日本財政重建會一帆風順嗎

日本財政重建會一帆風順嗎？

[內容摘要]：日本財政已經到了崩潰的邊緣，重建財政是小泉內閣面臨的主要課題之一。小泉主張實行財政結構改革，控制國債發(fā)行，減少財政支出，這些措施迎合了日本公眾的口味，但具體實施過程中，必然會遇到各種阻力和限制，財政政策目標也可能因此被迫做出調整。

小泉純一郎終于作為日本少壯改革派的代表登上了日本首相的寶座。今年5月，他在國會發(fā)表施政演說，強調將實行堪稱“新世紀維新”的改革。他將把各界開具的促進經濟復蘇的處方和他本人一貫主張的“沒有結構改革就沒有經濟的恢復”這一思想統(tǒng)一起來。財政重建作為其一攬子改革的重頭戲之一，已成為日本國內和國際社會關注的一個熱點問題。小泉主張實行財政結構改革，控制國債發(fā)行，減少財政支出。小泉的財政改革措施現(xiàn)實與否，在貫徹落實的過程中會遇到何種阻力，在遇到阻力后朝何方向調整，本文擬就上述問題進行探討。

一、日本財政瀕臨崩潰

1990年代初，泡沫經濟破滅以后，日本經濟一落千丈，呈現(xiàn)出極度蕭條狀態(tài)。為了刺激經濟景氣，1992年宮澤喜一內閣首次實施10萬億日元規(guī)模的經濟對策。其后歷代內閣紛紛效仿，積極財政政策儼然成為日本內閣對付經濟頑癥的“祖?zhèn)髅胤健薄Ｆ駷橹?，日本政府共實?0次刺激經濟對策，總額近130萬億日元。而為了支撐經濟對策，日本政府大量發(fā)行國債。國家和地方長期積累的債務截止2000財政年度已高達680萬億日元，占2000年度GDP的130％，而同期美國的國家公債只占當年GDP的35％。日本財政對債務的依賴程度2000年度是％，也就是說，將近40％的財政收入要依賴于發(fā)行國債，2001年度有所下降，但仍然占％。2000年度國債的還本付息將占到該年度日本中央預算開支的％，2001年這一數(shù)字將下降到％。年過七旬的財務相宮澤喜一3月8日在國會參議院回應參議員們對始自4月1日的新財政年度預算案的質詢時警告說：“政府現(xiàn)在的財政狀況已近崩潰邊緣”。因此話出自資深財務相之口，“日本財政是否會破產”再度成為經濟界的熱門話題。

二、小泉財政改革出臺的現(xiàn)實背景

小泉上臺后，面對嚴峻的財政狀況，制定了財政改革分兩步走的戰(zhàn)略：第一步是控制國債發(fā)行；第二步是削減財政支出，改革財政結構，并通過財政重建，最終實現(xiàn)基本收支平衡。具體舉措是從2002年起要將國債發(fā)行額控制在每年30萬億日元以內，并且政府將努力保持將國債發(fā)行量限制在未償債務的水平上；今后3年要削減萬億日元的公共事業(yè)投資額，每年節(jié)省3萬億日元以上的政府開支；對“道路特定財源”的用途進行調整并促進郵政事業(yè)的民營化。

毫無疑問，小泉的財政改革是基于對經濟狀況的現(xiàn)實考量作出的。首先，以往歷屆政府無一例外地通過大量舉債實行擴張性的財政政策，但財政政策績效并不顯著。如果小泉效仿前任的做法，會給人一種“換湯不換藥”的感覺。小泉的“改革先生”的形象就會黯然無光，朝野的支持率也會下降，這必然招致極大的政治風險。更何況日本政府已是債臺高筑，國家信用幾乎到了極限，如果再不對國債發(fā)行額加以控制，長期國債市場出現(xiàn)危機將在所難免。一旦長期國債市場陷入危機，不用說財政重建無望，更可怕的是將引發(fā)多米諾骨牌效應：股市崩盤、企業(yè)倒閉、失業(yè)增加、市場蕭條、經濟出現(xiàn)嚴重衰退。所以，長期大量發(fā)行國債的政策空間越來越小，不管誰掌管日本政府，無論從主觀上還是從客觀上，控制國債發(fā)行規(guī)模都是唯一的現(xiàn)實選擇。其次，政府已實施了10次刺激經濟對策，每一對策都包含巨額公共事業(yè)開支，根據(jù)OECD的一項統(tǒng)計，在世界7個主要工業(yè)化國家中，日本的公共工程費比其余6國的總和還要多出30％。從公共場所工程費占6DP的比重看，日本的這一比重近年來一直保持在上述其它各國的2-3倍。龐大的公共事業(yè)預算規(guī)模為何能長期得以保持？如此之高的公共工程投資強度為何沒有拉動經濟的強勁復蘇和國民生活的根本改善？公共事業(yè)投資績效問題早該引起政府的關注和深思，其原因之一是制度僵化：日本共有包括公路、港口、機場、城市公園、海岸事業(yè)及廢棄物處理設施等在內的16項公共工程長期計劃，這些計劃所依據(jù)的法律多為戰(zhàn)后初期為應對基礎設施的嚴重不足而制定的。盡管時代背景已發(fā)生了巨大變化，這些長期計劃所依據(jù)的法律仍在生效，成了“永久的緊急措施”，大大減弱了財政的靈活度。原因之二是體制缺陷：由于公共工程費用的80％實際上由中央政府負擔，使地方在公共工程的企劃和決策上放松了對工程實際需要程度和費用效益分析的把握，上馬了一批未經充分論證或可有可無的項目，造成了預算資金的極大浪費。更有甚者，由于各項公共工程計劃是由中央省廳局制定的，保持該項計劃的預算規(guī)模就與部門的利益緊密地聯(lián)系在一起，成為各類公共工程計劃的預算規(guī)模剛性的重要內在因素。同時，龐大的公共工程預算使工程業(yè)主、地方官員和國會議員結成了既得利益集團，如國會議員中的“道路族”、“郵政族”。這種固化的利益格局在一定程度上可以對預算中公共事業(yè)支出的分配額度實施有效的影響。鑒于以往大規(guī)模的公共事業(yè)投資并沒有產生預期的效果，僅僅為了不觸怒朝野既得利益集團而使有限的財政收入的相當大部分白白消耗掉，這絕不會是少壯改革派小泉的所作所為。因此，改革財政結構，大幅削減公共事業(yè)開支，以期提高財政資金的使用效率，強化財政政策功能，逐步達到基本預算平衡，被認為是小泉內閣采取的正確步驟。

三、小泉的財政改革將面臨重重阻力

筆者認為，小泉的這些財政改革措施雖然看上去客觀合理，但實行起來難度較大。

1、經濟改革離不開積極財政政策的配合

長期以來，由于政府對經濟進行全面的干預，各經濟主體在解決自身問題時養(yǎng)成了對國家財政依賴的慣性，沒有財政支持，困擾經濟的核心問題就難以解決。首先，銀行業(yè)處理巨額不良債權離不開財政的大力資助。自泡沫經濟破滅以來，金融業(yè)不良債權一直是困擾日本政府的一塊心病。雖然歷屆政府對該問題都嚴重關注，并制定了相關因應措施，但收效甚微。據(jù)日本金融廳調查，到2000年9月末所有銀行的不良債權規(guī)模增至萬億日元。根據(jù)高盛編制的數(shù)據(jù)顯示，日本銀行體系實際上已經破產：日本銀行業(yè)出現(xiàn)了53萬億日元的“即時資本短缺”，截止2001年3月底的財政年度，潛在虧損額為105萬億日元，而應付虧損的儲備只有52萬億日元。銀行造成壞帳積壓的原因主要是：80年代泡沫經濟虛假繁榮時期，銀行向不動產市場過度融資，融資的條件是以地產商的手里定價過高的股票和不動產作抵押，泡沫破滅帶來了房地產公司股票和不動產價值“大縮水”，使銀行損失慘重，自此埋下了不良債權的禍根；在政府的誘導下形成了日本獨特的銀企關系，其最顯著特點是銀企相互大量持股，據(jù)統(tǒng)計，日本全國136家銀行的持股規(guī)模達萬億，遠遠超過銀行的自有資本金總額，使銀行和企業(yè)成為“一根線上的兩個螞蚱”。當經濟衰退、企業(yè)經營業(yè)績下滑、股市下挫時，銀行也在劫難逃，收益下浮，不良債權上浮，一旦企業(yè)破產，銀行更是血本無歸。為了解決不良債權問題，日本政府于4月6日推出“緊急經濟對策”，決定由政府和銀行共同出資設立“股票收購機構”，并為銀行持股規(guī)模設定上限，以達到為銀行“消腫”目的。股票收購機構承接的股票持有期限規(guī)定為5年，若到期時股價比收購時下跌，虧損部分由政府以稅金加以填補。若到期時股票升值，盈余部分返回銀行。小泉上臺后，基本延續(xù)了緊急經濟對策，表示要在2-3年內最終解決不良債權問題。眼下不良債權越處理越多，要想在這么短的時期內徹底剝離銀行的不良債權，政府的“高招”只能是掏出大把的財政資金來填補金融黑洞。其次，產業(yè)結構調整需要中央財政的大量投入。日本經濟長期蕭條的根本原因是經濟結構性問題突出和缺少新的經濟驅動力。由于國內外市場飽和，曾在20世紀六、七十年代作為日本經濟飛速發(fā)展強大引擎的鋼鐵、船舶、化纖、電視機、汽車等工業(yè)已顯示頹勢，其國際比較優(yōu)勢正在喪失。例如，韓國在纖維、紡織、鋼鐵、造船、家用電器、半導體等產業(yè)方面的國際競爭力已經超過日本，并且在辦公機械、光學機械、汽車等產業(yè)與日本差距正在縮小。日本傳統(tǒng)支柱產業(yè)由于在泡沫經濟時期過度投資，造成了嚴重的設備過剩和雇傭過剩，追加投資的空間極其有限，難以發(fā)揮投資對經濟增長及擴大就業(yè)的乘數(shù)效應。在“夕陽產業(yè)”大量呈現(xiàn)的背景下，對經濟增長具有強勁拉動作用的新興產業(yè)尚未形成。所幸的是，在美國“新經濟”的巨大沖擊下，日本重新找到了“趕超”對象，產業(yè)調整方向也得以重新確立。日本政府和企業(yè)逐漸認識到信息產業(yè)是新的經濟增長點，它不僅本身具有巨大的增長潛力，還能夠對傳統(tǒng)產業(yè)進行脫胎換骨的改造，起到增強活力、延緩衰老的功效。為了提升國民經濟的整體素質和國際競爭力，確保未來網絡經濟時代日本的經濟大國地位，日本已于2000年啟動了IT發(fā)展國家戰(zhàn)略，推出了“E-JAPAN”計劃，5年內實現(xiàn)“日本版新經濟”，重新趕超美國。在近幾年的政府預算中，有關信息技術的投資逐年增長，到2000年度已從1996年度的萬億日元增至萬億日元，4年間增加了約30％。可以說，日本通過10年來對美國新經濟的“服務”，在半導體等關鍵技術方面已經確立起奪回制造大國地位的條件。但在信息產業(yè)人才培養(yǎng)、網絡基礎設施建設、計算機應用技術研究和屯子商務軟件開發(fā)等方面，日本與美國的差距仍然相當明顯，要彌合這些差距，需要公共資金的大力扶持。信息產業(yè)的發(fā)展關系到日本經濟結構改革的成效，關系到國家的前途和命運，這已是政府和民間的普遍共識。無論財政多么困難，小泉內閣也“要把錢花在刀刃上”，在IT產業(yè)方面的政府支出會只增不減。

2、刺激景氣恢復將依賴擴張性的財政政策

目前日本經濟持續(xù)低迷，并未出現(xiàn)明顯的“自律性恢復”的跡象，日本財務省發(fā)布的5月份日本經濟報告對以往幾個月的經濟走勢進行了概括，稱去年11月份是“繼續(xù)緩慢改善”，而今年2月份是“改善速度變慢”，3月份是“踏步不前”，4月份為趨弱。4月份的經濟動向指數(shù)顯示，經濟現(xiàn)狀的一致指數(shù)為％，連續(xù)3個月低于作為景氣判斷分水嶺的50％。5月份的一致指數(shù)可能繼續(xù)低于50％。可見，日本經濟形勢不僅沒有明顯的改善，而且出現(xiàn)了衰退的跡象。作為經濟不景氣明顯標志的中小企業(yè)經營狀況的大面積惡化和居民消費長期不振的原因是深層次的：日本在20世紀80年代后期，就應該從“出口主導型”向“內需主導型”轉變，在與北美和西歐主要貿易伙伴發(fā)生激烈的貿易磨擦和1985年的“廣場協(xié)議”迫使日元升值后，日本政府就應該因勢利導，以完成本國經濟類型的轉換。然而，日本政府仍然繼續(xù)執(zhí)行“傾斜的產業(yè)政策”，滿足于日益積累的貿易順差，使國內需求被長期忽視，造成了日本獨特的“二元經濟”：一方面是少數(shù)強大的出口企業(yè)集團，另一方面是大批弱小的面向國內市場的生產者。后者沒有得到政府應有的重視和扶植，資金短缺，技術陳舊，生產成本高，產品的市場適應性差，經營面臨很多困難。根據(jù)日本的帝國資料庫統(tǒng)計，5月份全國破產企業(yè)的負債總額達到億日元，比去年同期增加％，破產企業(yè)負債總額連續(xù)4個月超過1萬億日元；中小企業(yè)生產不景氣的直接原因當然是居民消費需求不足。日本家庭收入和支出自1997年以來連年減少。日本總務部公布，消費支出的主要衡量指標——受薪者家計支出今年4月份較去年同期下降％，為萬日元，其下降幅度為1999年12月以來最大。居民消費為何如此低迷？原因是多種多樣的：首先，日本經濟狀況一直沒有得到根本改善，前景難以預料。日本總務部公布，4月份失業(yè)率由3月份的％上升到％，接近去年12月份及今年1月份的％歷史高點，失業(yè)的陰影揮之不去，家庭經濟來源受到嚴重威脅。其次，盡管日本的個人儲蓄率很高，但這并不意味著豐厚的利息收入。事實上，日本各銀行吸收存款的利率一直很低。3月21日日本各城市銀行紛紛宣布將當前％的普遍存款年利率下調到％，創(chuàng)下歷史新低。對于普通個人儲戶來說，原來100萬日元存1年可得利息9千日元，新利率實施后將只能得到約200日元的利息，這在日本僅僅是買1根黃瓜的價錢。如果再扣除手續(xù)費和消費稅，幾乎無利息可得?？梢哉f日本居民儲蓄也進入了“零利息”時期。再次，日本正快速進入一個少子老齡化社會，社會保障體系是發(fā)達國家中最差的，社會養(yǎng)老保險金支付又存在巨大缺口，這不能不逼迫人們?yōu)閷泶蛩?，寧可舍棄目前消費。由于以上種種原因，占日本GDP60％以上的個人消費需求長期處于疲軟狀態(tài)。為了拉動國內需求，需要政府“標本兼治”，一方面，放松對中小企業(yè)的政策捆綁，增加其經營的靈活度，同時給予稅收優(yōu)惠，進行財務扶植和信息支持；另一方面，降低居民的所得稅和消費稅，建立健全的社會保障體系，解除居民的后顧之憂。小泉上臺后，聲稱“堅決不增稅”，其用意之一是兌現(xiàn)競選承諾，取信于選民，表白本屆政府“說話算數(shù)”；其用意還在于向市場傳遞積極信號，打消廣大和居民消費者的顧慮，使他們敢于花錢，以刺激低迷的國內需求。此外小泉還表示，要采取措施，加大對中小企業(yè)的扶持力度。然而，到目前為止，小泉振興國內市場的主張仍舊停留在口號上，在具體實施的過程中，無論是扶持中小企業(yè)，還是完善社會保障體系，都需要注入巨額財政資金。日本政府靠發(fā)新債償還舊債艱難度日，又要維持龐大的公共開支，如果不適當增加稅收，收支缺口會越來越大，政府財政將可能破產。對此，財政相鹽川正十郎表示“實行起來相當困難”。

3、財政結構改革將招致既得利益集團的頑強抵抗

小泉提出的對道路特定稅源的用途加以修改和郵政三事業(yè)民營化的主張，具體落實也并非易事。所謂道路特定稅源主要包括國稅中的揮發(fā)油稅和汽車總量稅種以及地方稅中的汽車取得稅等稅種。這些稅收原則上用于道路建設。在2001年度的預算中，國家和地方兩級道路相關稅收資金分別達到萬億日元和萬億日元。小泉主張對這種僵硬的預算分配體制進行調整，使這一稅源被用于環(huán)保等其他領域，以提高預算資金的使用效率。但這幾乎不可避免地觸動自民黨內“道路族”的巨大利益，必然招致抨擊和阻撓。所謂郵政三事業(yè)是指郵遞、郵政儲蓄和郵政簡易保險。目前它們分別與民間的快遞公司、銀行和保險公司互為競爭關系。由于日本郵政儲蓄屬于國營金融機構，在與民間銀行的競爭中占有明顯的優(yōu)勢，吸納的資金高達250萬億日元，大部分流向了特殊法人企業(yè)。民間企業(yè)對這種不公平的競爭規(guī)則強烈不滿，政府內部一些官員也對郵政儲蓄資金的單一流向和使用效率低下持有異議。小泉希望通過將其