改進(jìn)省以下財(cái)政體制的中長(zhǎng)期考慮與建議

改進(jìn)省以下財(cái)政體制的中長(zhǎng)期考慮與建議

內(nèi)容提要：省以下財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分和中央對(duì)地方財(cái)政體制的貫徹和延伸。改進(jìn)省以下財(cái)政體制，緩解基層財(cái)政困難，具有明顯的重要意義和迫切性。本報(bào)告認(rèn)為，在中央對(duì)地方財(cái)政體制尚不可能一下作出大改革的情況下，將近期目標(biāo)定位在緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)地方各級(jí)合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性上，是適宜的選擇。從中長(zhǎng)期目標(biāo)看，則需對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整與規(guī)范，逐步劃清政府事權(quán)，減少財(cái)政層級(jí)，完善地方稅體系，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度安排，并推動(dòng)配套改革。

省以下財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政體制的重要組成部分，是中央對(duì)地方財(cái)政體制的貫徹和延伸。我國(guó)省以下財(cái)政體制的框架，本是出自1994年實(shí)行分稅制的要求，但目前過(guò)渡色彩很濃重，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十年來(lái)的運(yùn)行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個(gè)比重”，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性等方面發(fā)揮了積極的作用，但省以下的現(xiàn)狀是各地不一，穩(wěn)定性差，包含地方各級(jí)間許許多多復(fù)雜而易變的“共享”與“討價(jià)還價(jià)”；靠近基層的一端，往往干脆實(shí)行舊式“包干”辦法；企業(yè)所得稅分享改革后，仍有些地方層級(jí)間繼續(xù)按企業(yè)行政隸屬關(guān)系劃分各自收入。財(cái)政運(yùn)行中也出現(xiàn)一些新問(wèn)題，突出表現(xiàn)為在全國(guó)財(cái)政總收入高速增長(zhǎng)的同時(shí)，基層財(cái)政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問(wèn)題，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。黨的十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和“五個(gè)統(tǒng)籌”。如何調(diào)整、改進(jìn)省以下財(cái)政體制，緩解基層財(cái)政困難，實(shí)現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，成為迫切需要解決的問(wèn)題。我們認(rèn)為，在目前中央對(duì)地方財(cái)政體制尚不可能一下作出大的改革的情況下，將近期目標(biāo)定位在緩解基層財(cái)政困難和調(diào)動(dòng)基層合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性上，積極推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的試驗(yàn)，是適當(dāng)?shù)倪x擇。但從中長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，需對(duì)整個(gè)分稅制財(cái)政體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。

一、在公共財(cái)政框架下明確地方職能、逐步劃清政府間事權(quán)

形成目前地方財(cái)政困難的原因很多，但政府職能定位不夠明確、不夠合理，各級(jí)次之間事權(quán)劃分不清晰，是其中的一個(gè)重要原因，加之近年省以下體制內(nèi)事權(quán)重心下移而財(cái)權(quán)重心上移，使兩權(quán)更加缺乏呼應(yīng)，基層感到困難加重。今后深化改革中，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)正確處理地方政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)分工的基本原則確定中長(zhǎng)期地方政府職能調(diào)整的方向。應(yīng)按照有所為、有所不為的原則，將省以下地方財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)移到保證地方政府區(qū)域性公共職能發(fā)揮、為轄區(qū)提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上來(lái)。在總體的事權(quán)劃分上，涉及國(guó)家安全、國(guó)防、內(nèi)政、外交、宏觀調(diào)控、地區(qū)財(cái)力平衡、全國(guó)性及跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)項(xiàng)目、大型國(guó)有企業(yè)興建與控股監(jiān)管、協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展及其中央政府機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項(xiàng)目，應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)，以保證國(guó)家法制、政令和市場(chǎng)的統(tǒng)一和宏觀調(diào)控的有效性。省級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標(biāo)的調(diào)控、省本級(jí)機(jī)關(guān)的職能運(yùn)轉(zhuǎn)和省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項(xiàng)目，以完善中觀調(diào)控，承上啟下增強(qiáng)行政活力與效能。市、縣政府具體負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，其主要包括：本級(jí)政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)和社保經(jīng)費(fèi)等事業(yè)支出，改善公共設(shè)施，營(yíng)造市縣域發(fā)展環(huán)境。

此外，可將基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等涉及全體國(guó)民素質(zhì)、社會(huì)公共產(chǎn)品、國(guó)土資源保護(hù)和環(huán)境治理方面的支出，作為中央、省和市縣政府的共同職責(zé)，中央在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、協(xié)調(diào)發(fā)展。比如，近年已將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資上劃縣財(cái)政發(fā)放之后，仍需進(jìn)一步探討適合各地不同情況的從中央到省、到基層各級(jí)政府的基礎(chǔ)教育職責(zé)分工合理方案，因?yàn)榫拍曛屏x務(wù)教育應(yīng)是每個(gè)公民平等享有的權(quán)益，原則上應(yīng)屬各級(jí)政府的共有事權(quán)，除特別發(fā)達(dá)區(qū)域可主要由縣級(jí)政府承擔(dān)之外，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)在合理劃分各自管理范圍和管理責(zé)任的前提下，由各級(jí)財(cái)政適當(dāng)分擔(dān)。

從上述事權(quán)范圍上看，財(cái)政總支出的大頭應(yīng)該在省以下的地方，市、縣支出約占全國(guó)財(cái)政總支出的50-55%，再加上省級(jí)的15-20%，中央支出只能占全國(guó)財(cái)政總支出的25-30%。因此，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付勢(shì)必成為財(cái)政體制的重要組成部分。

無(wú)論是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，還是從國(guó)內(nèi)實(shí)踐中表現(xiàn)出的問(wèn)題來(lái)看，政府間事權(quán)劃分除了應(yīng)明確化、具體化外，是否達(dá)到在客觀因素量化基礎(chǔ)上的法制化，至關(guān)重要。否則，財(cái)政支出管理中的“上級(jí)擠下級(jí)、下級(jí)求上級(jí)”的問(wèn)題永遠(yuǎn)得不到解決。建議通過(guò)完善《預(yù)算法》、制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》等措施，逐步強(qiáng)化政府間事權(quán)劃分和財(cái)力分配的法制化。

二、在現(xiàn)行行政管理體制不變的情況下，鼓勵(lì)各地通過(guò)“省財(cái)政直接對(duì)縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等方式減少財(cái)政體制層級(jí)。

上世紀(jì)80年代，隨著“分灶吃飯”財(cái)政體制的實(shí)施，我國(guó)開(kāi)始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政。如此復(fù)雜的五級(jí)財(cái)政體制，從世界各國(guó)來(lái)看是十分罕見(jiàn)的，它無(wú)論在國(guó)家財(cái)政運(yùn)行和管理效率方面，還是在縱向和橫向財(cái)政平衡的公平性方面，都已表現(xiàn)出不少負(fù)面效應(yīng)。在許多地方，“市管縣”體制要么造成與城市缺乏關(guān)聯(lián)的縣拖垮市財(cái)政的問(wèn)題，要么形成市財(cái)政肆意擠占縣財(cái)政的現(xiàn)象。鄉(xiāng)財(cái)政的問(wèn)題更加突出。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、公、檢、法等重要經(jīng)濟(jì)管理和執(zhí)法部門(mén)被先后按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置或上劃垂直管理，加上農(nóng)村中小學(xué)教師工資上劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費(fèi)的上劃，已使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處在非常尷尬的境地。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，其預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督方面的職能形同虛設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政應(yīng)該具備的條件和應(yīng)該擁有的職能總體而言不復(fù)存在，作為一級(jí)財(cái)政的作用，基本上已名存實(shí)亡。

預(yù)算級(jí)次過(guò)多不僅造成機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫、財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多不堪重負(fù)，而且明顯降低行政效率，形成“層層向上集中、層層對(duì)下截流”的局面，在改革和發(fā)展的進(jìn)程中，其負(fù)面效應(yīng)還有擴(kuò)大之勢(shì)。因此，建議在現(xiàn)行行政管理體制大體不變的情況下，在省以下率先啟動(dòng)和進(jìn)一步推動(dòng)“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革試點(diǎn)，即在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直管市、縣財(cái)政，市、縣行政不同級(jí)但可財(cái)政同級(jí)，市級(jí)財(cái)政只管市轄區(qū)；并虛化鄉(xiāng)財(cái)政-將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)容歸入縣級(jí)財(cái)政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)創(chuàng)造條件，這樣，逐步形成和完善中央-省-市縣三級(jí)財(cái)政體制。這樣就可以通過(guò)行政體制與財(cái)政體制的“扁平化”，來(lái)使分稅分級(jí)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容在省以下得到可操作性，按照分稅制體制的基本原則，根據(jù)我國(guó)的財(cái)源體系、稅種設(shè)置、財(cái)政功能，追求有利于發(fā)揮各級(jí)財(cái)政基本功能、有利于促進(jìn)各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性、有利于提高政府運(yùn)行效率和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，合理分配政府間的財(cái)力，科學(xué)設(shè)置省以下體制。從預(yù)算角度來(lái)看的“三級(jí)”基本職責(zé)分工大體如表2所示

實(shí)行中央-省-市縣三級(jí)體制，不僅有利于夯實(shí)財(cái)政體制的低端基礎(chǔ)，把縣級(jí)財(cái)政和市轄區(qū)的財(cái)政建成我國(guó)功能齊全、職能完善的基層財(cái)政；同時(shí)有利于在減少政府層級(jí)、收斂政府間摩擦因素的同時(shí)顯著減少行政成本，從根本上解決政府職能過(guò)寬和機(jī)構(gòu)疊床架屋、財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多的問(wèn)題。這樣，既可以促使政府?dāng)[脫大量的微觀管理，把與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖的職責(zé)剝離出去，解決政府目前存在的職能轉(zhuǎn)換不到位、事權(quán)劃分不清和辦事效率不高的問(wèn)題；還可以避免因政府層級(jí)過(guò)多而形成層層集中模式，增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，從而為規(guī)范省以下各級(jí)政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運(yùn)行高效的分稅分級(jí)財(cái)政體制奠定基礎(chǔ)。

三、逐步完善地方稅收體系，調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)力劃分

改進(jìn)省以下財(cái)政體制要把稅制改革放在重要位置，本著“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，逐步健全、完善地方稅體系，不斷提高征管水平。一是取消面向農(nóng)業(yè)獨(dú)立設(shè)置的農(nóng)稅制度，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)稅制一體化。在切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和簡(jiǎn)化稅制的前提下，可探討對(duì)農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)收入開(kāi)征增值稅；對(duì)城鄉(xiāng)、內(nèi)外統(tǒng)一開(kāi)征土地使用稅，并對(duì)農(nóng)業(yè)用地實(shí)行優(yōu)惠稅率，保證農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)；對(duì)農(nóng)戶開(kāi)征個(gè)人所得稅，在起征點(diǎn)的設(shè)計(jì)上實(shí)行成本扣除政策，從而體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)民的公平和優(yōu)惠。二是在稅收政策上與國(guó)際慣例接軌，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅，對(duì)各種國(guó)別和各種所有制性質(zhì)的企業(yè)實(shí)行國(guó)民待遇，在稅收上一視同仁、政策優(yōu)惠上透明規(guī)范，從而為各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)提供良好的環(huán)境。三是取消屠宰稅、宴席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等過(guò)時(shí)稅種，在簡(jiǎn)化稅制的基礎(chǔ)上減少行政成本。四是將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)等合并為物業(yè)稅，并創(chuàng)造條件開(kāi)征社會(huì)保障稅、環(huán)保稅、教育稅和遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅。在稅制改革的進(jìn)程中逐步健全地方稅體系。

要合理劃分各級(jí)政府之間的收入范圍及征管權(quán)限。中長(zhǎng)期看可將目前中央和省級(jí)財(cái)政集中的部分專項(xiàng)收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級(jí)，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動(dòng)性不大的稅種作為市縣級(jí)政府的主體稅種，改變目前縣級(jí)沒(méi)有主體稅種和共享稅過(guò)多的局面。

可考慮在改革之后，中央財(cái)政的固定收入包括：增值稅、消費(fèi)稅、所得稅、社會(huì)保障稅、關(guān)稅和證券交易稅等涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、統(tǒng)一市場(chǎng)運(yùn)行、調(diào)節(jié)收入分配以及流動(dòng)性較強(qiáng)和分布不均的稅種；其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的55%-60%之間。省級(jí)財(cái)政的固定收入包括：營(yíng)業(yè)稅、環(huán)保稅等涉及社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境改善方面的稅種；其收入總量應(yīng)控制在全國(guó)收入比重的15%-20%之間。市縣財(cái)政的固定收入包括：不動(dòng)產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、教育稅和契稅等流動(dòng)性較低、信息要求較細(xì)、適宜由基層掌握的稅種，以及其他國(guó)稅、省稅以外的較小稅種；其收入總量應(yīng)保持在全國(guó)收入比重的25%-30%之間。個(gè)人所得稅和資源稅等成長(zhǎng)性稅種和保護(hù)性稅種可作為各級(jí)政府的共享收入，具體分享比例由中央財(cái)政根據(jù)各級(jí)政府間的財(cái)力狀況合理劃分。在近中期，增值稅可繼續(xù)作為中央、地方共享稅以維持大格局的穩(wěn)定。

在財(cái)力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務(wù)，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級(jí)財(cái)政，使基層財(cái)政能在涵養(yǎng)財(cái)源的基礎(chǔ)上休養(yǎng)生息、正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而真正擔(dān)當(dāng)