義務教育財政不公平分析

義務教育財政不公平分析

一、我國義務教育財政制度規(guī)定的不公平

構成我國義務教育財政制度基礎的法律主要有《憲法》、《教育法》、《義務教育法》等法律及實施細則。國務院及教育部、財政部等中央政府的行政法規(guī),地方人大、政府的地方性法規(guī),也是教育財政制度的重要淵源。此外,中共中央和地方黨委有關教育政策的文件,也有涉及教育財政制度的內容。在現行與教育財政有關的法規(guī)中,有體現教育財政公平的規(guī)定,也有導致教育財政不公平的規(guī)定,還有一些因不完善而會導致教育財政不公平的規(guī)定。體現教育財政不公平的規(guī)定主要在《教育法》和《義務教育法實施細則》中。

1·導致城鄉(xiāng)不公平的規(guī)定

《教育法》第五十七條規(guī)定:“農村鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的教育費附加,由鄉(xiāng)人民政府組織征收,由縣級人民政府教育行政部門代為管理或者由鄉(xiāng)人民政府管理,用于本鄉(xiāng)范圍內鄉(xiāng)、村兩級教育事業(yè)。”第五十九條規(guī)定:“經縣級人民政府批準,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府根據自愿、量力的原則,可以在本行政區(qū)域內集資辦學,用于實施義務教育學校的危房改造和修繕、新建校舍,不得挪作他用?！边@兩條規(guī)定,將農村教育費附加和教育集資作為農村義務教育經費的重要來源。這是對農村居民的財政歧視。因為城市居民個人不負擔教育費附加,也沒有教育集資的義務。這實際上是部分推卸政府對農村義務教育的出資責任?！读x務教育法實施細則》也有這樣的城鄉(xiāng)區(qū)別對待的規(guī)定。該細則第三十條規(guī)定:“實施義務教育的學校新建、改建、擴建所需資金,在城鎮(zhèn)由當地人民政府負責列入基本建設投資計劃,或者通過其他渠道籌措;在農村由鄉(xiāng)、村負責籌措,縣級人民政府對有困難的鄉(xiāng)、村可酌情予以補助?！边@一條將城鎮(zhèn)居民與農村居民作了不同等對待:城鎮(zhèn)建校由政府出資,農村建校由農民出資。

2·對經濟落后地區(qū)不公平的規(guī)定

《中共中央關于教育體制改革的決定》提出,把發(fā)展基礎教育的責任交給地方,省、地、縣、鄉(xiāng)分級管理的職責如何劃分,由省級政府決定?！读x務教育法》第八條規(guī)定:“義務教育事業(yè),在國務院領導下,實行地方負責,分級管理。”《義務教育法實施細則》第五條規(guī)定:“實施義務教育,城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進行;農村以縣為單位組織進行,并落實到鄉(xiāng)?！钡诙藯l規(guī)定:“地方各級人民政府設置的實施義務教育學校的事業(yè)費和基本建設投資,由各級地方人民政府負責籌措。中央和地方財政視具體情況,對經濟困難地區(qū)和少數民族聚居地區(qū)實施義務教育給予適當補助?！边@些規(guī)定,基本上解脫了中央政府的義務教育財政責任。省、地、縣級政府在制定本地區(qū)義務教育實施條例或辦法時,也都效法中央,最后將責任下推到鄉(xiāng)級政府。我國是一個地區(qū)間社會經濟發(fā)展極不平衡的國家,不同地區(qū)政府特別是基層政府的財力差距非常大,提供義務教育經費的能力很不平衡。將義務教育的財政責任安排給基層政府,意味著各地義務教育階段學生能得到的財政資源會出現巨大差異,貧困地區(qū)的學生難以得到必需的政府財政資源。有關法規(guī)雖然提到了對經濟困難地區(qū)和少數民族地區(qū)給予適當補助,但并沒有作出具體的制度安排,實際補助很少。這對經濟落后地區(qū)是很不公平的。

3·對貧困學生不公平的規(guī)定

義務教育的基本特征是免費,《義務教育法》也規(guī)定對接受義務教育的學生免收學費。但《義務教育法實施細則》第十七條規(guī)定:“實施義務教育的學?？梢允杖‰s費。對經濟困難的學生,應當酌情減免雜費?！钡谑藯l規(guī)定:“依照義務教育法第十條第二款規(guī)定享受助學金的學生是指:初級中等學校、特殊教育學校的家庭經濟困難的學生,少數民族地區(qū)、經濟困難地區(qū)、邊遠地區(qū)的小學及其他寄宿小學的家庭經濟困難的學生?！鄙鲜龅谑邨l規(guī)定使對接受義務教育的學生收取學費合法化,很大程度上改變了義務教育的性質。雖然這里指的是收取“雜費”,但沒有指明“雜費”的內容是什么,與學費有什么區(qū)別,“雜費”實際上是學費。免收學費是保證貧困學生接受義務教育的重要制度,收取學費增加了他們入學的困難,因而是不公平的。雖然提出了對經濟困難的學生酌情減免雜費,但又沒有具體的制度安排。第十八條實際上是限制部分貧困學生獲得助學金的機會,按這一條,非少數民族地區(qū)、非經濟困難地區(qū)、非邊遠地區(qū)小學的家庭經濟困難的學生不能得到助學金。這是一項十分不合理的規(guī)定。

二、義務教育財政運行結果的不公平

由于義務教育財政制度規(guī)定不公平的存在,而保障公平的一些制度規(guī)定沒有得到實行,使得我國義務教育財政運行結果的不公平問題非常突出。

1·地區(qū)之間的不公平

義務教育財政責任的基層化,上級政府對經濟落后地區(qū)的財政補助數量小,使得我國地區(qū)之間義務教育財政資源差距非常大,進而導致不同地區(qū)少年兒童所得到的教育資源很不平等。下表是1998年各省、市、自治區(qū)小學、初中預算內教育經費、固定資產價值、儀器價值及圖書的生均數據,可以大致反映地區(qū)間義務教育財政不平等的狀況。我們用最簡單的極差率指標來簡要分析地區(qū)之間的不平等狀況。

年生均經費差距:小學年生均經費,最高的上海是最低的河南的9·7倍。初中年生均經費最高的是西藏,但因西藏地理條件的特殊性,且初中入學率不到20%,不能用于正常比較。取第二位的上海與最低的貴州比較,極差為6·8倍。因貴州的初中入學率不到60%,如按每一學齡人口經費計算,級差在10倍以上。

生均固定資產價值差距:小學生均固定資產,最高的北京是最低的貴州的5·9倍。初中生均固定資產,最高的北京是最低的貴州的5·3倍。生均儀器價值差距:小學生均儀器,最低是西藏,因情況特殊,不予比較。最高的上海是倒數第二低的貴州的13倍。初中生均儀器,最高的上海是最低的江西的9·5倍。生均圖書差距:小學生均圖書,最高的北京是最低的貴州的10·5倍。初中生均圖書最高的上海是最低的貴州的6倍。這里作的是省一級的比較,若比較的層級降低,如比較縣或鄉(xiāng)級單位,差距將更加驚人。教育經費和教學條件的巨大差距,使入學率特別是教育質量必然產生巨大差距。北京、上海在上世紀末已經普及高中階段教育,高等教育毛入學率在40%左右。而貴州初中毛入學率在52%左右,西藏更不到20%。省一級教育質量沒有可供比較的資料。據一項義務教育質量研究的結果,西部地區(qū)教育質量顯著低于東部地區(qū)[2]。

2·城鄉(xiāng)之間的不公平

教育財政的地區(qū)不公平很大程度上是城鄉(xiāng)不公平的反映,但城鄉(xiāng)之間的不公平除了表現在教育資源的差距外,還表現在教育經費負擔和其他對農村居民的教育歧視上。

農村居民負擔教育費附加:教育法規(guī)明確規(guī)定農村居民要負擔教育費附加。各地征收教育費附加的具體方式不同,有按收入征收的,有按人口征收的,有按承包土地征收的,不一而足。但對城鎮(zhèn)居民,大多數地方沒有負擔教育費附加的責任。1998年農村教育費附加總額達165億元,平均每一農村勞動力負擔33元。

農村居民負擔學校基建集資:對義務教育學校的基建支出負擔,教育法規(guī)也作出了城鄉(xiāng)差別的規(guī)定。城鎮(zhèn)由政府負擔,農村則要求鄉(xiāng)村負責,部分通過向農民集資解決。1998年農村教育集資53億元,每一農村勞動力負擔11元。

進城農民子女不能進入城鎮(zhèn)學校就學:上世紀90年代以來,我國農村勞動力大規(guī)模進入城鎮(zhèn)務工經商,隨之出現人口的遷移。但由于我國城鄉(xiāng)分治的戶籍制度,進城農民的戶口不能合法遷入,其子女不能進入城鎮(zhèn)學校系統(tǒng)就學。為迎合進城農民子女的入學要求,在城鎮(zhèn)出現了大批辦學條件極為簡陋,完全靠學費維持的義務教育階段學校。這些進城農民在城市依法納稅,但其子女卻不能獲得正常的受教育機會。據估計,2000年末僅北京市就有近9·5萬流動兒童被排斥在正規(guī)學校之外[3]。

由于義務教育財政制度的城鄉(xiāng)差異,導致城鎮(zhèn)學校與農村學校在經費、師資、教學條件各方面出現很大差異。據筆者估算,1998年,全國初中年生均預算內經費城鎮(zhèn)為813元,農村只有486元;小學城鎮(zhèn)為520元,農村為311元。即使在經濟落后地區(qū),城鄉(xiāng)差異也很大。1998年,貴州初中年生均預算內經費城鎮(zhèn)為560元,農村只有301元;小學城鎮(zhèn)為375元,農村為208元。城鄉(xiāng)在辦學條件、師資力量等方面的差距,雖然由于缺乏統(tǒng)計資料,不能作出量化比較,但從農村學校的危房比例高、基本教學儀器不足、代課教師多等現象反映,差距是巨大的。

3·居民之間的不公平

除了上述地區(qū)、城鄉(xiāng)差異導致的教育財政不公平外,城市居民、農村居民內部也存在因收入和財富差異導致的教育機會的不平等。在城市,由于要交納學費和負擔較高的書費和其他費用,貧困學生的資助制度沒有建立,失業(yè)者和病殘等貧困家庭負擔子女的教育支出很困難。隨著失業(yè)人員的增加,這一問題日益突出。據估計,僅北京市就有5·4萬貧困中小學生[4]。在農村因貧困導致失學的現象更為普遍。農村初中的輟學率估計在20%以上,輟學的主要原因是家庭經濟困難。據教育部教育發(fā)展研究中心的調查,貧困地區(qū)因為家庭經濟困難輟學的占60%左右[5]。居民收入的差異已經導致了義務教育機會的嚴重不平等。有關法規(guī)中資助貧困學生的規(guī)定沒有得到有效實施,是貧困學生失學的重要原因。據調查,農村貧困地區(qū)學生減免學雜費的只有2·3%左右[6]。

企業(yè)辦學體制的延續(xù),也使得部分工人子女就學困難。因為產業(yè)結構的調整和國有企業(yè)的改革,一些企業(yè)辦的學校失去了穩(wěn)定的經費來源,無法維持。而政府舉辦的學校又不接納企業(yè)職工子女入學,使部分職工子女得不到平等的教育機會[7]。

三、提升義務教育財政公平的努力與障礙

義務教育財政的不公平問題引起了政府和社會的關注,從上世紀90年代中期開始,政府已經在努力提升義務教育財政的公平。但因為各種障礙,這種努力的力度很小,效果不大。

1·提升義務教育財政公平程度的努力

提升義務教育財政公平的努力主要有貧困地區(qū)義務教育工程,過渡時期財政轉移支付,將企業(yè)辦學納入政府教育體系,以及免費義務教育的嘗試等。貧困地區(qū)義務教育工程:1995年開始的貧困地區(qū)義務教育工程是一項中央政府主導的提升義務教育公平程度的努力。這一工程由教育部和財政部組織實施,具體內容是從1995年到2000年中央財政在6年中增撥39億元貧困地區(qū)義務教育?？?分配到21個省市、自治區(qū)的852個縣,主要用于農村小學和初中的危房改造、課桌椅、儀器設施、圖書及教師培訓等支出。除中央撥款外,要求各級地方政府按2∶1或1·5∶1的比例投入配套資金,動員的總資金在100億元以上。這一工程對改善貧困地區(qū)義務教育的辦學條件起了很大的推動作用。但資金數量太小,每個縣所得到的中央撥款平均只有460萬元左右,且只是一次性投入,只能解決很小的一部分問題。

過渡時期財政轉移支付:1995年開始,由財政部負責過渡時期財政轉移支付辦法的實驗,為建立規(guī)范的財政轉移支付制度積累了一定的經驗。在這一辦法中,義務教育經費需求納入了轉移支付額的計算公式,因而在某種程度上能提升義務教育的公平程度。但是,這一辦法動員的資金太少,2000年只有85·45億元,只能滿足落后地區(qū)需求差額的6%左右[8],其提升義務教育財政公平的效果顯然非常有限。

企業(yè)辦學體制改革:90年代以來,政府逐步減少企業(yè)辦學,將企業(yè)職工子女轉入政府主辦的學校,提升了教育的公平程度。如長沙、貴陽[9]等城市已經將全部企業(yè)辦學校納入了政府辦學體系。免費義務教育的嘗試:近幾年部分地區(qū)開始了真正免費義務教育的嘗試。云南省從2000年起,對25個邊境縣市的邊境沿線行政村小學及其以下學校的1—6年級12萬名在校小學生,實行免雜費、教科書費、文具費的“三免費”教育[10]。農村免費義務教育的實施對于消除因家庭經濟困難造成的教育機會不均等將會起到巨大的作用。針對城市貧困階層子女受教育的困難,北京市舉辦了一所專門招收困難家庭子女,實行全部免費并補助生活費的宏志中學。上海也正在籌辦以貧困學生為招生對象的免費學校[11]。盡管免費的學校為數極少,盡管將貧困學生全部放在一個學校教育不利于學生的正常發(fā)展,但免費代表了建立公平的義務教育財政制度的方向。

2·提升義務教育財政公平程度的障礙

現行財政制度的障礙:現行財政制度是利益取向偏重城市和經濟發(fā)達地區(qū)、向貧困地區(qū)財政轉移支付能力極其有限的制度。據筆者計算,1999年中央政府對地方的財政資金補助,上海、北京、天津人均分別為771元、587元、465元,河南、四川、安徽人均分別只有171元、178元、183元。發(fā)達地區(qū)本來地方財力就大大高于落后地區(qū),又在中央的補助資金中得到更多,地區(qū)之間的財力差距只會越來越大。在不調整發(fā)達地區(qū)既得利益的前提下,過渡時期財政轉移支付辦法動員的資金將極其有限,不能對地區(qū)間現存的巨大差異產生實質性的改善作用。教育財政制度是財政制度的一部分,在財政制度沒有重大改革的情況下,義務教育財政的公平程度難有實質性的改善。

公共選擇機制的障礙:我國義務教育財政不公平的核心問題是政府財力資源分配偏向城鎮(zhèn),不顧及農村居民包括教育在內的基本福利?，F行的公共政策決策機制是政府主導,政府的權利基礎在城市、在發(fā)達地區(qū)。農村居民及落后地區(qū)在上級政府中沒有或沒有有影響的代言人,其利益無人代表或代表不力,以改善落后地區(qū)、特別是農村地區(qū)社會福利狀況為目的的財政制度改革難以啟動和實行。例如,幾乎在每年的全國人民代表大會上,都有代表提出制定全國性的義務教育投入法一類的提案,有幾年還是以省代表團的名義提出,但一直沒有得到采納。

3·義務教育財政改革的方向

提高義務教育財政公平程度的改革,應以建立義務教育財政轉移支付制度為要務。義務教育財政轉移支付制度的基本特征應該是:

在各級政府的財政責任分擔上,中央和省級政府承擔更大的責任。目前經濟落后地區(qū)義務教育財政困難,重要原因是中央和省級政府負擔的經費太少。據國家教育發(fā)展研究中心對26個縣的調查,1998年義務教育經費總支出中,縣以上三級政府負擔12%,縣級政府負擔10%,其余由鄉(xiāng)政府和農民負擔[1