，都應(yīng)參加到洪水管理過程中來，西方發(fā)達(dá)國家的閱歷證明：“公眾參加”做得比較好，規(guī)劃措施的貫徹落實就順當(dāng)，反之則困難。西方的“公眾參加”不僅是在規(guī)劃的實施過程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、措施落實、管理與監(jiān)督等整個過程的廣泛參加，不是我國通常講的廣泛征求意見，而是實質(zhì)上的參加爭論、論證、實施和監(jiān)督。

2防洪減災(zāi)基本對策

基于以上熟悉和我國當(dāng)前的防洪減災(zāi)形勢，認(rèn)為，我國防洪減災(zāi)對策應(yīng)以流域的統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，突出3個重點，狠抓5項工作，統(tǒng)籌考慮洪澇和干旱問題，落實綜合管理措施。

2.1洪水管理要以流域統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，實施流域綜合管理洪水管理是按流域進(jìn)行的洪水管理，洪水調(diào)度是按流域進(jìn)行的洪水調(diào)度，這是水的流域特性所打算的。流域洪水管理須考慮可持續(xù)進(jìn)展的問題，而人類活動必定影響洪水的狀況，流域內(nèi)一個區(qū)域的行為不能危害另一個區(qū)域，因此洪水管理需要以流域為單元進(jìn)行規(guī)劃，對流域的防洪減災(zāi)賜予和諧的統(tǒng)一支配。不僅要對工程措施進(jìn)行規(guī)劃，而且對非工程措施賜予支配，還要對人類的行為賜予約束和引導(dǎo)。洪水管理規(guī)劃要面對將來洪水，而非過去的某個典型年洪水；不是僅僅針對過去洪水中暴露出的問題，而是要面對解決將來洪水中可能面對的問題。由于將來洪水總是具有很大的不確定性，而且將來的更大洪水總有不行避開地消失的可能，因此應(yīng)適當(dāng)多地給洪水留出調(diào)蓄空間。

2.2洪水管理要突出的三個重點(1)要突出“給洪水以出路”的重點。依據(jù)詳細(xì)狀況，適當(dāng)清退河流兩岸大堤之間的洲灘民垸，擴(kuò)大中小洪水的行洪通道；進(jìn)一步加強(qiáng)對河流兩岸大堤之間洲灘民垸和行洪區(qū)的管理，使之向著有利于分滯洪水的方向進(jìn)展；因地制宜地開展退田還湖，增大湖泊調(diào)整洪水的力量；逐步遷移洪水頻淹區(qū)群眾，削減不動產(chǎn)災(zāi)難損失和人員的生命威逼；增大洪患災(zāi)難宣揚力度，提高公眾躲災(zāi)避災(zāi)和自我愛護(hù)的意識；引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，使之更好地適應(yīng)在洪水條件下生存的環(huán)境。(2)要突出流域內(nèi)“面上防洪措施”的重點。防洪減災(zāi)的傳統(tǒng)運作方式對河流本身賜予了足夠的重視，而對面上的洪水管理措施注意不足。要在上中游地區(qū)加強(qiáng)水土保持措施，攔滯洪水，涵養(yǎng)水源；實行措施在整個流域的面上層層攔截雨水，阻滯雨水向河流匯合的數(shù)量和速度，加大雨水向地下的入滲量；在有條件的地點修建平原區(qū)縱橫交叉的分散洪水水道，修建平原水庫或恢復(fù)自然?洼淀調(diào)蓄洪水的力量；因地制宜地建設(shè)回灌地下水的網(wǎng)絡(luò)工程，變地表水為地下水，增大水資源利用率等。(3)要突出“洪水資源化”的重點。過去的洪水調(diào)度大多只考慮防洪保安的單一目標(biāo)，或考慮一些興利的因素，很少考慮增加洪水資源的利用率問題，更少顧及生態(tài)環(huán)境的改善。這樣的支配已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新時期防洪減災(zāi)的需求。我國水資源量短缺，洪水是珍貴的資源，特殊是北方地區(qū)更是如此。應(yīng)因地制宜地實行有效措施、盡可能多地變地表水為地下水。適當(dāng)利用一些蓄滯洪區(qū)和凹地攔滯雨水；在有條件的地點實施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，調(diào)劑水系之間的水資源等。同時，洪水調(diào)度要盡量照看生態(tài)環(huán)境的改善。

2.3洪水管理要抓緊的五項工作(1)要抓緊全國洪水風(fēng)險區(qū)劃分析和劃分流域洪水風(fēng)險區(qū)域。通過洪水風(fēng)險分析，確定不同區(qū)域的洪水風(fēng)險程度；依據(jù)洪水風(fēng)險程度的大小制定不同的管理政策、布設(shè)防洪減災(zāi)措施、討論社會保障和救援對策等。洪水風(fēng)險區(qū)劃應(yīng)公之于眾，以便增加公眾的水患意識、自身避險意識和參加洪水管理的意識。(2)要抓緊建立強(qiáng)制性洪水保險制度。洪水保險雖然不能減免災(zāi)難損失，但可以關(guān)心受災(zāi)戶盡快擺脫災(zāi)難帶來的逆境。國外閱歷證明，洪水保險是一項重要的、有效的洪水管理措施。我國應(yīng)抓緊開展調(diào)查和政策討論，并選擇一條河流或一個區(qū)域開展洪水保險試點工作。在試點工作的基礎(chǔ)上抓緊推動洪水保險立法工作。在詳細(xì)項目的選取上可以有方案地分步進(jìn)行，先對常常受淹的區(qū)域的固定資產(chǎn)實施強(qiáng)制性保險，再對重要防洪工程實施保險，繼而全面普及防洪保險。(3)要抓緊完善現(xiàn)有的江河防洪工程體系。抓緊病險防洪工程的除險加固，使工程盡快恢復(fù)原有設(shè)計防洪力量；因地制宜地疏竣泄洪力量嚴(yán)峻不足的河段；根據(jù)規(guī)劃確定的方案和標(biāo)準(zhǔn)增建一些防洪減災(zāi)作用明顯的工程；修建尚未設(shè)防的中小城市的自保防洪工程，避開年年上水受淹的局面；全面完成使用頻率較高的蓄滯洪區(qū)的群眾保安工程；依據(jù)詳細(xì)條件修建溝通水系或流域的水調(diào)劑工程等。(4)要抓緊完善洪水調(diào)度的支持手段。建立和完善洪水調(diào)度方案實時制定與比選的措施，完善實時獵取與展現(xiàn)各類防汛信息的手段，為各級防汛指揮機(jī)構(gòu)開展科學(xué)洪水調(diào)度供應(yīng)有力支撐。(5)要抓緊落實削減人員傷亡的對策措施。山地災(zāi)難造成的死亡人數(shù)占洪水災(zāi)難死亡總?cè)藬?shù)的2/3以上，要抓緊開展山地災(zāi)難危急點的普查工作；抓緊完成并實施防備山地災(zāi)難規(guī)劃；廣泛開展“群測群防”活動，落實受影響區(qū)內(nèi)群眾的現(xiàn)場監(jiān)視和報警手段；建立暢通的信息通報與警報網(wǎng)絡(luò)，制定預(yù)案并落實詳細(xì)措施等。

3需抓緊討論的問題

洪水管理要針對當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)開展聯(lián)合攻關(guān)，加強(qiáng)以下9個方面的討論。(1)防洪減災(zāi)社會化討論。在防洪工程體系達(dá)到肯定程度、不宜再提高標(biāo)準(zhǔn)的狀況下，要逐步把工作重點轉(zhuǎn)移到非工程防洪措施上來。要形成社會分擔(dān)防洪減災(zāi)責(zé)任的機(jī)制，從政策、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等有關(guān)方面全面構(gòu)筑防洪減災(zāi)的社會保障體系，提高社會承受災(zāi)難的力量。(2)蓄滯洪區(qū)管理與運用討論。國家尚未出臺蓄滯洪區(qū)管理條例。我國當(dāng)前有許多地方從進(jìn)展經(jīng)濟(jì)的角度動身，沒有嚴(yán)格對蓄滯洪區(qū)的人口和開發(fā)加以掌握，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口增長過快、資產(chǎn)增長過多。(3)洪水資源利用和城市蓄滯雨水措施討論。主要是蓄滯雨水和變地表水為地下水的措施。城市的進(jìn)展使雨水自然?下滲面積削減，使洪水匯合時間縮短，應(yīng)抓緊討論分散阻滯雨水匯合的有用措施。(4)跨水系或流域洪水調(diào)度討論。防洪減災(zāi)關(guān)鍵在于處理洪峰，將洪峰期的部分流量調(diào)往其它河流將可減輕危急區(qū)域的洪水壓力；將豐水區(qū)域豐水時段的洪水調(diào)往缺水地區(qū)或補充地下水資源具有特別重要的意義。(5)適應(yīng)洪水的農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的討論。針對洪水威逼區(qū)的詳細(xì)狀況，因地制宜地進(jìn)展耐水作物新品種、生長期較短的作物、與洪水期錯開的品種，建立和進(jìn)展耐漬澇、避洪水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；將易淹區(qū)建成具有生態(tài)、旅游價值的野生動植物區(qū)，以及確立農(nóng)、林、牧、漁、相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)模式等。(6)洪水災(zāi)難評估系統(tǒng)討論。轉(zhuǎn)變單純依靠下級洪水災(zāi)難報表評估洪水災(zāi)難損失狀況的制度和方法。在制訂和完善洪災(zāi)評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，討論利用衛(wèi)星、遙感等先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法評估洪災(zāi)損失程度的措施和手段。(7)防洪減災(zāi)投資與集資政策討論。我國現(xiàn)有的防洪減災(zāi)投資應(yīng)主要靠財政撥款，但從長遠(yuǎn)看要拓寬資金來源渠道。我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平不同，不同區(qū)域應(yīng)采納不同的政策和措施。如東部