中國(guó)境內(nèi)外資銀行監(jiān)管

中國(guó)境內(nèi)外資銀行監(jiān)管

摘要：在中國(guó)正式加入世貿(mào)組織后近6年的時(shí)間里，外資銀行在中國(guó)的發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，從而對(duì)外資銀行的監(jiān)管問(wèn)題亦日漸突出，本文從我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局目前對(duì)外資銀行進(jìn)行監(jiān)管的政策體系入手，分析了在我國(guó)金融市場(chǎng)逐步開(kāi)放的過(guò)程中，我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管中所存在的問(wèn)題，最后提出了可供參考的建議。

關(guān)鍵詞：中國(guó)境內(nèi)外資銀行監(jiān)管理念

中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)向世界承諾：五年后將取消在華外資銀行機(jī)構(gòu)所有地域和業(yè)務(wù)對(duì)象限制。20XX年12月11日，我國(guó)正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》和《細(xì)則》。從此，中國(guó)銀行業(yè)如期對(duì)外資銀行敞開(kāi)大門。外資銀行的大量涌入為中國(guó)銀行業(yè)的國(guó)際化帶來(lái)了新的動(dòng)力，有利于引進(jìn)先進(jìn)的管理技術(shù)和我國(guó)國(guó)際金融中心的建設(shè)。但與此同時(shí)，隨著監(jiān)管對(duì)象的增加，監(jiān)管范圍的擴(kuò)大，也對(duì)我國(guó)的金融監(jiān)管提出了更高要求。因此，我們需要根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，逐步縮小我國(guó)在金融監(jiān)管理念、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管手段等方面與國(guó)際金融監(jiān)管的差距，盡快提高我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管水平。

一、我國(guó)目前對(duì)外資銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀

中國(guó)根據(jù)加入世貿(mào)組織承諾和自主開(kāi)放政策的需要，修訂和頒布了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，逐步形成了以《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》等法律，《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》和《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》等法規(guī)、文件和部門規(guī)章組成的的外資銀行監(jiān)管法規(guī)體系。

1、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》

為應(yīng)對(duì)銀行業(yè)的全面開(kāi)放，國(guó)務(wù)院在20XX年11月15日正式發(fā)布了新的《外資銀行管理?xiàng)l例》，代表我國(guó)將履行入世談判中在金融銀行領(lǐng)域的承諾。根據(jù)WTO的協(xié)議，20XX年以后我國(guó)將取消所有對(duì)外資銀行的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立形式，包括所有制的限制，允許外資銀行向中國(guó)客戶提供人民幣業(yè)務(wù)服務(wù)，給予外資銀行國(guó)民待遇。這就意味著12月11日以后，我國(guó)人民幣業(yè)務(wù)將全面向外資銀行開(kāi)放?！稐l例》的公布與實(shí)施主要從兩個(gè)方面放開(kāi)了外資銀行的經(jīng)營(yíng)。

第一，擴(kuò)大了外資銀行在華的業(yè)務(wù)范圍。《條例》刪除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的地域范圍和服務(wù)對(duì)象范圍的規(guī)定，只要具備在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)業(yè)3年以上、2年連續(xù)盈利和其他審慎性條件，外資法人銀行就可以申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)人民幣業(yè)務(wù)和中國(guó)境內(nèi)公民人民幣業(yè)務(wù)。不愿轉(zhuǎn)制為法人的外國(guó)銀行分行，可以經(jīng)營(yíng)企業(yè)人民幣業(yè)務(wù)和吸收中國(guó)境內(nèi)公民每筆不少于100萬(wàn)元人民幣的定期存款。在人民幣業(yè)務(wù)的全面經(jīng)營(yíng)方面，將范圍嚴(yán)格限制在法人銀行之內(nèi)，充分考慮了金融監(jiān)管和金融安全的需要，也充分體現(xiàn)了對(duì)外資銀行的國(guó)民待遇?；谕赓Y銀行在中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀的不平衡和在發(fā)展規(guī)劃及策略上的不同考慮，《條例》對(duì)外資銀行注冊(cè)本地法人銀行采取鼓勵(lì)但遵循自愿的原則。

第二，放開(kāi)了外資銀行在中國(guó)的商業(yè)存在形態(tài)?！稐l例》結(jié)合外資銀行的實(shí)際情況，對(duì)于外資銀行在中國(guó)的商業(yè)存在形態(tài)，充分遵循自愿原則。外資銀行可以自由選擇在華設(shè)立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，即文件所稱的獨(dú)資銀行和中外合資銀行，也可以只設(shè)立分行或者代表處。至于如何選擇，完全看外資銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。分行還可以在自愿基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展戰(zhàn)略，隨時(shí)轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)刈?cè)的法人機(jī)構(gòu)。

同年的11月28日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《條例》的實(shí)施細(xì)則。這兩項(xiàng)法規(guī)對(duì)引導(dǎo)外資進(jìn)入全面開(kāi)放后的中國(guó)銀行業(yè)，具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意義。

2、《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》

20XX年三月銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開(kāi)放報(bào)告》，《報(bào)告》中對(duì)外資銀行監(jiān)管方面的內(nèi)容主要包括：

第一，中國(guó)要加快外資銀行與中資銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，特別是統(tǒng)一中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)外資銀行與中資銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。外資法人銀行及其下設(shè)分行的注冊(cè)資本和營(yíng)運(yùn)資金與中資銀行保持一致。外資法人銀行應(yīng)遵守與中資銀行相同的資本充足率、授信集中度等資產(chǎn)負(fù)債比例管理和關(guān)聯(lián)交易等方面的監(jiān)管要求。

第二，中國(guó)高度關(guān)注開(kāi)放過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，不斷完善外資銀行審慎監(jiān)管體系，采取更系統(tǒng)、更深入、更專業(yè)的監(jiān)管措施，維護(hù)中國(guó)銀行體系安全。對(duì)外資銀行將實(shí)施合并監(jiān)管，監(jiān)控單家銀行在華所有分支機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險(xiǎn)，防止監(jiān)管套利。在宏觀監(jiān)管方面，將監(jiān)測(cè)分析外資銀行跨境資金流動(dòng)，監(jiān)控大規(guī)模、非正?？缇迟Y金流動(dòng)；開(kāi)展高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和新型業(yè)務(wù)的系統(tǒng)性檢查，有針對(duì)性地實(shí)施專項(xiàng)檢查。

第三，對(duì)于外資銀行入股中資銀行，將綜合考慮市場(chǎng)布局、公平競(jìng)爭(zhēng)以及金融服務(wù)充分性等因素，協(xié)調(diào)推進(jìn)外資銀行通過(guò)自身商業(yè)存在和投資入股中資銀行在中國(guó)的發(fā)展，同時(shí)，重點(diǎn)防止利益沖突并限制市場(chǎng)壟斷行為。

3、現(xiàn)行的監(jiān)管體系

銀監(jiān)會(huì)成立以后，形成了銀行，證券，保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體系，這一方面反映了監(jiān)管當(dāng)局加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)和提高監(jiān)管效率的意圖，另一方面也預(yù)示著金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管的格局仍將繼續(xù)維持。銀監(jiān)會(huì)的成立為提升外資銀行監(jiān)管的專業(yè)性提供了保障。在具體操作上，我國(guó)對(duì)外資銀行從進(jìn)入日?！O(jiān)管→風(fēng)險(xiǎn)控制與處置→市場(chǎng)退出各方面，已經(jīng)有了一套完整的監(jiān)管程序：

二、我國(guó)目前對(duì)外資銀行監(jiān)管中存在的主要問(wèn)題

盡管這些年來(lái)中國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管水平總體有了明顯的提高，但是受到多種因素影響，許多方面與《巴塞爾協(xié)議》的要求有較大的差距，并且面臨著一些監(jiān)管矛盾。這些監(jiān)管矛盾,主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1、監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念不適應(yīng)WTO的新形勢(shì)

外資銀行監(jiān)管在一定意義上具有政治行為特征，但是監(jiān)管不是管制。加強(qiáng)監(jiān)管不是提升干預(yù)力度，加大監(jiān)管成本，而是為了本國(guó)更好的發(fā)展，吸取他人長(zhǎng)處，彌補(bǔ)自己的不足。面臨全球性的金融自由化和放松監(jiān)管的趨勢(shì)，在我國(guó)加入WTO和金融全面對(duì)外開(kāi)放的新形勢(shì)下，我們應(yīng)盡快調(diào)整監(jiān)管理念。對(duì)外資銀行監(jiān)管的目標(biāo)也應(yīng)從限制外資銀行和中資銀行的競(jìng)爭(zhēng)到重點(diǎn)規(guī)范其經(jīng)

營(yíng)行為和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān).從嚴(yán)格準(zhǔn)入過(guò)渡到嚴(yán)格監(jiān)管，從依靠行政方法監(jiān)管到以法監(jiān)管。由于監(jiān)管原則和監(jiān)管理念的不明確，導(dǎo)致了監(jiān)管職責(zé)不明確、結(jié)構(gòu)性的監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足并存。這在很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)外資銀行監(jiān)管面臨的外部環(huán)境處在急劇變化的過(guò)程中。舊的監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念受到消解，新的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標(biāo)尚未確立，這就導(dǎo)致監(jiān)管行為上具有一定的盲目性和低效性。監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管理念應(yīng)有一定的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，而不能受偶然性和相機(jī)性的擺布。

2、對(duì)外資銀行的監(jiān)管法規(guī)仍不完善

在監(jiān)管立法中，沒(méi)有涉及國(guó)內(nèi)法律與外國(guó)法律之間的沖突及解決方法。一般情況下，當(dāng)我國(guó)法律與外資銀行的母國(guó)法律有沖突時(shí)，可適用國(guó)際條約或國(guó)際慣例，但若國(guó)際條約或國(guó)際慣例對(duì)某些問(wèn)題也無(wú)規(guī)范時(shí)，應(yīng)適用何國(guó)法律或應(yīng)采用何種手段處理問(wèn)題，在我國(guó)外資銀行的監(jiān)管立法中沒(méi)有提及。

從權(quán)力與責(zé)任看，未充分體現(xiàn)監(jiān)管者權(quán)力與職責(zé)分配以及外資銀行分行與其母行各自應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任?！栋蜖柸麉f(xié)議》強(qiáng)調(diào)母國(guó)在監(jiān)管中起主導(dǎo)作用，確立了以母國(guó)監(jiān)管原則為主，東道國(guó)監(jiān)管原則為輔的“聯(lián)合監(jiān)管原則”。我國(guó)在監(jiān)管立法中對(duì)此原則未予以正式承認(rèn)，對(duì)外資銀行清償力和流動(dòng)性的監(jiān)管片面強(qiáng)調(diào)了東道國(guó)的責(zé)任。對(duì)外資銀行違法、違規(guī)經(jīng)營(yíng)后所承擔(dān)的法律責(zé)任沒(méi)有體現(xiàn)出跨國(guó)性，尤其是外資銀行分行在我國(guó)違法、違規(guī)后，其母行是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，以及彼此之間如何承擔(dān)法律責(zé)任，都沒(méi)有在法律上界定。

沒(méi)有設(shè)立對(duì)將來(lái)成立子行以后公司治理的規(guī)范。新出臺(tái)《外資銀行管理?xiàng)l例》細(xì)則里面有沒(méi)有提出對(duì)將來(lái)成立子行以后公司治理的規(guī)范。目前外資銀行有單獨(dú)的公司治理指引，而我國(guó)沒(méi)有制定中外資都適用的規(guī)定。

3、對(duì)外資銀行監(jiān)管手段上的問(wèn)題

目前我國(guó)已基本建立起了對(duì)外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管方法和制度，如在外資銀行貸款業(yè)務(wù)，存款業(yè)務(wù)，國(guó)際結(jié)算，外匯交易業(yè)務(wù)以及同業(yè)和聯(lián)行往來(lái)業(yè)務(wù)已建立了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。但是，隨著外資銀行人民幣業(yè)務(wù)的全面開(kāi)展，上述技術(shù)條件之外的因素，如風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，資本約束的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的制度構(gòu)架等等，在中資，外資銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接中,正成為日益重要的問(wèn)題。而且，商業(yè)銀行的衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)是公認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)最為集中，監(jiān)管最為困難的領(lǐng)域，對(duì)其監(jiān)管不力將會(huì)引起極為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此也應(yīng)高度重視。同時(shí)，缺乏銀行監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制。到目前為止，我國(guó)與外資銀行母國(guó)與國(guó)際監(jiān)管組織合作力度不夠，合作方式也較單一，主要限于相互通報(bào)情況等簡(jiǎn)單交流。持續(xù)性銀行監(jiān)管缺乏技術(shù)性手段。

三、對(duì)在華外資銀行實(shí)施監(jiān)管的建議

根據(jù)以上分析，針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，現(xiàn)對(duì)在華外資銀行的監(jiān)管提出如下建議：

1、樹(shù)立明確的監(jiān)管目標(biāo)，調(diào)整監(jiān)管理念

世界上大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)其金融法律、法規(guī)對(duì)監(jiān)管目標(biāo)予以明確具體的規(guī)定。我國(guó)也應(yīng)在立法中明確規(guī)定對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)可具體規(guī)定如下:第一，維護(hù)外資銀行穩(wěn)健。穩(wěn)健含有安全、穩(wěn)定之義是外資銀行健康發(fā)展的重要標(biāo)志，也理應(yīng)成為我國(guó)外資銀行監(jiān)管刻意追求的核心目標(biāo)。第二，維護(hù)公眾利益，尤其是存款人和投資者利益。存款人、投資者和其他社會(huì)公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟(jì)地位等各方面相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言處于弱者地位。對(duì)金融業(yè)社會(huì)弱者利益的特殊保護(hù)隨著消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)的全球普及以及法律觀念的發(fā)展，已日益成為世界各國(guó)金融立法關(guān)注的重點(diǎn)。第三.促進(jìn)內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。外資銀行與國(guó)內(nèi)銀行應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。為此監(jiān)管當(dāng)局要依法為外資銀行提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，確保其平等的法律地位和均等的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

外資銀

行新的監(jiān)管理念應(yīng)該是在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從保護(hù)主義和對(duì)等主義原則向國(guó)民待遇原則的過(guò)渡。外資銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)也要從保護(hù)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)免受外資銀行競(jìng)爭(zhēng)的影響，逐漸過(guò)渡到保護(hù)國(guó)內(nèi)外銀行的平等競(jìng)爭(zhēng)、減少和杜絕外資銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和國(guó)家的金融安全。而隨著外資銀行的大規(guī)模進(jìn)人，外資銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性對(duì)我國(guó)金融業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越大的影響。因此監(jiān)管理念的調(diào)整勢(shì)在必行.

當(dāng)然任何一國(guó)引進(jìn)外資銀行必須與本國(guó)國(guó)情相符合，在發(fā)揮外資銀行的優(yōu)勢(shì)和抑制其劣勢(shì)之間尋求最佳平衡點(diǎn)。鑒于我國(guó)金融體系還非常不完善，國(guó)內(nèi)金融和產(chǎn)業(yè)改革并未完成，考慮到外資銀行仍然部分享受了超國(guó)民待遇，國(guó)內(nèi)銀行還不具備與外資銀行在完全平等基礎(chǔ)上競(jìng)爭(zhēng)的條件以及金融體系安全等因索，應(yīng)在不違背WTO政策規(guī)定的前提下有步驟有重點(diǎn)地增加保護(hù)措施，以緩沖外資銀行對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的沖擊。

2、完善監(jiān)管內(nèi)容，提高監(jiān)管手段

在監(jiān)管的內(nèi)容和監(jiān)管的手段方面，應(yīng)逐漸向國(guó)際慣例過(guò)渡，由重準(zhǔn)入監(jiān)管向重經(jīng)營(yíng)持續(xù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。美國(guó)和韓國(guó)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)人的資本金和管理人員等條件限制比較少，我國(guó)也無(wú)需在這方面要求苛刻，可以對(duì)組織形式加以適當(dāng)限制，尤其是嚴(yán)格限定分行的開(kāi)設(shè)資格，對(duì)收購(gòu)國(guó)內(nèi)銀行的股份設(shè)置最高比例門檻。在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管方面，我國(guó)現(xiàn)有的監(jiān)管手段過(guò)于行政化、指令化，應(yīng)該在熟悉外資銀行的產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)和模型以及內(nèi)控機(jī)制的基礎(chǔ)上通過(guò)模型設(shè)計(jì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，運(yùn)用各種比例、數(shù)額要求著重限制外資銀行經(jīng)營(yíng)本幣業(yè)務(wù)、個(gè)人零售業(yè)務(wù)，對(duì)外資銀行“摘櫻桃”的經(jīng)營(yíng)方式也應(yīng)有針對(duì)性政策，采取包括立法、規(guī)則、道義勸告、稅收等監(jiān)管工具，將現(xiàn)場(chǎng)檢查和書面稽核相結(jié)合，由合規(guī)性監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管過(guò)渡。具體措施可包括：

建立全國(guó)統(tǒng)一的銀行監(jiān)管信息系統(tǒng)，對(duì)外資銀行分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)實(shí)施并表監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員監(jiān)管信息的全國(guó)共享；要對(duì)外資銀行的經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行定期測(cè)算評(píng)級(jí)并定期公布，強(qiáng)化銀行風(fēng)險(xiǎn)管理;要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查,采用迅速糾正機(jī)制,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,要求外資銀行限期整改。

整頓資信評(píng)估行業(yè)，構(gòu)建統(tǒng)一的中外資銀行信用評(píng)估體系。

實(shí)現(xiàn)外資銀行全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。我國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管強(qiáng)調(diào)銀行的區(qū)域性支付風(fēng)險(xiǎn)，忽視國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)。外資銀行高管人員背景復(fù)雜，許多都持有外國(guó)護(hù)照，其教育背景、職業(yè)生涯等信息不易獲得，監(jiān)管難度可想而知。中國(guó)海外領(lǐng)事館恐怕要成為銀行監(jiān)管當(dāng)局的助手。

強(qiáng)化對(duì)外資銀行利率監(jiān)管。我國(guó)利率市場(chǎng)化改革過(guò)程中，對(duì)外資商業(yè)銀行利率監(jiān)管不宜放松。商業(yè)銀行為逐利,經(jīng)常逃避利率監(jiān)管

參考文獻(xiàn)：

[1]賀力平.銀行國(guó)際化趨勢(shì)以及對(duì)中國(guó)的影響.國(guó)際金融研究