淺析憲法與財(cái)政法的互動(dòng)關(guān)系

淺析憲法與財(cái)政法的互動(dòng)關(guān)系

摘要：在西方憲政制度確立的歷史過(guò)程中財(cái)政扮演了極其關(guān)鍵的角色，而當(dāng)今世界各國(guó)的憲法中，國(guó)家與公民之間的財(cái)政關(guān)系也是具有根本地位的內(nèi)容之一，這些現(xiàn)象無(wú)一不在昭示著憲法與財(cái)政法之間密切的關(guān)系。本文通過(guò)分析憲法理論對(duì)于財(cái)政法的理念價(jià)值的影響和財(cái)政法對(duì)憲政民主制度確立的核心作用，試圖說(shuō)明憲法與財(cái)政法之間存在的互動(dòng)關(guān)系，以及妥善處理這種關(guān)系對(duì)于中國(guó)完成向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和“法治國(guó)家”這一深刻轉(zhuǎn)變的根本作用。

關(guān)鍵詞：憲政；財(cái)政法；公民財(cái)產(chǎn)權(quán)；財(cái)政權(quán)；財(cái)政立憲

Abstract:ThefinancehasplayedtheextremelyessentialroleintheWesternconstitutionalgovernmentsystemestablishment‘shistoricalprocess,butnowinvariouscountries‘constitution,betweennationalandcitizen‘sfiscalrelationsalsohaveoneofbasicstatuscontents,thesephenomenaallinaremakingclearbetweentheconstitutionandthefinanceactthecloserelationship.Thisarticlethroughtheanalysisconstitutiontheoryregardingthefinanceactideavalue‘sinfluenceandthefinanceacttotheconstitutionalgovernmentdemocraticsystemestablishment‘skeyrole,attemptstoshowbetweentheconstitutionandthefinanceactexiststheinteractiverelations,aswellasdealwiththiskindofrelationstocompleteproperlyregardingChinaapproach“themarketeconomy”and“thecountryundertheruleoflaw”thisprofoundtransformationbasicfunction.

keyword:Constitutionalgovernment;Financeact;Citizenpropertyrights;Financialpower;Financialconstitutionalism

一、財(cái)政與憲政——?dú)v史解讀

西方憲政制度的形成和確立經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史過(guò)程，憲政的發(fā)明或者說(shuō)發(fā)現(xiàn)，是人類理性與實(shí)踐探索的結(jié)晶。憲政制度最先在英國(guó)產(chǎn)生，隨后傳播到美國(guó)和法國(guó)，直至整個(gè)西方資本主義世界?；仡欉@段歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政在其中起到的關(guān)鍵作用——財(cái)政權(quán)問題，正是憲政產(chǎn)生的根本原因。

在英國(guó)封建社會(huì)時(shí)期，頻繁而長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)使得國(guó)家的國(guó)庫(kù)緊張，國(guó)王必須要像臣民征稅來(lái)獲得財(cái)力支持，往往通過(guò)開會(huì)來(lái)討論由貴族、地主和商人提供資金的問題。因此，在理查一世時(shí)代“不得人民同意則不課稅”的原則已略有雛形。⑵

英國(guó)是憲政制度最初的實(shí)踐者。人民對(duì)約束政府征稅權(quán)的憲政制度的需求和國(guó)王因稅收需要而對(duì)憲政制度的供給，一起推動(dòng)了英國(guó)憲政制度的發(fā)展。⑴

約翰王時(shí)期英國(guó)與法國(guó)之間爭(zhēng)端不斷，1212年英王約翰又與羅馬教皇爭(zhēng)權(quán)并于次年被俘。為了籌措戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用并且贖回自己，他屢次不經(jīng)貴族和自由民的同意而征稅，激起了貴族的反抗。在貴族軍隊(duì)的脅迫尤其是籌款贖身的壓力下，1215年約翰王不得不簽下《大憲章》，這是英王與英國(guó)的貴族、諸侯及僧侶締結(jié)的限制國(guó)王權(quán)力，特別是征收租稅權(quán)力的法律，由此“不得人民同意不課稅”的原則被賦予了正式法律的地位。征稅權(quán)不屬于國(guó)王而是人民授予的這一理念也開始深入人心。

當(dāng)然，國(guó)會(huì)最終獲得征稅權(quán)并不是這一個(gè)文件就確定了的，而是經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的斗爭(zhēng)和一次次的確認(rèn)，才將控制稅收的權(quán)力牢牢掌握在自己手里，其中戰(zhàn)爭(zhēng)因素起到了不可忽視的作用?！洞髴椪隆分螅嗬?、愛德華一世、愛德華三世等數(shù)位皇帝都反復(fù)重申這一原則，憲政制度逐漸形成。詹姆斯一世和查理一世時(shí)期，國(guó)王為了加強(qiáng)集權(quán)，試圖用專制壓服議會(huì)專享受稅收權(quán)不成，于是通過(guò)罰款和勸捐方式填補(bǔ)國(guó)庫(kù)虧空，遭到激烈反對(duì)。由于蘇格蘭戰(zhàn)爭(zhēng)，查理一世甚至幾次解散議會(huì)而任意征稅，激怒了新貴族和資產(chǎn)階級(jí)，造成了自己的覆滅。直到1688年光榮革命，國(guó)會(huì)才真正完成了對(duì)國(guó)王征稅權(quán)的控制，君主立憲政體開始形成。后經(jīng)19世紀(jì)的兩次國(guó)會(huì)改革，下議院最終掌握了財(cái)政權(quán)。通過(guò)一系列憲法性的文件，如1627年《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗贰?688年的《權(quán)利法案》、1919年《議院法》等，財(cái)政立法權(quán)限、程序和國(guó)家財(cái)政體制等基本財(cái)政法律制度得以確立，英國(guó)的憲政制度最終確立。所以從一定程度上說(shuō)，英國(guó)憲政史的一個(gè)核心內(nèi)容就是英國(guó)的財(cái)政法史。⑶

美國(guó)作為曾經(jīng)的英國(guó)殖民地，其政治法律制度中繼承和模仿英國(guó)的因素也很多。1776年北美13個(gè)殖民地反抗英國(guó)統(tǒng)治，其最初的起因也是英王向殖民地征收印花稅和茶葉稅。而人民認(rèn)為“沒有代表就不納稅”，即在未向英國(guó)國(guó)會(huì)派遣議員以控制征稅權(quán)之前，殖民地不應(yīng)納稅。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)由此打響，并最終在美國(guó)也確立了憲政制度。

英國(guó)之后18世紀(jì)法國(guó)也爆發(fā)了資產(chǎn)階級(jí)革命。這次革命也正是由于國(guó)家因戰(zhàn)爭(zhēng)造成財(cái)政危機(jī)，國(guó)王向第三等級(jí)征稅，第三等級(jí)因不滿承受稅收負(fù)擔(dān)卻不能控制國(guó)王的征稅權(quán)，因此激烈反抗開始的。到19世紀(jì)，法國(guó)也模仿英國(guó)最終建立了現(xiàn)代稅收和憲政制度。

由此我們不難看出，近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命正是起因于“稅收危機(jī)”，稅收關(guān)系到人民的根本財(cái)產(chǎn)利益，人民為了反抗國(guó)家任意征稅侵犯?jìng)€(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才尋找到了“憲政”這一出路。近代西方憲政制度的發(fā)展史，就是一部人民要求政府采用規(guī)范的稅收制度，停止任意侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的斗爭(zhēng)史。⑷憲法在它誕生的一開始，就擔(dān)負(fù)了平衡國(guó)家財(cái)政權(quán)，保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的重任，憲法和憲政的完善離開財(cái)政制度的確立，是絕對(duì)不可能的。

二、憲法對(duì)財(cái)政法理念與價(jià)值的影響

財(cái)政在憲政制度的形成過(guò)程里扮演了重要的角色，而另一方面，當(dāng)憲法作為反抗專制的成果被固定下來(lái)之后，憲法理念的發(fā)展又對(duì)財(cái)政法的現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻的影響，這種影響在現(xiàn)代財(cái)政法的理念價(jià)值中體現(xiàn)得尤為明顯。

財(cái)政民主主義是現(xiàn)代社會(huì)整個(gè)財(cái)政法的基礎(chǔ)，在財(cái)政法體系中居于核心地位。它要求人民通過(guò)一定方式對(duì)重大財(cái)政事項(xiàng)行使決定權(quán)。由于現(xiàn)代社會(huì)人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)大多是議會(huì)，所以也稱財(cái)政議會(huì)主義，即一國(guó)的重大財(cái)政事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的同意才能付諸實(shí)施，否則就不具備合法性。從淵源上看，財(cái)政民主實(shí)質(zhì)上是根源于憲法的人民主權(quán)理論，它是這一理論在財(cái)政法領(lǐng)域內(nèi)的落實(shí)。大多數(shù)國(guó)家的憲法都規(guī)定了國(guó)家的主權(quán)屬于人民，我國(guó)憲法第2條也規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！边@應(yīng)當(dāng)是財(cái)政法的根本法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)，它也說(shuō)明應(yīng)當(dāng)將人民的民主參與放在財(cái)政法制定的首要地位。

現(xiàn)代財(cái)政法的基本原則是財(cái)政民主主義、財(cái)政法定主義、財(cái)政健全主義和財(cái)政平等主義。財(cái)政民主主義著眼于財(cái)政的民主基礎(chǔ)，法定主義著眼于財(cái)政的法律形式，健全主義著眼于財(cái)政的安全穩(wěn)健，平等主義著眼于財(cái)政的公平合理。這四個(gè)原則既具有相對(duì)獨(dú)立的意義，又是一個(gè)相互聯(lián)系不可分割的整體，但它們的理念和價(jià)值幾處毫無(wú)疑問是根源于憲法的。

財(cái)政法之所以如此強(qiáng)調(diào)民主，與財(cái)政在現(xiàn)代社會(huì)生活中發(fā)揮的重要作用密不可分。當(dāng)代許多國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重都維持在35%左右，北歐的高福利國(guó)家甚至超過(guò)60%。我國(guó)在2002年也已達(dá)%，如果加上預(yù)算外收入和各種制度外收入，可能也不會(huì)低于40%。⑸巨大的資金集中于國(guó)家手中通過(guò)財(cái)政收支不斷循環(huán)，不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的推進(jìn)器，也是國(guó)家政治活動(dòng)的主要資金來(lái)源，現(xiàn)代財(cái)政的作用由此可見一斑。財(cái)政收入是來(lái)源于人民的，在理論上也是用之于民的，那么到底如何收取和支配這些資金，理應(yīng)由人民掌握最后的決定權(quán)。所以，議會(huì)作為人民的代表，對(duì)與財(cái)政計(jì)劃的每一個(gè)環(huán)節(jié)必須從一開始就參與決策的制定，這正是現(xiàn)代民主的要求。否則，國(guó)家機(jī)關(guān)就會(huì)藉“公共”之名，不當(dāng)?shù)淖非蟛块T的私利，在財(cái)政事項(xiàng)制定程序中引入民主，雖然也并不盡然就能真正代表公共利益，但相比之下這是最好的方法。

財(cái)政法定主義是指議會(huì)對(duì)于具體財(cái)政問題進(jìn)行審查批準(zhǔn)和將有關(guān)財(cái)政活動(dòng)的普遍規(guī)則制定為法律，它實(shí)際上是財(cái)政民主的一種實(shí)現(xiàn)方式。在財(cái)政法的發(fā)展史上，財(cái)政法定主義往往與民主交錯(cuò)重疊，英國(guó)的《大憲章》、《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?、《?quán)利法案》，美國(guó)的《獨(dú)立宣言》、《弗吉尼亞權(quán)利法案》，法國(guó)的《人權(quán)于公民權(quán)利宣言》等重要的憲法文件，大多以人民“同意權(quán)”的形式，表述人民在財(cái)政方面的基本權(quán)利。因此，財(cái)政法定主義實(shí)質(zhì)上就是“人民主權(quán)”的形式要求，它是實(shí)現(xiàn)人民在財(cái)政方面基本權(quán)利的必要手段。同時(shí)，財(cái)政法定主義也是憲法法治原則的必然要求，是財(cái)政法治的制度基礎(chǔ)。憲法理論對(duì)于財(cái)政法理念和價(jià)值觀的影響是深刻和根本性的，財(cái)政法就是憲法在財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)的具體實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)代財(cái)政法必須以民主憲政為制度基礎(chǔ)，并且體現(xiàn)民主性，因?yàn)閲?guó)家的財(cái)政權(quán)力根本上是來(lái)源于人民的，應(yīng)當(dāng)由人民來(lái)決定有關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)。財(cái)政法涉及公權(quán)力的分配、公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力在財(cái)政方面的相互關(guān)系、公權(quán)力之間的關(guān)系以及國(guó)家的基本制度等一系列根本性問題，因此只有在憲法的框架內(nèi)制定和運(yùn)行才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。同時(shí)，財(cái)政法也應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和保障基本人權(quán)、促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平為依歸，這也是與憲法“保護(hù)人權(quán)”的根本宗旨相一致的。

財(cái)政平等主義包含了對(duì)正義的價(jià)值追求，它要求平等對(duì)待，也是憲法平等原則在財(cái)政法中的具體適用。我國(guó)憲法規(guī)定，公民在法律面前一律平等，這是財(cái)政平等主義直接的憲法依據(jù)。平等主義要求人民對(duì)財(cái)政事務(wù)有平等的參與權(quán)，人民利益也應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)，財(cái)政法必須建立在公平公正的基礎(chǔ)上，否則就與古代專制君主的橫征暴斂無(wú)異。

三、憲法與財(cái)政法的互動(dòng)關(guān)系

憲法與財(cái)政法發(fā)展的歷史過(guò)程中，現(xiàn)代稅收的出現(xiàn)起到了關(guān)鍵的作用。稅收成為了近代政府的主要財(cái)政收入，由于不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)造成了國(guó)家財(cái)力緊張，原有收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持巨大的開支，政府成了“窮人”，必須依靠納稅人才能獲得足夠的收入。而當(dāng)時(shí)西方社會(huì)又恰好形成了這樣一個(gè)“有錢無(wú)權(quán)”的中間階層，他們自然希望通過(guò)控制政府征稅權(quán)來(lái)與政府相抗衡，以維護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。另一方面從國(guó)家自身來(lái)說(shuō)，它也希望通過(guò)一個(gè)固定的機(jī)制來(lái)穩(wěn)定的獲取財(cái)政收入，使得國(guó)家既可以籌措資金又不會(huì)破壞社會(huì)的秩序。對(duì)財(cái)政體制的供給與需求相結(jié)合，是西方憲政制度形成與發(fā)展的關(guān)鍵。相比之下，傳統(tǒng)中國(guó)沒有出現(xiàn)憲政制度，與沒有出現(xiàn)現(xiàn)代稅收是一致的。⑹中國(guó)社會(huì)占統(tǒng)治地位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)天然具有分散性，不能產(chǎn)生一個(gè)類似的中間階層，無(wú)法有效制約政府的權(quán)力。面對(duì)沉重的課稅，農(nóng)民唯一的辦法就是揭竿而起，推翻一個(gè)封建王朝，然后再由另一個(gè)王朝取而代之，如此陷入循環(huán)往復(fù)的怪圈。

財(cái)政權(quán)也是憲政體制平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。憲法要處理的兩對(duì)最基本的矛盾，除了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾外，還有公權(quán)力之間的矛盾，包括橫向，也包括縱向的權(quán)力關(guān)系??——即中央和地方的關(guān)系?，F(xiàn)代國(guó)家大多是由多層次政府構(gòu)成，中央與地方政府各自擔(dān)負(fù)著不同職能，而其職能的實(shí)現(xiàn)有賴于財(cái)政功能的發(fā)揮。財(cái)政權(quán)限在各級(jí)政府之間的合理劃分，關(guān)系到地方政府在整個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)體系中的地位，甚至關(guān)涉到地方自治與國(guó)家結(jié)構(gòu)、國(guó)家體制等根本性的憲法問題。⑽中央與地方財(cái)政權(quán)限的劃分，其實(shí)就是一個(gè)中央與地方經(jīng)濟(jì)利益分配的問題，這個(gè)問題如果解決不好，是會(huì)影響國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展的。一個(gè)政府的“正當(dāng)”統(tǒng)治是建立在國(guó)家財(cái)政的基礎(chǔ)之上的，統(tǒng)治秩序合法化的過(guò)程就是良善的財(cái)稅制度逐步確立的過(guò)程。極度惡化的財(cái)政狀況足以導(dǎo)致國(guó)家統(tǒng)治的“合法性危機(jī)”，并招致政權(quán)滅亡的命運(yùn)。⑾在一定程度上，正是財(cái)政危機(jī)促成了專制制度的滅亡和民主憲政的產(chǎn)生。

由此我們可以看出，憲法與財(cái)政法，或者說(shuō)是憲政與財(cái)政之間的確存在著一種互動(dòng)關(guān)系。財(cái)政權(quán)既是憲政產(chǎn)生的根本原因，又是憲法規(guī)范的重要內(nèi)容，也是憲政體制運(yùn)行的重要保障。⑺國(guó)家的產(chǎn)生是人類歷史的一大進(jìn)步，比原始社會(huì)的氏族制度具有優(yōu)越性，更能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展?，F(xiàn)代國(guó)家的主要職能在于提供公共產(chǎn)品和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，一方面國(guó)家要為人民服務(wù)，它對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的汲取就具有合理性，正如洛克所言：“政府沒有巨大的經(jīng)費(fèi)就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出一份來(lái)維持政府?！倍硪环矫?，國(guó)家拿走原本屬于公民的部分財(cái)產(chǎn)，實(shí)質(zhì)上就是憑借公權(quán)力對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種剝奪，所以國(guó)家的財(cái)政行為也理應(yīng)受到公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。這種限制首先表現(xiàn)為只有人民同意才征稅，其次是人民對(duì)財(cái)政預(yù)算支出的控制與監(jiān)督。否則政府若濫用財(cái)政權(quán)，就成為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)赤裸裸的侵犯。政府不是萬(wàn)能的，它的無(wú)限膨脹也是可怕的，而私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障和鞏固就是阻擋政府這個(gè)“利維坦”最有效的障礙之一。因此在憲法中授予和限制征稅權(quán)，把財(cái)政問題上升到憲法的高度——即財(cái)政立憲主義，對(duì)有限政府的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵意義。⑻布坎南等人認(rèn)為，應(yīng)在憲法上明確規(guī)定一些有關(guān)稅收的規(guī)則，以防止政府濫用財(cái)政資源，要在最高的法律層次上確保納稅人對(duì)政府征稅權(quán)的控制。⑼

四、憲政與財(cái)政——中國(guó)的啟示

分析憲法與財(cái)政法的互動(dòng)關(guān)系讓我們明確：中國(guó)憲政制度的完善將得以與財(cái)政法自身的完善，得益于憲法自身加強(qiáng)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的控制，以及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。中國(guó)要完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的偉大轉(zhuǎn)變，兩者作用的發(fā)揮至關(guān)重要。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)政府幾乎擁有不受法律約束的控制和權(quán)力，這根源于當(dāng)時(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)——除農(nóng)村外，幾乎全是國(guó)家所有制經(jīng)濟(jì)，政府的財(cái)政收入形式主要由工商稅和企業(yè)上繳的利潤(rùn)構(gòu)成。換句話說(shuō)，是國(guó)家自己養(yǎng)活著自己，其行為當(dāng)然無(wú)法受到約束與限制。⒁隨著改革開放的深入，中國(guó)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，現(xiàn)在正處在轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。當(dāng)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體時(shí)，其自主性必然不斷增強(qiáng)，企業(yè)對(duì)于自己的財(cái)產(chǎn)和利潤(rùn)必然會(huì)有由自己掌握的愿望，國(guó)家要獲得財(cái)政收入，就不能單靠行政權(quán)力征收，而必須依靠財(cái)政法來(lái)規(guī)范國(guó)家與公民、企業(yè)之間的財(cái)政法律關(guān)系。通過(guò)財(cái)政法一方面規(guī)范國(guó)家的財(cái)政行為，保障公民和企業(yè)對(duì)于其財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益，另一方面也為國(guó)家的財(cái)政行為提供法律上的依據(jù)，便利國(guó)家征稅權(quán)的行使，保證國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源不因個(gè)人和企業(yè)的違法行為而遭受損失，從根本上保證國(guó)家各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政法功能的充分發(fā)揮，將會(huì)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、有序的發(fā)展和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)節(jié)的實(shí)現(xiàn)起到不可估量的作用。

我國(guó)現(xiàn)行憲法仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的精神殘余，它只是充分肯定了一些基本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的事實(shí)，大部分內(nèi)容以國(guó)家政策為導(dǎo)向，設(shè)置了太多“國(guó)家”的積極義務(wù)和理想目標(biāo)，沒有體現(xiàn)人權(quán)與政權(quán)之間的張力和平衡，政權(quán)淹沒了產(chǎn)權(quán)和人權(quán)。⑿這與西方國(guó)家憲法的內(nèi)容形成鮮明對(duì)比。有學(xué)者認(rèn)為，貫穿西方憲法的是一種普遍的對(duì)抗式的思維和對(duì)政府的不信任態(tài)度，而中國(guó)憲法體現(xiàn)卻是一種建構(gòu)式思維，在這背后是一種合作式的思維模式——憲法不需要防范誰(shuí)。⒀這種思維下的憲法無(wú)法得到真正有效