第三章 房地產(chǎn)開發(fā)用地制度

房地產(chǎn)開發(fā)用地制度我國用地制度概述在我國，土地法律關系，是由土地法律規(guī)范調(diào)整而形成、具備權利義務內(nèi)容關系。包含兩類：一是土地財產(chǎn)法律關系，如土地全部權法律關系、土地使用權法律關系和土地使用權轉讓、租賃、抵押、法律關系。這類法律關系主體之間地位平等，按照平等互利、等價有償標準開展活動。二是土地行政管理法律關系，其中一方是國家（政府）管理機關，以行政管理者身份，行使國家賦予行政權力，對土地實施管理，另一方則是行政管理相對人。這是一個強制性社會關系，如土地征使用方法律關系。我國現(xiàn)行建設用地管理法律制度主要內(nèi)容我國現(xiàn)行建設用地法律制度是由1999年1月1日起施行《土地管理法》確立，其主要內(nèi)容為：（一）土地用途管制制度1、新《土地管理法》將原《土地法》（1987年）分級限額審批制度，改變?yōu)橥恋赜猛竟苤浦贫取Ｈ纭锻恋毓芾矸ā返谒臈l要求：“國家實施土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，要求土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實施特殊保護注。使用土地單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定用途使用土地?！彼裕恋乩每傮w規(guī)劃是土地用途管制依據(jù)。注：為落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理決定》（國發(fā)〔〕28號）和《國務院關于公布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整暫行要求〉決定》（國發(fā)〔〕40號），深入加強宏觀調(diào)控，促進節(jié)約集約利用土地和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（本）》（國家發(fā)展改革委令第40號）和國家關于產(chǎn)業(yè)政策、土地供給政策，國土資源部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《關于公布實施〈限制用地項目目錄（本）〉和〈禁止用地項目目錄（本）〉通知》（國土資發(fā)[]296號），兩目錄自12月12日起實施。國土資源部、原國家經(jīng)貿(mào)委1999年公布《國土資源部國家經(jīng)貿(mào)委關于公布和實施〈限制供地項目目錄〉〈禁止供地項目目錄〉（第一批）通知》廢止。限制用地項目目錄（本）中，與房地產(chǎn)關于項目有：1.機動車交易市場、家俱城、建材城等大型商業(yè)設施項；2.大型游樂設施、主題公園（影視城）、仿古城項目；3.低密度、大套型住宅項目（指住宅小區(qū)建筑容積率低于1.0、單套住房建筑面積超出144平方米住宅項目）。這類項目禁止占用耕地，亦不得經(jīng)過先行辦理城市分批次農(nóng)用地轉用等形式變相占用耕地。禁止用地項目目錄（本）中，與房地產(chǎn)關于項目有：1.別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目；2.高爾夫球場項目；3.賽馬場項目；4.黨政機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位新建培訓中心項目。2、上述三種土地用途含義農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地，包含耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物土地，包含城鎮(zhèn)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設用地以外土地。3、關于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關系，《土地管理法》第二十二條要求，城市規(guī)劃應該與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超出土地利用總體規(guī)劃確定城市建設用地規(guī)模。（二）農(nóng)地轉用審批制度《土地管理法》第四十四條要求：“建設占用土地，包括農(nóng)用地轉為建設用地，應該辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)?！币驗橥恋赜猛臼怯赏恋乩每傮w規(guī)劃確定，所以農(nóng)用地轉用須先對土地利用總體規(guī)劃進行調(diào)整，《土地管理法》第二十六條要求：“經(jīng)同意土地利用總體規(guī)劃修改，須經(jīng)原同意機關同意；未經(jīng)同意，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定土地用途。”而按照《土地管理法》第二十一條要求，土地利用總體規(guī)劃同意權依規(guī)劃層次分別在國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。所以《土地管理法》第四十四條要求，農(nóng)用地轉用也分別由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》和《重慶市土地管理要求》對關于辦理程序作了詳細要求。（三）集中土地征收同意權按照《土地管理法》第四十五條要求，征收土地，由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。其中同意權限分配是：1、國務院負責同意以下土地征收：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外耕地超出35公頃（約合525畝）；（3）其余土地超出70公頃（約合1050畝）。2、省級人民政府負責同意上述要求以外土地征收，并報國務院立案。另外，《土地管理法》第四十五條還要求，征收農(nóng)用地，應該先行辦理農(nóng)用地轉用審批。按照《國務院關于加強土地調(diào)控關于問題通知》（國發(fā)[]31號）和《關于調(diào)整報國務院同意城市建設用地審批方式關于問題通知》（國土資發(fā)[]320號）要求，在土地利用總體規(guī)劃確定城市建設用地范圍內(nèi)，依法由國務院分批次審批農(nóng)用地轉用和土地征收，從起調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務院同意后由省級人民政府詳細組織實施，實施方案報國土資源部立案。房地產(chǎn)開發(fā)用地獲取路徑及其基本法律要求我國現(xiàn)在地產(chǎn)市場大致有兩個層次：一是國家出讓或劃撥國有土地使用權（即一級土地市場）；二是土地使用者之間轉讓或再轉讓土地使用權（即二級和三級土地市場）。一級土地市場由國家壟斷，即只有國有土地使用權才能出讓。對于農(nóng)民集體全部土地，《土地管理法》第六十三條要求：“農(nóng)民集體全部土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；不過，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地企業(yè)，因破產(chǎn)、吞并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移除外?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條要求：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體全部土地，經(jīng)依法轉為國有土地后，該幅國有土地使用權方可有償出讓?！薄斗康禺a(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第十二條要求：“房地產(chǎn)開發(fā)用地應該以出讓方式取得；不過，法律和國務院要求能夠采取劃撥方式除外?！彼?，國有土地有償出讓和行政劃撥是現(xiàn)在獲取房地產(chǎn)開發(fā)用地土地使用權主要路徑。其中，經(jīng)過有償出讓取得土地使用權，能夠依法定條件（《房地產(chǎn)管理法》第三十七、三十八條）直接進入二級土地市場交易（轉讓、租賃、抵押）；經(jīng)過行政劃撥取得土地使用權，用地單位每年需要繳納土地使用稅，且按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條要求，未經(jīng)辦理土地使用權出讓手續(xù)，將土地劃撥使用轉為出讓使用，不得進入二級土地市場流轉。二級土地市場由市場機制和價值規(guī)律進行調(diào)整。以下3.2、3.3、3.4、3.5詳細介紹一級地產(chǎn)市場關于法律制度。關于二級地產(chǎn)市場法律制度將在“房地產(chǎn)交易制度”一章介紹。國有土地使用權出讓法律制度國有土地使用權出讓概念和特征（一）國有土地使用權出讓概念由上所述，一級土地市場即土地使用權出讓市場是土地作為商品經(jīng)營和進入流通第一步，反應了國家作為土地全部者與土地使用者之間商品經(jīng)濟關系。一級市場是二級市場前提和基礎，沒有土地使用權出讓就沒有用地使用權交易。依照《城市房地產(chǎn)管理法》第七條，土地使用權出讓，是指國家（以土地全部者身份）將國有土地使用權在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金行為。詳細而言，土地使用權出讓，是由國家按照土地全部權與土地使用權相分離標準，依法授權市、縣人民政府作為本行政區(qū)內(nèi)國有土地全部者代表，按照同意方案將城鎮(zhèn)中指定地塊國有土地使用權以一定年限、用途、和其余條件，讓與土地使用者占有、使用、經(jīng)營和管理，并一次性收取對應貨幣金額，故也稱有償出讓。（二）國有土地使用權出讓法律特征依照法律要求，土地使用權出讓有以下特征：1、土地使用權出讓是一個民事法律行為。①出讓雙方，一方為出讓人，是國家，是土地全部權人；另一方為受讓人，是自然人或法人。出讓雙方當事人法律地位平等，國家行使并非行政權而是全部權，不是以政權代表身份出現(xiàn)而是以全部者代表身份出現(xiàn)，雙方均應遵照平等自愿標準。②出讓行為方式，采取招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式，這些方式均是經(jīng)典民事法律行為方式，是民法上債發(fā)生形式。③出讓標，是土地使用權，而土地使用權是他物權，系從土地全部權分離而來，屬于民事權利一個。④出讓協(xié)議要求權利義務具備對等性，即一方支付土地使用權出讓金，另一方須提供出讓土地使用權。盡管有時出讓可能會造成行政行為，但也不能所以認定出讓是行政行為。2、土地使用權出讓是一個設權行為。設權行為是指民事主體設置新物權行為（即所謂“物權法定”）。①土地使用權出讓是土地全部者（國家）為土地使用者設定他物權即土地使用權行為，土地全部權人為土地使用權人設定土地使用權，土地使用權人因而就取得了土地使用權。②土地使用權與土地全部權一樣享受法律保護。土地使用權人可依照法律要求占有、使用土地并取得收益，同時可作一定程度處罰并可排除他人妨害。土地使用權人享受物上請求權，對于無權占有或侵奪其土地占有，能夠請求返還土地；對于侵害其行使土地使用權，能夠請求停頓侵害；對于有妨害其行使土地使用權可能，能夠請求預防妨害。3、土地使用權出讓是一個有償行為。土地使用權出讓是出讓財產(chǎn)民事法律行為，而財產(chǎn)性民事法律行為須落實等價有償標準，所以土地使用者以出讓方式取得土地使用權須以向國家（土地全部者）支付土地使用權出讓金為代價。出讓金本質是土地全部者憑借土地全部權而取得土地經(jīng)濟收益，表現(xiàn)為一定年限內(nèi)地租，通常以土地使用者向土地全部者支付一定數(shù)額貨幣為表現(xiàn)形式。4、土地使用權出讓附伴隨特殊義務。表現(xiàn)在：①權利有期性。土地使用權出讓皆有期限，并由出讓協(xié)議詳細約定，但最高出讓年限不得違反法律要求，即《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條之要求。②土地使用權屬于物權，且是他物權。依物權法定標準，土地使用權設定，其權利義務內(nèi)容皆由法律要求，當事人不得自行約定，土地使用者應該在法定程度內(nèi)行使權利，并對土地負有管理、保護和合理利用義務。③權利客體特定性。土地使用權客體僅及于土地，而“地下資源、埋藏物和市政公用設施除外”（《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二條）。《礦產(chǎn)資源法》第三條要求，“地表或者以下礦產(chǎn)資源國家全部權，不因其依附土地全部權或者使用權不一樣而改變”，所以土地使用者不能以土地使用權來反抗礦藏國家全部權以及埋藏物主人全部權，土地使用權人也不得憑借先占取得無主埋藏物全部權，無主埋藏物全部權屬于國家。國有土地使用權出讓范圍首先，由3.1.3可知，只有國有土地使用權才能出讓?！稇椃ā返谑畻l要求，城市土地以及法律要求為國有農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，屬國家全部?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l也作了相同要求。據(jù)此，《土地管理法實施條例》第二條明確了國有土地范圍：（1）城市市區(qū)土地；（2）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有土地；（3）國家依法征用土地；（4）依法不屬于集體全部林地、草地、荒地、灘涂及其余土地；（5）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部組員轉為城鎮(zhèn)居民，原屬于其組員集體全部土地；（6）因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用原屬于遷移農(nóng)民集體全部土地。對于農(nóng)民集體全部土地，《土地管理法》第六十三條要求：“農(nóng)民集體全部土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；不過，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地企業(yè)，因破產(chǎn)、吞并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移除外?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條要求：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體全部土地，經(jīng)依法轉為國有土地后（注：指征用），該幅國有土地使用權方可有償出讓。”其次，《城市房地產(chǎn)管理法》第九條要求：“土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設用地計劃?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十三條要求：除能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目能夠例外，“詳細建設項目需要使用土地，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定城市建設用地范圍內(nèi)國有建設用地。”所以，出讓使用權地塊應已經(jīng)有土地利用總體規(guī)劃（確定其用途性質）和經(jīng)城市規(guī)劃（確定其建設標準、功效布局等規(guī)劃技術條件），屬于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。（注：《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》第三條要求，“規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊建成區(qū)以及因城鎮(zhèn)建設和發(fā)展需要，必須實施規(guī)劃控制區(qū)域。規(guī)劃區(qū)詳細范圍由關于人民政府在組織編制城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，依照城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展需要劃定”。）第三，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二條要求，土地使用權出讓和轉讓，不包含“地下資源、埋藏物和市政公用設施”?！兜V產(chǎn)資源法》第三條要求，“地表或者以下礦產(chǎn)資源國家全部權，不因其依附土地全部權或者使用權不一樣而改變”?？偠灾?，土地使用權出讓范圍是，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地，且不包含地下資源、埋藏物和市政公用設施。國有土地使用權出讓方式《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條要求：“土地使用權出讓，能夠采取拍賣、招標或者雙方協(xié)議方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式，能夠采取雙方協(xié)議方式?！薄吨貞c市土地管理要求》第四十六條要求：“國有土地使用權出讓采取招標、拍賣和協(xié)議方式進行。商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目用地，有條件，必須采取拍賣、招標方式出讓?！睂Υ耍瑖临Y源部5月9日公布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權要求》取消了“有條件、無條件”之說，其第四條明確要求：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，以下介紹招標、拍賣、協(xié)議、掛牌四種出讓方式概念、程序或規(guī)則。1、招標出讓。是指經(jīng)過招標、投標和定標競爭程序出讓土地使用權民事法律行為。詳細而言，是指在要求期限內(nèi)，由符合要求條件人以書面形式向出讓方競投某地塊使用權，出讓方選擇報價符合底價最優(yōu)者，與之訂立土地使用權出讓協(xié)議并向其出讓土地使用權民事法律行為。2、拍賣出讓。是指出讓人公布拍賣公告，由眾多競買人在指定時間、地點進行公開競價，選定最高報價者作為受讓人，并與之訂立國有土地使用權出讓協(xié)議，向其出讓土地使用權民事法律行為。拍賣是按照“價高者得”標準確定土地使用權受讓人，故通常適適用于商業(yè)用地、高檔住宅樓用地、高檔娛樂設施用地使用權出讓。3、協(xié)議出讓。是指出讓方和受讓方經(jīng)過協(xié)商，就土地使用權出讓條件以及雙方權利義務達成一致而出讓土地使用權民事法律行為。詳細而言，它是由土地使用者向政府提出用地申請，經(jīng)同意后，再由出讓方與受讓方協(xié)商地價、用地年限、付款方式和時間以及用地其余條件并達成一致而出讓土地使用權。以協(xié)議方式出讓土地使用權，地價靈活性較大，主要適適用于工業(yè)項目、機關與市政公益事業(yè)項目、科教文體等非盈利項目及政府扶植或優(yōu)惠建設項目等，如《重慶市土地管理要求》第四十六條第三款要求：“協(xié)議出讓國有土地使用權主要適適用于工業(yè)、倉儲、市政公益事業(yè)項目以及政府為調(diào)整經(jīng)濟結構、實施產(chǎn)業(yè)政策而需要給予優(yōu)惠扶持建設項目?！眳f(xié)議出讓方式因受讓人單一性，故缺乏市場競爭機制，且受行政干預等人為原因影響較多，在實踐中存在一定弊端。對此，《城市房地產(chǎn)管理法》第十二條第三款作了專門限定：“采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權出讓金不得低于按國家要求確定最低價?！?月11日國土資源部公布《協(xié)議出讓國有土地使用權要求》（自8月1日起施行。注：原國家土地管理局１９９５年６月２８日公布《協(xié)議出讓國有土地使用權最低價確定方法》自８月１日起廢止）。首先，該《要求》明確了協(xié)議出讓國有土地使用權范圍，即除依照法律法規(guī)和規(guī)章要求應該采取招標、拍賣或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式出讓國有土地使用權；商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，不得以協(xié)議方式出讓；同一塊地有兩個以上意向用地者，也不得以協(xié)議方式出讓。其次，《要求》明確了協(xié)議出讓最低價確實定標準。協(xié)議出讓最低價不得低于新增建設用地土地有償使用費、征地拆遷賠償費用以及按照國家要求應該繳納關于稅費之和；有基準地價地域，協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價７０％。第三，《要求》6月18日起，重慶市執(zhí)行新國有土地使用權基準地價和出讓金標準，其中一級土地基準地價為（元/平方米）：商業(yè)用地（40年）11953；住宅用地（70年）3503；工業(yè)用地（50年）1499。4、掛牌出讓。自年7月1日起施行國土資源部公布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權要求》中，掛牌出讓是一個繼招標、拍賣之后新公開出讓方式，是結合招標和拍賣二者特點一個競價方式。所謂掛牌出讓國有土地使用權，是指出讓人公布掛牌公告，按公告要求期限（不得少于10個工作日）將擬出讓宗地交易條件在指定土地交易場所掛牌公布，接收競買人報價申請并更新掛牌價格，依照掛牌期限截止時出價結果確定土地使用者行為。（1）掛牌出讓程序《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權要求》第十七條要求了掛牌程序：

（一）在掛牌公告要求掛牌起始日，出讓人將掛牌宗地位置、面積、用途、使用年期、規(guī)劃要求、起始價、增價規(guī)則及增價幅度（掛牌期間可依照競買人競價情況調(diào)整增價幅度）等，在掛牌公告要求土地交易場所掛牌公布；

（二）符合條件競買人填寫報價單報價；

（三）出讓人確認該報價后，更新顯示掛牌價格；

（四）出讓人繼續(xù)接收新報價；

（五）出讓人在掛牌公告要求掛牌截止時間確定競得人。（2）掛牌出讓成交規(guī)則

《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權要求》第十九條要求，掛牌期限屆滿，按照以下要求確定是否成交：

（一）在掛牌期限內(nèi)只有一個競買人報價，且報價高于底價，并符合其余條件，掛牌成交；

（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個或者兩個以上競買人報價，出價最高者為競得人；報價相同，先提交報價單者為競得人，但報價低于底價者除外；

（三）在掛牌期限內(nèi)無應價者或者競買人報價均低于底價或均不符合其余條件，掛牌不成交。

在掛牌期限截止時仍有兩個或者兩個以上競買人要求報價，出讓人應該對掛牌宗地進行現(xiàn)場競價，出價最高者為競得人。案例：浙江省玉環(huán)縣——土地掛牌做秀惹官司觀點：壟斷土地一級市場得與失——評土地掛牌出讓（全文見3.6.1中）國有土地使用權出讓年限與收回制度（一）出讓年限土地使用權出讓年限是指國家許可受讓人在取得國有土地上使用期限。詳細包含三種：法律要求土地使用權得以出讓最高年限、土地使用權出讓協(xié)議約定受讓人得以使用土地出讓年限、土地使用權年限期滿后續(xù)展。1、法律要求土地使用權出讓最高年限《城市房地產(chǎn)管理法》第十三條要求：“土地使用權出讓最高年限由國務院要求?！币勒諊鴦赵骸冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條要求：“土地使用權出讓最高年限按以下用途確定：①居住用地70年；②工業(yè)用地50年；③教育、科技、文化、衛(wèi)生體育用地50年；④商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；⑤綜合或者其余用地50年。”我國土地使用權出讓最高年限因土地用途不一樣而不一樣，因為不一樣用途土地其收益具備較大差異，同時也包括國家產(chǎn)業(yè)政策。土地使用權出讓最高年限是指一次出讓而言。2、出讓協(xié)議約定出讓年限協(xié)議約定出讓年限是指出讓方與受讓方在出讓協(xié)議中詳細約定受讓人得以使用土地年限。協(xié)議約定土地使用權出讓年限不得超出法律要求土地使用權出讓最高年限。3、土地使用權出讓年限期滿與續(xù)展由上述土地使用權出讓法律特征可知，土地使用權出讓是一個有期性（附終期）法律行為。在期限未屆滿時，出讓行為效果效力不終止；而期限屆滿時，則其效果效力終止。出讓行為效力終止，土地全部權自動恢復其原來完全支配狀態(tài)。土地使用權續(xù)展是指土地使用權出讓年限延續(xù)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十一條第一款要求：“土地使用權出讓協(xié)議約定使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地，應該至遲于屆滿前1年申請續(xù)期，除依照社會公共利益需要收回該幅土地，應該給予同意。經(jīng)同意準予續(xù)期，應該重新訂立土地使用權出讓協(xié)議，依照要求支付土地使用權出讓金?！?、土地使用權出讓年限計算通常而言，土地使用權出讓年限，以領取土地使用證之日起為期間起算點；劃撥土地使用權補辦出讓協(xié)議出讓年限，按出讓協(xié)議雙方當事人約定時間計算；經(jīng)過轉讓取得土地使用權，其使用年限為出讓協(xié)議約定使用年限減去原土地使用者已經(jīng)使用年限后剩下年限（依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二十二條）。（二）出讓收回制度土地使用權收回，是指土地使用權出讓后，因為法定事由發(fā)生，國家收回土地使用權致使土地使用者不再享受土地使用權行為。通常有以下三種情況：1、強制收回。指土地使用者違反城市規(guī)劃要求或者土地使用權出讓協(xié)議約定而開發(fā)利用土地，被國家強制收回土地使用權。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條要求：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)，必須按照土地使用權出讓協(xié)議約定土地用途、開工開發(fā)期限開發(fā)土地。超出出讓協(xié)議約定開工開發(fā)日期滿一年未開工開發(fā)，能夠征收相當于土地使用權出讓金20%以下土地閑置費；滿2年未開工開發(fā)，能夠無償收回土地使用權；不過，因不可抗力或者因政府、政府關于部門行為或者開工開發(fā)必需前期工作造成開工開發(fā)拖延除外?！绷硗猓?998年國務院公布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第十五條也據(jù)此作了對應要求。2、自動收回。指土地使用權出讓協(xié)議約定期限屆滿，國家自動收回。《土地管理法》第五十八條第一款第三項以及《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條第二款均要求：土地使用權出讓協(xié)議約定使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款要求（注：指依照社會公共利益需要）未獲同意，土地使用權由國家無償收回?！冻擎?zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條也要求：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其余附著物全部權由國家無償取得。土地使用者應該交還土地使用證，并依照要求辦理注銷登記?！保ㄓ懻摚骸礂l例〉這一要求顯屬不妥。依照傳統(tǒng)民法上地上權制度，土地使用權人在其權利期限屆滿后，有取回其建筑物及其附著物權利；假如將其留下對土地全部些人有利而不取回時，可請求賠償。參見梁彗星〈中國物權法研究（下）〉，法律出版社1998年第一版，第688—689頁。）3、提前收回。指因社會公共利益需要，國家提前收回土地使用權?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十九條第要求：“國家對土地使用者依法取得土地使用權，在出讓協(xié)議約定使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，依照社會公共利益需要，能夠依法律程序提前收回，并依照土地使用者使用土地實際年限和開發(fā)土地實際情況給予對應賠償?！薄锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l要求，為公共利益需要使用土地和為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建而需要調(diào)整使用土地，經(jīng)原同意用地人民政府或者有同意權人民政府同意，能夠收回國有土地使用權，并對土地使用權人給予適當賠償。國有土地使用權出讓同意國有土地使用權出讓同意，是一個政府行為、行政行為，是政府對土地使用權出讓活動（內(nèi)部）管理制度，目標在于加強政府及其關于部門對土地使用權出讓管理，使土地使用權出讓有序進行，保障全方面發(fā)揮土地經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。不過，并不能因為土地使用權出讓須要行政同意而否定土地使用權民事權利性質?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第十一條要求：“土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行。出讓每幅地塊、用途、年限和其余條件，由市、縣人民政府土地管理部門會同城市規(guī)劃、建設、房產(chǎn)管理部門共同確定方案，按照國務院要求，報經(jīng)有同意權人民政府同意后，由市、縣人民政府土地管理部門實施?！痹谶@里，包括部門之間協(xié)調(diào)和同意權限等方面。關于部門協(xié)調(diào)，《重慶市土地管理要求》第四十五條要求：“國有土地有償使用方案，由土地行政主管部門會同建設、規(guī)劃等關于行政主管部門編制，報有同意權人民政府確認后由市、區(qū)縣（自治縣、市）土地行政主管部門組織實施。有償使用國有土地，規(guī)劃行政主管部門應依照城市總體規(guī)劃和國有土地有償使用方案提前向同級人民政府及其土地行政主管部門提供控制性詳細規(guī)劃、規(guī)劃設計條件及附圖。”建設部《城市國有土地使用權出讓轉讓規(guī)劃管理方法》第六條詳細要求了城市規(guī)劃行政主管部門提出，出讓地塊規(guī)劃設計條件及附圖應該包含內(nèi)容。關于同意權限，《重慶市土地管理要求》第三十條要求：“市區(qū)范圍內(nèi)國有土地劃撥或有償使用以及以下建設項目國有土地劃撥或有償使用，由市人民政府審批：國務院及其關于部門或市人民政府同意建設項目；跨區(qū)縣（市）建設項目；外商投資企業(yè)建設項目；占用2公頃以上土地建設項目；其余應由市人民政府同意建設項目。前款要求以外國有土地劃撥或有償使用，由區(qū)縣（市）人民政府同意?！标P于審批程序，《土地管理法實施條例》第五章和《重慶市土地管理要求》第四章第一節(jié)對關于辦理程序作了詳細要求，在此不作贅述。國有土地使用權出讓協(xié)議（一）土地使用權出讓協(xié)議概念訂立國有土地使用權出讓協(xié)議是土地出讓活動主要步驟，《城市房地產(chǎn)管理法》第十四條要求：“土地使用權出讓，應該訂立書面出讓協(xié)議。土地使用權出讓協(xié)議由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者訂立?！彼?，土地使用權出讓協(xié)議是指市、縣人民政府土地管理部門代表國家與土地使用者之間就出讓國有土地使用權所達成、明確彼此權利義務關系協(xié)議。（二）土地使用權出讓協(xié)議法律特征（參見陳信勇《房地產(chǎn)法原理》P87）是民事協(xié)議是雙務、有償協(xié)議是諾成協(xié)議是要式協(xié)議《城市房地產(chǎn)管理法》第十四條要求：“土地使用權出讓，應該訂立書面出讓協(xié)議?！蓖瑫r，依照前述《關于公布國有土地使用權出讓協(xié)議和外商投資企業(yè)土地使用協(xié)議示范文本通知》，出讓協(xié)議應該使使用方法定示范文本，不能由雙方自擬文本。其目標是為了防止出現(xiàn)協(xié)議條款不完備、顯失公平或其余違法違規(guī)情形，有效降低出讓協(xié)議糾紛，規(guī)范房地產(chǎn)市場。（三）土地使用權出讓協(xié)議主要內(nèi)容（參見陳信勇《房地產(chǎn)法原理》P89）通常由以下內(nèi)容組成：1、協(xié)議主體。出讓方（甲方）一直是作為土地全部者國家，通常由土地所在地政府土地管理部門為詳細代表，而受讓方（乙方）是土地使用者，依法能夠詳細是任何國內(nèi)企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體、公民個人以及國外組織和個人。2、協(xié)議標。出讓土地位置、面積、四至界限等和附圖。3、出讓年限和開發(fā)期限。4、出讓金數(shù)額及支付方式、期限。5、地上拆遷責任、費用負擔和完成期限。6、開發(fā)進度與分期投資額度。7、土地使用規(guī)則。土地使用權出讓方在符合城市規(guī)劃前提下，編制出出讓土地規(guī)劃技術條件等要求。8、支付定金和違約責任。9、協(xié)議爭議處理方式。10、雙方認為應該訂明其余條款。注：詳細應用時，請參考10月31日，國土資源部和國家工商行政管理局以國土資發(fā)〔２０００〕３０３號，聯(lián)合公布《國有土地使用權出讓協(xié)議示范文本（GF——2601）》。原國家土地管理局、國家工商行政管理局１９９４年公布《國有土地使用權出讓協(xié)議》示范文本（ＧＦ－９４－１００１、ＧＦ－９４－１００２、ＧＦ－９４－１００３、ＧＦ－９４－１００４）同時廢止。（四）土地使用權出讓協(xié)議推行參見陳信勇《房地產(chǎn)法原理》P89~90。國有土地使用權劃撥法律制度土地使用權劃撥概念和特征依照《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條，土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法同意，在土地使用者繳納賠償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用行為。土地使用人經(jīng)過劃撥方式取得國有土地使用權，即是劃撥土地使用權。與出讓土地使用權相比，劃撥土地使用權具備以下法律特征：（一）劃撥土地使用權標限于國有土地依照《土地管理法》第五十四條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條第一款要求，土地使用權劃撥只針對國有土地而言，集體全部土地不適用劃撥方式，集體土地只有被征用為國有土地之后才能夠劃撥。（注：《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》條文雖沒有明確要求集體土地劃撥制度，但現(xiàn)在經(jīng)過縣級以上地方人民政府同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)用地以及農(nóng)村村民宅基地多為無償取得，集體土地全部權被虛化，其與國有土地使用權劃撥并無實質不一樣?！麊⒘帧捶康禺a(chǎn)法教程〉第一版P38）（二）劃撥土地使用權取得具備行政性劃撥土地使用權最主要特點就在于其取得方式上。國家對土地使用權進行劃撥時，行使是行政權力，不過，其創(chuàng)設卻是民事權利。這種行政劃撥行為是單向，在行政劃撥法律關系中，一方當事人是握有行政權力國家行政主管機關，它可單方面決定是否同意劃撥；另一方當事人是用地申請人，它只能消極申請，不能與國家機關協(xié)商或討價還價，也不須與其余用地人競爭。（三）劃撥土地使用權取得具備無償性這是劃撥土地使用權與出讓土地使用權最關鍵區(qū)分。土地使用權劃撥有兩種形式：（1）土地使用權劃撥經(jīng)縣級以上人民政府依法同意，在土地使用者繳納賠償、安置等費用后，將該幅土地交付其使用行為；（2）土地使用權劃撥經(jīng)縣級以上人民政府依法同意，土地使用者無須繳納賠償、安置等費用就可取得土地使用權行為。土地使用權劃撥是一個無償行為，賠償安置費用不是土地使用權對價，只是對原土地使用者損失和重新安置賠償；土地使用權人繳納土地使用稅也不是土地使用權對價，而是土地使用者對作為公法主體國家所盡義務。（四）劃撥土地使用權具備無期性《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條第二款要求：“依照本法要求以劃撥方式取得土地使用權，除法律、行政法規(guī)另有要求外，沒有使用期限限制?！边@一點也與出讓土地使用權不一樣。但劃撥土地使用權沒有使用期限限制并不等于永續(xù)存在，因為永續(xù)存在土地使用權與我國實施土地公有制制度不符。土地全部者能夠依照需要隨時收回土地使用權。（五）劃撥土地用途具備特定性《土地管理法》第五十四條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均對劃撥土地用途作了要求，這些用途包含：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規(guī)要求其余用地。上述用途都是關于公共利益和國計民生項目。第四項所指其余用地，如經(jīng)濟適用房用地。劃撥土地使用權內(nèi)容（一）占有權這是劃撥土地使用權對國有土地直接控制并支配權利。劃撥土地使用權人為實現(xiàn)其使用、收益目標，必須對劃撥土地實施占有。但劃撥土地使用權人對劃撥土地享受占有權能，并不意味著其必須一直為直接占有。劃撥土地使用權能夠隨同地上房屋一起出租（不得單獨出租劃撥土地使用權），由承租人直接占有，劃撥土地使用權人間接占有，但必須按《城市房地產(chǎn)管理法》第五十五條要求，將租金中所含土地收益上繳國家。（二）使用權這是劃撥土地使用權人在不損毀土地和改變其性質情況下，對國有土地按其屬性、用途進行利用以滿足生產(chǎn)生活需要權利。尤其應該指出，使用劃撥土地不得違反城市規(guī)劃要求，不得隨意變更劃撥同意文件確定土地用途。《土地管理法》第五十六條要求，如確需變更土地用途，應該取得土地和規(guī)劃行政主管部門同意，報原同意用地人民政府同意。（三）處罰權劃撥土地使用權人能夠將取得劃撥土地使用權，能夠依照法律要求進行轉讓、抵押、拍賣、出租。這里“依照法律要求”，實際上是土地全部權人權利表現(xiàn)。詳細以下：《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條第一款要求：“以劃撥方式取得土地使用權，轉讓房地產(chǎn)時，應該按照國務院要求，報有同意權人民政府審批。有同意權人民政府準予轉讓，應該由受讓方辦理土地使用權出讓手續(xù)，并依照國家關于要求繳納土地使用權出讓金。該條第二款要求：“以劃撥方式取得土地使用權，轉讓房地產(chǎn)時，有同意權人民政府按照國務院要求決定能夠不辦理土地使用權出讓手續(xù)，轉讓方應該按照國務院要求將轉讓房地產(chǎn)所獲收益中土地收益上繳國家或者作其余處理?！薄吨貞c市土地管理要求》第四十七條第四款要求：“轉讓劃撥土地使用權，須按本要求第三十條（注：參見講義3.2.5）審批權限報經(jīng)人民政府同意，補辦土地使用權出讓手續(xù)、補繳土地使用權出讓金或土地收益?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第四十七條要求，能夠將劃撥土地上房屋全部權連同該房屋占用范圍劃撥土地使用權設定抵押，而《重慶市土地管理要求》第四十九條第二款還要求：“劃撥土地使用權抵押，須報經(jīng)市或區(qū)縣（自治縣、市）土地行政主管部門同意。”《城市房地產(chǎn)管理法》第五十條要求：設定了房地產(chǎn)抵押權劃撥土地使用權，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應該從拍賣所得價款中先繳納相當于應繳納土地出讓金款額，然后抵押權人方可優(yōu)先受償?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第五十五條要求：“以營利為目標，房屋全部權人將以劃撥方式取得使用權國有土地上建成房屋出租，應該將租金中所含土地收益上繳國家?！薄吨貞c市土地管理要求》第四十七條要求：“以營利為目標，房屋全部權人將以劃撥方式取得使用權國有土地上建成房屋出租，須經(jīng)土地主管部門同意。出租人應該將租金中所含土地收益上繳國庫?！倍邊^(qū)分在于，后者要求了“須經(jīng)土地主管部門同意”。（四）收益權這是劃撥土地使用權人經(jīng)過對土地利用獲取土地收益權利。實際上，在劃撥土地使用權轉讓、出租、拍賣等過程中，上繳土地收益或出讓金與土地使用權市場價格存有一定差額，這一差額往往由劃撥土地使用權人占有。劃撥土地使用權終止依照法律要求，劃撥土地使用權沒有使用期限，但在以下情況下，劃撥土地使用權終止。（一）國家征收國家為了公共利益需要使用土地，或者為了實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建而需要使用土地，由關于人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原同意用地人民政府或者有同意權人民政府同意，能夠收回國有土地使用權（見《土地管理法》第五十八條第一款第一、二項）。在這種情況下，《土地管理法》第五十八條第二款要求，對土地使用權人給予適當賠償。（二）使用人不再需要因單位撤消、遷移等原因，停頓使用原劃撥國有土地，由關于人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原同意用地人民政府或者有同意權人民政府同意，能夠收回國有土地使用權（見《土地管理法》第五十八條第一款第四項）。（三）特定項目終止為特定項目而設定劃撥土地使用權，當該特定項目完成歷史使命而終止，或該特定項目因故無法達成或不再需要時，劃撥土地使用權應予終止?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l第一款第五項要求，使用劃撥土地公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢，由關于人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原同意用地人民政府或者有同意權人民政府同意，能夠收回國有土地使用權。（四）土地滅失土地滅失，是指因自然原因（如地震、洪水、泥石流、山崩等）或人為原因（如爆破、放水等）致使土地在物質形態(tài)上滅失。《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條要求：“土地使用權因土地滅失而終止。”劃撥土地使用權商品化在我國現(xiàn)有法律框架下，劃撥土地商品化路徑有：（一）出讓現(xiàn)實中，劃撥土地出讓主要有兩種方式：1、國家直接將原劃撥土地出讓給原劃撥土地使用權人，由原使用權人與政府土地主管部門訂立土地使用權出讓協(xié)議，并繳納土地使用權出讓金，從而取得出讓大致使用權。2、原劃撥土地使用權人按照《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條要求，將劃撥土地使用權轉讓給他人。實務中，劃撥土地使用權轉為出讓土地使用權主要采取上述第二種方式。（二）出租是指國家將無償劃撥改為有償出租，并以收取租金形式實現(xiàn)土地全部權經(jīng)濟價值?，F(xiàn)實中，劃撥土地出租主要有兩種方式：1、國家將劃撥土地使用權收回，然后又訂立國有土地租賃協(xié)議，將土地出租給原土地使用人，并收取租金。2、原劃撥土地使用權人將劃撥土地上房屋等建筑物或附著物出租，出租人應該將租金中土地收益上繳國家，從而實現(xiàn)了劃撥土地有償化。這種情形在實踐中較為多見?，F(xiàn)在，因為劃撥土地主要在國有企業(yè)手里，而多數(shù)國有企業(yè)效益不佳，假如直接將劃撥土地改為出讓土地，數(shù)額巨大土地出讓金將使國有企業(yè)難以承受。所以，采取租金形式實現(xiàn)劃撥土地有償使用是一個很好折中方案，這既能照料國有企業(yè)現(xiàn)實承受能力，又能實現(xiàn)土地全部者經(jīng)濟利益。（三）作價出資或者入股是指國家將國有土地作為資本，投資于改制后企業(yè)，并以企業(yè)股東身份參加分紅，從而實現(xiàn)國有土地有償使用。因為《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十四條要求，訂立土地出讓協(xié)議后60天內(nèi)支付全部土地出讓金，這使很多企業(yè)難以承受。因而在現(xiàn)階段國有企業(yè)企業(yè)化改制過程中，采取將原劃撥土地作價出資或入股方式，有利于處理改制中國有企業(yè)資金短缺問題，同時維護了土地全部者權益。農(nóng)地轉用和集體土地征收法律制度農(nóng)地轉用法律制度（一）農(nóng)地轉用制度要求《土地管理法》確立了“合理利用土地，切實保護耕地”宗旨（見《土地管理法》總則第一條），為了落實這一宗旨，《土地管理法》第四條要求，國家實施土地用途管制制度，并經(jīng)過編制土地利用總體規(guī)劃，要求土地用途，且嚴格控制農(nóng)用地轉為建設用地（簡稱農(nóng)地轉用）。為此，《土地管理法》第四十四條第一款要求：“建設占用土地，包括農(nóng)用地轉為建設用地，應該辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)?！睆亩谛姓徟芾碇贫壬下鋵嵙恕皣栏窨刂妻r(nóng)用地轉為建設用地”。（二）農(nóng)地轉用同意權限和程序1、同意權限《土地管理法》第四十四條第二、三、四款要求了農(nóng)地轉用同意權限：（1）省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院同意建設項目占用土地，包括農(nóng)地轉用，由國務院同意。（2）在土地利用總體規(guī)劃確定城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉為建設用地，按土地利用年度計劃分批次由原同意土地利用總體規(guī)劃機關同意。在已同意農(nóng)用地轉用范圍內(nèi)，詳細建設項目用地能夠由市、縣人民政府同意。（3）上述第（1）、（2）條要求以外建設項目占用土地，包括農(nóng)用地轉為建設用地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意。上述第（2）條中所指“同意土地利用總體規(guī)劃機關”，按《土地管理法》第二十一條要求，《土地管理法實施條例》第八條要求，以及按《重慶市土地管理要求》第五條要求，只能是國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府。這么，有農(nóng)地轉用同意權機關僅限于國務院和省級人民政府。2、同意程序《土地管理法實施條例》第二十條、第二十三條，《重慶市土地管理要求》第二十一條、第二十二條，對因建設占地而需要農(nóng)地轉用同意程序作了要求。（三）農(nóng)地轉用同意標準《土地管理法實施條例》第十九條要求：“建設占用土地，包括農(nóng)用地轉為建設用地，應該符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定農(nóng)用地轉用指標；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地，包括農(nóng)用地轉用，還應該符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合要求，不得同意農(nóng)用地轉為建設用地。”這就是說，若建設擬占用農(nóng)用地，在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃及村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃中是建設用地，有同意權人民政府能夠同意農(nóng)地轉用；不然，有同意權人民政府不得同意農(nóng)地轉用。當因不符合土地利用總體規(guī)劃而不能實現(xiàn)農(nóng)地轉用，但建設又確需農(nóng)地轉用時，應該先行修改土地利用總體規(guī)劃，然后才能按修改后土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)地轉用進行審批?！锻恋毓芾矸ā返诙鶙l要求：“經(jīng)同意土地利用總體規(guī)劃修改，須經(jīng)原同意機關同意；未經(jīng)同意，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定土地用途?！奔w土地征收法律制度注：8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議經(jīng)過了依照憲法修正案說明，“征收主要是全部權改變，征用只是使用權改變”?！罢饔谩敝饕歉淖兺恋厝繖?，也有并不改變土地全部權。（一）集體土地征收概念和特征1、概念。集體土地征收是指國家因進行經(jīng)濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業(yè)需要，強制性地將屬于集體全部土地收歸國有，并對集體組織進行賠償行為。我國《憲法》（3月14日修正）第十條要求：“國家為了公共利益需要，能夠依照法律要求對公民私有財產(chǎn)實施征收或者征用并給予賠償。”《土地管理法》（8月28日修正）第二條第四款也要求：“國家為了公共利益需要，能夠依法對土地實施征收或者征用并給予賠償2、集體土地征收行為具備以下法律特征：（1）集體土地征收行為是一個政府行為。集體土地征收是國家政治權力行使，而不是國家全部權行使。（2）集體土地征收是一個強制性行為。集體土地征收是以國家政治權力為依靠，依照法定程序進行，不論集體土地全部者是否愿意，都必須服從，不得阻撓。（3）集體土地征收行為具備一定賠償性。國家建設征搜集體土地，用地單位應該按照法律要求向被征地單位支付一定土地賠償費、安置補助費和青苗費，并妥善安排好被征地單位農(nóng)民生產(chǎn)和生活。但現(xiàn)在在我國，賠償不是對價，不是土地全部權價格。（4）集體土地征收行為是一個引發(fā)民事權利變更行為。土地被征收后引發(fā)土地權屬變更，土地由原來集體全部變?yōu)閲胰浚玫貑挝恢挥惺褂脵?。（二）集體土地征收同意權限按《土地管理法》第四十五條要求：1、征收以下土地，由國務院同意：（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外耕地超出35公頃（折合525畝）（注：這里不包含同時征收基本農(nóng)田行為）；（3）其余土地超出70公頃（折合1050畝）（注：這里包含耕地以外全部土地，同時也包含征收耕地35公頃以下、其余土地70公頃以下，但兩項之和超出70公頃情況）。2、征收上述要求以外土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意，并包國務院立案。（注：這里包含征收基本農(nóng)田以外耕地35公頃以下，其余土地70公頃以下，以及基本農(nóng)田以外耕地和其余土地之和不足70公頃情況。）3、被征收集體土地屬于農(nóng)用地，還應該依照《土地管理法》第四十四條要求先行辦理農(nóng)地轉用審批手續(xù)。其中：（1）經(jīng)國務院同意農(nóng)地轉用，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。（2）經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地同意權限內(nèi)同意農(nóng)地轉用，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；超出征地審批權限，應該依照《土地管理法》第四十五條第一款要求另行辦理征地審批手續(xù)。由上可見，征搜集體土地同意權限集中于國務院和省級人民政府。《土地管理法》第四十六條要求：“國家征收土地，依照法定程序同意后，由縣級以上人民政府給予公告并組織實施。”《重慶市土地管理要求》第三十七條要求，由被征用土地所在地區(qū)、縣（自治縣、市）人民政府組織實施?！锻恋毓芾矸ā返谄呤藯l要求，無權同意、超越權限同意、或者違反法定程序同意征收土地，其同意文件無效，并追究關于人員行政責任，甚至刑事責任。（三）集體土地征收程序參見陳信勇《房地產(chǎn)法原理》P66~68。（四）集體土地征收賠償集體土地征收賠償包括方方面面利益，是征地過程中難度較大一項工作。征地賠償費用包含三項：土地賠償費、安置賠償費、地上附著物和青苗賠償費。《土地管理法》第四十七條要求了征收土地賠償范圍和賠償標準幅度，詳細幅度由省、自治區(qū)直轄市要求。新華網(wǎng)北京11月12日電依照國土資源部日前公布新版“征地賠償標準”，假如給予被征地農(nóng)民土地賠償費和安置補助費共計按30倍計算，仍不足以使農(nóng)民保持原有生活水平話，當?shù)厝嗣裾畬膰型恋赜袃斒褂檬找嬷袆澇鲆欢ò俜直冉o予補助。國土資源部耕地保護司關于責任人指出，這是新版“征地賠償標準”與以往賠償標準最大區(qū)分，充分表現(xiàn)了黨和政府對農(nóng)民群眾關心。在重慶市，現(xiàn)行詳細幅度應按照渝府發(fā)〔〕67號《關于調(diào)整征地賠償安置標準做好征地賠償安置工作通知》執(zhí)行（自1月1土地征收制度研討一、當前熱點議題——農(nóng)村土地與土地征收制度改革鏈接一：據(jù)國土資源部消息（6月11日），在總結征地制度改革試點經(jīng)驗基礎上，《土地征用條例》正在起草中，它明確土地征用程序和操作規(guī)范，完善土地征用方法。另外，在總結農(nóng)村集體建設用地流轉試點經(jīng)驗基礎上，還將制訂《集體建設用地流轉方法》。鏈接二：另據(jù)10月23日《中國房地產(chǎn)報》報道，在國有土地日漸成為稀缺資源情況下，集體土地流轉便引發(fā)全社會廣泛關注。

針對浙江、廣東等經(jīng)濟較發(fā)達地域農(nóng)村集體經(jīng)濟組織普遍出租土地現(xiàn)象，國務院發(fā)展研究中心課題組于近日提交課題，匯報主要內(nèi)容為：農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過關于部門同意辦理非農(nóng)用地手續(xù)后，應允許除買賣以外土地出租、轉讓。但土地非農(nóng)化以后權利使用，必須在嚴格土地農(nóng)轉非手續(xù)前提下進行。匯報提議：必須改革現(xiàn)行征地制度，在法律和政策上作出明確調(diào)整，使集體土地能夠正當入市。鏈接三：將農(nóng)民集體全部土地界定為按份共有制，改革現(xiàn)行征地制度（11月11日《中國經(jīng)濟時報》）在國務院發(fā)展研究中心和經(jīng)濟日報社主辦第二屆縣域經(jīng)濟論壇上，國研中心農(nóng)村部部長韓俊就深入完善農(nóng)村土地制度發(fā)演出講。韓俊認為，用不一樣方式剝奪農(nóng)民土地，已成為新形勢下侵犯農(nóng)民利益最主要形式。造成這種問題根源是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不夠規(guī)范、合理，現(xiàn)行土地制度存在以下四大問題：第一，農(nóng)民集體土地全部權詳細歸屬不明晰。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體全部，這在關于主要法律中都有要求，不過，在集體全部制下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰。土地集體全部制基本內(nèi)涵是，農(nóng)民作為集體組織組員，都平等地擁有對集體土地“人人有份”組員權，但并不擁有按份分割農(nóng)地全部權權利。在土地集體全部制下，農(nóng)民“人走權失”，“退出權”被剝奪。“集體產(chǎn)權”這種特征，使得集體與農(nóng)民在權益關系上往往很含糊?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府，村民委員會、村民小組是村民自治組織，都不是全體農(nóng)民以平等身份參加集體經(jīng)濟實體，都不適于充當農(nóng)民集體全部土地全部權主體，農(nóng)民集體全部實質上是一個全部權主體缺位全部制。大量調(diào)查表明，現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對土地全部權詳細歸屬是含糊不清，甚至相當一部分農(nóng)村基層干部和縣鄉(xiāng)領導認為農(nóng)村土地是國家，想怎么處置就怎么處置。第二，農(nóng)民土地承包權性質尚不夠明確。農(nóng)村改革以來，農(nóng)民以承包方式取得土地使用權（又稱土地承包權），在法律性質上，從一開始就是以債權形式出現(xiàn)。土地承包權債權屬性不利于農(nóng)戶反抗鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整土地、更改土地協(xié)議侵權行為。即使《農(nóng)村土地承包法》明確要求，“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”和“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，使得土地承包權中隱含了物權一些排他性特征，但現(xiàn)行法律并沒有將農(nóng)民土地承包權明確界定為物權。第三，農(nóng)村土地使用權流轉制度不夠健全。實施家庭承包經(jīng)營以來，農(nóng)村土地政策一直強調(diào)要穩(wěn)定承包關系。在強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系前提下，政策上也一直允許和激勵承包期內(nèi)土地使用權流轉?？傮w看，即使農(nóng)戶土地使用權流轉發(fā)生率很低，但在流轉過程中也存在著一些突出問題。主要是一些地方采取行政伎倆，直接收回農(nóng)民土地承包權，搞強制性土地流轉；有地方在收回農(nóng)戶承包地后，甚至不對農(nóng)戶作任何經(jīng)濟賠償?shù)取５谒模F(xiàn)行土地征用地制度對農(nóng)民顯著不公?，F(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60％與土地關于，其中30％又跟征地關于?，F(xiàn)在征地問題已經(jīng)成為農(nóng)村很尖銳矛盾，這是跟農(nóng)民權益關系非常親密一個問題。關于現(xiàn)行土地征用地制度對農(nóng)民顯著不公平問題：依照教授測算，我國自改革以來，經(jīng)過低價從農(nóng)民那里征地，然后高價出售，估量從農(nóng)民那里拿走了20,000億。許多城鎮(zhèn)為籌集建設資金，大肆圈地，片面追求城區(qū)規(guī)模擴張。1987－全國非農(nóng)建設占用3394.6萬畝耕地，按人均耕地不足0.7畝計算，最少有3400萬農(nóng)民因征地失去或降低了土地。按現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展進度，至2030年30年間占用耕地將達成5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超出7800萬人。現(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、公路給農(nóng)民賠償是5000～8000元。我們現(xiàn)在一些重大基礎設施建設，征地款都沒有打足，有地方就講一畝地塊錢，有甚至一分錢也不要，由地方來賠償農(nóng)民，實際上地方根本無力賠償農(nóng)民。工商業(yè)用地對農(nóng)民賠償通常是2～3萬塊錢（包含土地賠償費、青苗賠償費及勞動力安置補助費），發(fā)達地域是3～5萬塊錢，而且這些錢不是直接賠償給農(nóng)民本人，征地款到村里之后怎樣分配又是一個很尖銳問題。現(xiàn)行對失地農(nóng)民安置無法處理他們后顧之憂和久遠生計。用現(xiàn)行安置補助費去置換農(nóng)民土地權利，勢必釀成一支越來越龐大失地農(nóng)民大軍，它不但使失地農(nóng)民生活水平下降，也造成嚴重社會問題。政府從土地征用上拿走各種稅費比農(nóng)民拿到賠償要高得多。比如,政府征用土地之后進行出讓，在廣東，耕地占用費每畝4000元，征地管理費每畝元，墾復基金是每畝10,000元，農(nóng)業(yè)保險基金每畝6000元，農(nóng)田水利基金每畝1330元，工業(yè)用地每畝出讓金是10,000～25,000元，商業(yè)用地是125,000元，住宅用地過去一畝地是100,000元，現(xiàn)在是進行招標?，F(xiàn)在一些地方政府口號是“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”，要“以地聚財，要經(jīng)營土地，經(jīng)營城市”?，F(xiàn)在不少地方做法是“發(fā)展經(jīng)濟，侵占耕地”。有些人講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因為當初最富單位是搞計劃生育，縣鄉(xiāng)一級政府計劃外收入主要靠計劃生育罰款。現(xiàn)在則是“吃地皮”。征地制度現(xiàn)在存在問題，從根本上講是公權侵犯私權，行政權侵犯財產(chǎn)權。為了城市“公共利益”就能夠侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，這種做法不符合十六屆三中全會提出統(tǒng)籌城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展精神。為了公共利益就能夠低價征用農(nóng)民土地做法應該改變。況且“公共利益”內(nèi)涵現(xiàn)行法律尚無明確要求。因為農(nóng)村改革是在缺乏明確理論指導與系統(tǒng)政策設計情況下進行，農(nóng)村土地制度不規(guī)范是難以防止。在經(jīng)歷了20幾年改革探索之后，應該依照十六屆三中全會精神（鏈接五），在深入明確界定農(nóng)村土地產(chǎn)權，保護農(nóng)民土地正當權益方面邁出更大步伐。土地是農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計最終依靠。只有土地定權，農(nóng)民才能定心。韓俊對深化農(nóng)村土地改革發(fā)表了四項提議：第一，將土地農(nóng)民集體全部制明確界定為農(nóng)民按份共有制。農(nóng)村集體經(jīng)濟每一個組員都擁有按份分割農(nóng)地全部權權利，農(nóng)民按份共有農(nóng)地權利能夠正當繼承或轉讓、抵押、贈予等。實施農(nóng)民按份共有制，有利于農(nóng)民土地使用權和收益權分離，既保障了農(nóng)民對土地收益權，又有利于農(nóng)民轉變身份，加速向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。第二，明確界定農(nóng)民土地承包權（具備）物權性質。讓農(nóng)民享受占有、使用、收益和處罰四權統(tǒng)一承包權，實際上就是認可農(nóng)民擁有物權性質土地承包權。（注：應該了解為債權物權化）第三，培育土地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”土地流轉機制。土地承包權流轉要建立在長久穩(wěn)定家庭承包制度基礎上，在承包期內(nèi)，不能采取強制伎倆，直接收回農(nóng)民土地承包權，重新進行土地發(fā)包。農(nóng)村土地流轉應該主要在農(nóng)戶間進行，不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃經(jīng)營農(nóng)戶承包地。第四，改革現(xiàn)行征地制度。韓俊認為，征地制度改革，既要著眼于控制耕地征占規(guī)模，更要著眼于保護農(nóng)民正當利益。假如農(nóng)民土地權益得不到保護，也難以建立最嚴厲耕地保護制度。韓俊提議，在征地制度改革政策上要把握好五點：一是征地賠償必須以土地市場價值為依據(jù)，實施公平賠償不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設成本。尤其是公路、鐵路等通常性建設項目，不能隨意以國家重點建設名義壓低征地價格。征地賠償形式能夠多樣化，比如，貨幣、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等。二是要修改對應法律法規(guī)，在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉為非農(nóng)用地年度計劃控制下，應允許集體非農(nóng)建設用地合理流轉。這方面廣東省正在進行探索。三是對各地競相壓低土地出讓價做法要果斷給予糾正。四是要建立失地農(nóng)民社會保障。五是抓緊制訂規(guī)范征地行為法律法規(guī)。他強調(diào)指出，已經(jīng)有土地方面各種法律法規(guī)，遠不足以保護農(nóng)民土地權利。他提議，全國人大應盡快制訂《農(nóng)村土地征使用方法》。鏈接四：黨十六屆三中全會經(jīng)過《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題決定》提出，完善農(nóng)村土地制度，強調(diào)在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系同時，要按照保障農(nóng)民權益和控制征地規(guī)模標準，改革征地制度。一、必須實施最嚴格耕地保護制度

《決定》從我國國情出發(fā)，明確提出：“要實施最嚴格耕地保護制度”，這對于在加緊工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段，切實保護好耕地，保障國家糧食安全，保護農(nóng)民權益，具備重大戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實針對性。

實施最嚴格耕地保護制度，是由我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段決定。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加緊發(fā)展時期，從國外經(jīng)驗教訓看，這個時期也是耕地降低最快時期。假如不控制盲目占地，降低不合理占地，就有可能犯歷史性錯誤?，F(xiàn)在問題是，占地太多，而且占都是好地，這個勢頭值得高度關注。一些地方盲目搞各種開發(fā)區(qū)，圈占大量耕地。一些開發(fā)區(qū)根本不具備招商引資條件，沒有引進幾家企業(yè)，造成大量耕地荒涼、閑置。有些企業(yè)動輒占地幾百畝甚至幾千畝，遠遠超出企業(yè)投資辦廠需要。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加緊發(fā)展階段，工業(yè)和城鎮(zhèn)用地是需要，但怎樣有計劃地、合理地用地，是我們在新發(fā)展階段要認真處理好問題。

二、必須對基本農(nóng)田進行重點保護

基本農(nóng)田是耕地中精華，是維護國家糧食安全最基本依靠。保護耕地最主要是把基本農(nóng)田保護好，這要作為一條不可逾越紅線。我國已經(jīng)建立了基本農(nóng)田保護制度，對于保護耕地發(fā)揮了主要作用，現(xiàn)在問題是怎樣使這一制度真正落到實處。

基本農(nóng)田保護區(qū)要落實到地塊。現(xiàn)在我國劃定基本農(nóng)田約16．3億畝，保護率達成83％，應該說不算低，但在不少地方并沒有真正落實到地塊?；巨r(nóng)田應一個村一個村落實，一塊地一塊地落實。這是一項很必要基礎性工作。

要嚴格基本農(nóng)田審批制度。切實加強對土地開發(fā)利用管理，通常商業(yè)開發(fā)不能輕易占用基本農(nóng)田。城市擴區(qū)是占用土地較多一個渠道，而且城郊地大都是有水澆條件好地，占補平衡極難補上，也應該科學規(guī)劃，從嚴控制，以穩(wěn)定基本農(nóng)田面積?；巨r(nóng)田經(jīng)同意轉移用途后要向社會公開，便于承包農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織及關于方面監(jiān)督。三、必須按照保障農(nóng)民權益和控制征地規(guī)模標準，改革征地制度

近年來，伴隨征地規(guī)模不停擴大，征地中暴露出來矛盾和問題越來越多。比較突出，一是征地規(guī)模過大。全國開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積已達3．5萬平方公里，圈占耕地有43％閑置。二是農(nóng)民權益得不到保障。一些地方甚至把農(nóng)民土地作為生財之道，違法違規(guī)征地時有發(fā)生。因征地問題引發(fā)糾紛甚至群體性事件，已成為影響社會穩(wěn)定一個原因。這些問題暴露出我國現(xiàn)行征地制度方面缺點。所以，《決定》明確提出，“要按照保護農(nóng)民權益、控制征地規(guī)模標準，改革征地制度，完善征地程序”。

一是強化土地利用規(guī)劃約束和用途管制。地方各級政府都要制訂土地利用規(guī)劃。要強化規(guī)劃對建設用地總量控制，把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量、范圍之內(nèi)。因經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確需調(diào)整規(guī)劃，必須按法定程序進行。土地用途一旦劃定，就要嚴格執(zhí)行，不能隨意改作他用。

二是嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不一樣性質用地。要把為公益性項目而進行征地與通常經(jīng)營性項目用地嚴格分開，縮小征地適用范圍。征地權是國家強制性行政權力，應該主要用于水利、交通、國防、義務教育、公共衛(wèi)生、公檢法設施等國家重點公共設施建設，通常不能用于商業(yè)開發(fā)，更不應變成企業(yè)行為。要慎用征地權力，深入發(fā)揮市場配置土地資源基礎性作用。工商企業(yè)需要用地，應該在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設規(guī)劃前提下，經(jīng)過向國家、向農(nóng)民集體購置、租賃等市場方式取得，價格由市場決定。

三是嚴格控制征地規(guī)模。土地是農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠生活保障。要加強土地管理，切實保護耕地，可征可不征盡可能不征，可用可不用盡可能不用，必須征和必須用盡可能少征少用。國家重點基礎設施建設用地，也要節(jié)約用地，降低征地。城鎮(zhèn)建設要盡可能盤活存量土地，控制城區(qū)過分擴張。企業(yè)用地多少，應該和產(chǎn)業(yè)特點，投資規(guī)模掛鉤，預防投不多錢，辦不大廠，占很多地。

四是改進土地征用賠償方式。征用農(nóng)民土地賠償?shù)停恋卦鲋捣峙洳缓侠恚寝r(nóng)民反應比較強烈一個問題，也是造成耕地占用多主要原因。農(nóng)民集體土地轉為建設用地過程，應該是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化結果過程，應該有利于縮小城鎮(zhèn)差距而不是擴大城鎮(zhèn)差距。要調(diào)整土地收入分配結構，確定賠償安置最低標準，給被征地農(nóng)民以及時、合理賠償，并探索處理被征地農(nóng)民社會保障和久遠生計方法。農(nóng)戶是市場經(jīng)濟主體，土地（承包）經(jīng)營權是農(nóng)民基本權益，要保障農(nóng)民在土地征用過程中權益不受侵犯。

落實《決定》提出改革土地征用制度標準要求，在實際工作中，必須把保障農(nóng)民土地權益放在第一位，必須把降低土地占用、杜絕不合理占地作為工作目標，按照這個標準要求確定征地規(guī)模、征用方式、賠償標準、工作程序，真正把《決定》精神落到實處。（國務院研究室副主任韓長賦）（起源：人民日報）二、國外土地征用制度比較及借鑒土地征用，簡單講就是國家為公共目標強制取得原土地權利人土地權利并給予合理賠償一個行政行為。綜觀世界各國（地域）土地制度，土地征用都是其中不可或缺主要組成部分。

（一）各國（地域）土地征用制度相同點

（1）土地征用權是政府特有權力，征地主體只能是國家

世界上大多數(shù)國家（地域）都以法律形式要求土地征用權是政府特有權力，土地征用主體只能是國家。即使有國家（地域），如日本，依照詳細情況有時也可將土地征用權授予一些公用事業(yè)團體或企業(yè)。不過，既然土地征用是轉移土地全部權一個強制性行政處理，其效力包括到被征用土地全部一切權利關系，故土地征用權是國家行使土地最高全部權結果，對被征地土地全部者來說，是一個義務，而創(chuàng)辦事業(yè)人因為興辦公共事業(yè)，依照法律要求需征用土地，只能求援國家行使土地征用權，經(jīng)國家核準后，才能征用土地，由國家執(zhí)行土地征用，方可防止濫用征地權與無須要侵害。所以，土地征用權只能由國家行使，不宜授予需用土地者或他人。

（2）必須是因“公共目標”實施土地征用

各國（地域）土地制度都要求，國家只有為“公共目標”才能行使土地征用權。因為土地征用權關鍵在于，不需要土地全部些人同意而強制取得其土地，因而，土地征用權法律規(guī)則同土地全部權受法律保護規(guī)則沖突，便引發(fā)土地征用權是否合憲及是否濫用長久理論爭論。土地征用權“公共目標”，不但在這場爭論中使土地征用權合憲性得以成立，而且它也成為評判一項詳細土地征用權是否正當行使惟一標準，以及預防土地征用權濫用主要方法。

值得注意是，伴隨時間推移和經(jīng)濟發(fā)展，土地征用目標范圍在不停改變。比如，伴隨美國工業(yè)化加緊，其土地征用“公共目標”內(nèi)容從以前用于公共使用土地征用擴大到用于公共利益土地征用。并伴隨政府干預經(jīng)濟加強，土地征用逐步成為政府指導社會土地資源利用主要伎倆。

（3）土地征用必須給予一定賠償

即使土地征用帶有一定強制性，但它給原土地權利人造成了實際上損失，為公平起見，世界各國（地域）都要求土地征用后必須給原土地權利人一定經(jīng)濟賠償。它與民法上基于侵權行為賠償性質不一樣，不是因為違法行為所引發(fā)而是基于正當公法上原因所致，且民法上損害賠償是損害在先，賠償在后。所以土地征用賠償可解釋為“需用土地人就征用取得土地后對權利人損失賠償，是對國家所推行公法上經(jīng)濟負擔?！?/p>

（二）各國（地域）土地征用制度不一樣點

（1）對“公共目標”解釋差異

對于“公共目標”，各國（地域）解釋不盡相同。日本解釋為“處理公共事業(yè)建設”，如依照城市規(guī)劃確定道路、公園建設，依照河川法進行堤防等建設，依照港灣法進行港灣建設等。韓國解釋為“公益事業(yè)需要”，所謂“公益事業(yè)”是指：１、關于國防、軍事建設事業(yè)；２、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀察、航空等建設事業(yè)；３、國家或地方公共團體設置辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設事業(yè)；４、國家或地方公共團體指派建設者，由他們所進行住宅建設事業(yè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；５、其余依照法律能夠征用或使用土地事業(yè)。由此可見，對“公共目標”解釋有很大彈性，在一些國家（地域），“政府意圖都被看成是公共目標，并可為此而征用土地?！蹦軌蛘f，怎樣準確界定“公共目標”范圍是各國（地域）土地征用制度建設中主要難題之一。

（2）土地征用賠償差異

首先，關于土地征用賠償項目，各國（地域）要求不大相同，以地價賠償和地上物（土地改良物）賠償為主，各國（地域）基本統(tǒng)一，只是詳細包含范圍大同小異。另外，各國（地域）還要求了其余賠償，這一項各國（地域）差異較大，比如日本此項包含“少數(shù)殘余者賠償”、“離職者賠償”、“事業(yè)損失賠償”等３項。

其次，關于土地征用賠償標準，從各國（地域）情況來看，大致可分為三類：１、按市場價格賠償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到出售價格為賠償標準，比如英國、美國、我國香港地域等；２、按裁定價格賠償，指按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定價格賠償，如法國以征用土地周圍土地交易價格或全部者納稅時申報價格為參考，由征用裁判所裁定賠償標準；３、按法定價格賠償，一是指按法律要求基準地價，比如韓國，在執(zhí)行公告地價地域，土地賠償額以公告基準地價為準（有時要依照實際情況給予修正）；二是按法律條文直接要求標準賠償，如瑞典關于法律要求：對土地征用賠償價格計算，是以前？？該土地價格為準。

再次，關于土地征用賠償計價時期，各國（地域）也略有不一樣，比如英國以征用者實際占有該土地當日市價計算。

（三）對我國借鑒

（1）必須明確界定“公共目標”內(nèi)容和范圍

在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場競爭規(guī)則，又確保有足夠公共用地起源，各國（地域）政府都將“非公共目標”用地和“公共目標”用地域別對待：對“非公共目標”用地流動不過多地干預；對“公共目標”用地，政府則充分利用特權，確保在需要時能取得土地。不過，這么做必須有一定前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定“公共目標”內(nèi)容和范圍，不然就無法將兩類用地域分開來，從而采取不一樣政策。依照各國（地域）經(jīng)驗，結合我國實情，有學者認為，“公共目標”內(nèi)容和范圍可明確為：１、政府機關和社會團體用地；２、交通用地；３、水利及能源設施用地；４、城市基礎設施用地；５、教育（學校、基礎性科研單位用地）；６、國防軍事用地；７、其余公益事業(yè)用地。

（2）必須嚴格控制征地權

各國（地域）都要求征地權是政府特有行政權力，政府行使征地權詳細表現(xiàn)通常是控制征地審批權，我國也是如此。新修訂《土地管理法》要求了征地審批權限，征用土地視其是否基本農(nóng)田或面積分別由國務院、省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。不過，實踐證實，問題關鍵不在于審批權在哪一級政府，而在于是否能嚴格控制征地審批權。借鑒國外經(jīng)驗，可行做法是建立征地審批責任制，從政府首腦到職能部門責任人再到詳細經(jīng)辦人員，責任層層落實；如違反政策，則予從重處理。

（3）必須合理賠償

其一，是制訂合理賠償標準。從各國（地域）情況來看，征地賠償標準與土地制度、經(jīng)濟發(fā)達程度有親密關系。我國處于社會主義初級階段，實施土地公有制。我國實施是按法定價格賠償，由法律條文直接要求賠償標準，這是符合現(xiàn)階段基本國情。其二，是確定合理賠償項目?！锻恋毓芾矸ā访鞔_要求了賠償項目，但我國版圖遼闊，地域差異大，全國統(tǒng)一賠償項目無法表現(xiàn)地域差異，主要表現(xiàn)在現(xiàn)有賠償項目已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟發(fā)達地域需要。所以，提議國家只要求賠償基本項目，允許各地依照實際情況增加必要項目，但必須報國家審批。

（4）必須加強法制建設

一是要加強土地征用立法。世界許多國家（地域）都有專門土地征使用方法律法規(guī)，這對于規(guī)范土地征用行為、保護土地資源及合理利用土地都有著主要意義。提議盡快制訂《土地征使用方法》，明確土地征用性質、主體和客體，明確“公共目標”內(nèi)容和范圍，確定合理土地征用賠償標準，制訂關于土地征用賠償費科學管理和使用標準及方法，明確土地征用包括各方權利、義務和責任等等。二是要加強土地征用執(zhí)法。要組建強有力執(zhí)法隊伍，嚴格依法規(guī)范土地征用行為，要加大執(zhí)法監(jiān)察力度，采取強有力方法，嚴厲查處各類違法用地現(xiàn)象，促進我國土地征用走上法制化軌道。據(jù)國土資源部消息（6月11日），《土地征用條例》正在起草中。（見鏈接一）溫家寶同志對征地制度改革做了主要指示。中央３號文件明確提出了深入完善土地征用方法和制訂農(nóng)村集體建設用地流轉、置換政策任務。國務院也提出了詳細落實要求。據(jù)報道，針對我國改革深化和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中，《土地管理法》所暴露出在一些方面不足，如：土地征用制度中賠償標準、安置方法等要求，已不能適應新經(jīng)濟形勢發(fā)展下對失地農(nóng)民進行合理安置賠償需求；從法律上允許并規(guī)范農(nóng)民集體建設用地流轉成為大勢所趨，1998年修改《土地管理法》將再次修改，以使法律不停適應國家政治文明和經(jīng)濟發(fā)展要求，表現(xiàn)社會進步，與時俱進。為此，國土資源部已正式成立了《土地管理法》修改工作領導小組，負責對修改中包括重大問題進行決議，協(xié)調(diào)各方面關系。建設用地審查報批程序參見陳信勇《房地產(chǎn)法原理》P69~71。鏈接：國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局責任人介紹說，深入治理整理土地市場秩序以來，全國共查處土地違法案件16．8萬件，相當于去年同期兩倍，有687人受到黨紀政紀處罰，94人被追究刑事責任。近期，國土資源部將直接進行公開調(diào)查5起包括嚴重違反土地管理法規(guī)案件是：（注：其中4起包括地方政府，可謂“監(jiān)守自盜”。）

一、天津空港物流加工區(qū)包括非法大量占用土地。

天津空港物流加工區(qū)在未依法推行用地報批手續(xù)情況下，于3月，在20多平方公里范圍內(nèi)全線開工建設。據(jù)衛(wèi)星照片資料顯示，加工區(qū)范圍內(nèi)共新增建設用地3000畝以上，其中絕大部分是耕地，包括非法占用土地。

二、南昌市青山湖區(qū)政府包括違反經(jīng)營性用地招標拍賣掛牌出讓要求。

據(jù)群眾舉報，南昌市青山湖區(qū)政府于8月18日與香江商貿(mào)中心有限企業(yè)訂立協(xié)議，私自將該區(qū)辛家庵村400畝集體土地征用作為香江商貿(mào)中心一期建設用地，確定每畝10萬元地價，并在協(xié)議中約定，以后各期用地價款不高于每畝10萬元。青山湖區(qū)政府行為，包括違反經(jīng)營性用地必須招標拍賣掛牌出讓要求，違規(guī)出讓國有土地使用權。另外，還存在非法同意占用土地、違規(guī)核發(fā)國有土地使用證和躲避向中央財政繳納新增建設用地土地有償使用費等問題。

三、青島市嶗山區(qū)政府包括非法同意占用大量土地。

據(jù)審計部門發(fā)覺，青島市嶗山區(qū)政府包括在高科技工業(yè)園范圍內(nèi)非法征用土地6200多畝，其中耕地3200多畝。另外，有40多個項目沒有按照土地出讓協(xié)議要求期限開發(fā)建設，占地4000多畝。

四、山東省齊河縣政府包括非法同意占用大量土地。

據(jù)群眾舉報，山東省齊河縣政府包括非法同意山東國際國科集團占用該縣3個村2800多畝耕地（其中多數(shù)為基本農(nóng)田）興建高爾夫球場和高檔別墅。

五、陜西省周至縣政府包括非法同意占用集體土地。

據(jù)群眾舉報，陜西省周至縣政府未經(jīng)正當同意，即公布《關于楊凌渭河周至縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)征地拆遷關于問題通告》，要求相關村民清理拆遷建筑物及地面附著物；公布《楊凌農(nóng)業(yè)高新技術示范區(qū)啞柏園區(qū)首期道路建設工程方案》，要求村民退出土地。另外，該縣開發(fā)區(qū)未經(jīng)同意占用5個村460多畝集體土地，并對農(nóng)民房屋及地上農(nóng)作物進行拆除和清理。上述行為包括非法同意占用土地。

《人民日報》

11月17日

第二版本報北京11月16日訊

記者夏珺今天從國土資源部得悉：關于我國土地制度專題研討我國土地貯備制度討論一、我國土地貯備制度沿革土地貯備最早起源